Etica pubblica e prevenzione del conflitto di interesse: un approfondimento

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La questione dell’etica pubblica e della prevenzione dei conflitti di interesse non costituiscono argomenti per giuristi o per addetti ai lavori ma, in realtà, riguardano la qualità stessa della nostra democrazia, la fiducia che i cittadini ripongono nelle istituzioni e, in ultima analisi, il modo in cui il bene comune viene custodito.

Quando parliamo di etica pubblica, non parliamo di moralismi, ma di fiducia organizzata: la fiducia che il potere venga esercitato per l’interesse generale, e non per fini personali o di parte. E quando parliamo di conflitto di interessi, parliamo di quella linea sottile che separa l’uso legittimo del potere dal suo uso improprio.

Etica pubblica: che cosa significa davvero

Il termine etica pubblica può sembrare astratto. In realtà, è qualcosa di molto concreto: è il modo in cui le persone, che lavorano per lo Stato o per gli enti pubblici, si relazionano con il potere che esercitano.

L’etica pubblica non si riduce a rispettare le leggi — è qualcosa di più profondo. Significa avere consapevolezza della responsabilità che deriva dal rappresentare l’interesse collettivo.

È la differenza tra dire “posso farlo” e chiedersi “è giusto farlo?”.

Non vi è dubbio alcuno che un dirigente apicale o un segretario generale possano partecipare legittimamente alla vita politica del territorio dove risiedono, ma un segretario comunale – ad esempio – è chiamato a svolgere funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell’ente, compreso il Consiglio Comunale, assicurando la conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto e ai regolamenti.

Non è etico, pertanto, che prenda parte attiva alla disputa politica, anche se non esiste una norma che lo vieti.

Gli articoli 97 e 98 della Costituzione attribuiscono all’amministrazione un’autonoma evidenza nell’ambito del potere esecutivo di cui, sino quel momento, rappresentava semplicemente una parte.

I funzionari pubblici – per volontà della Costituzione – devono operare al servizio della collettività e devono restare lontani da elementi che ne possono orientare le scelte, in maniera difforme dal perseguimento del pubblico interesse.

Non a caso, il Presidente della Repubblica, Sergio Mattarella, intervenendo all’incontro con i partecipanti al nono Corso-Concorso SNA per dirigenti pubblici, ha sottolineato come i pubblici uffici devono essere organizzati secondo il principio di imparzialità che è condizione di buon andamento perché consente di esercitare la discrezionalità amministrativa sulla base di criteri oggettivi, attraverso una ponderata valutazione di tutti gli interessi coinvolti, pubblici e privati.

Questo modo di operare delle amministrazioni costituisce garanzia di parità di trattamento per tutti i cittadini che entrano in rapporto con il loro operato.

Perché, come ci insegna la storia, la legalità senza etica può diventare formalismo, ma l’etica senza legalità diventa arbitrio. La buona amministrazione nasce dal punto d’incontro tra queste due dimensioni.

Il conflitto di interessi: una definizione semplice

Ma che cos’è, in concreto, un conflitto di interessi?

È la situazione in cui una persona che esercita un potere pubblico — un sindaco, un dirigente, un funzionario, ma anche un consulente o un amministratore — si trova nella condizione di avere un interesse personale che può interferire, anche solo potenzialmente, con il suo dovere di agire in modo imparziale.

Non serve che ci sia un illecito o una corruzione vera e propria. È sufficiente che esista un rischio di influenza impropria. La regola d’oro è semplice: chi decide per tutti, non deve avere un interesse proprio nella decisione.

Le forme del conflitto di interessi

I giuristi distinguono tre tipi di conflitto:

• Reale, quando l’interesse personale è effettivamente in gioco in una decisione pubblica.
• Potenziale, quando una situazione può evolvere in conflitto.
• Apparente, quando anche solo la percezione pubblica di un conflitto rischia di minare la fiducia dei cittadini.

L’amministrazione moderna, infatti, non deve solo essere imparziale: deve apparire imparziale.

Ritornando all’esempio che precedente, chi sostiene attivamente una delle parti del dibattito politico locale non appare imparziale, anche se magari lo è.

Certo, anche il legislatore ci ha messo del proprio. Nel momento in cui ha previsto che il Sindaco, al momento del suo insediamento, possa scegliere il segretario comunale, in qualche modo ne turba l’immagine di imparzialità.

Starà, poi, al professionista, con i propri comportamenti, recuperare quell’immagine di imparzialità che gli viene chiesta.

Lo spoil system da un lato consente al vertice politico di contare su dirigenti che condividono la stessa visione e obiettivi, favorendo coerenza nell’attuazione dei programmi ma dall’altro rischia di far perdere l’imparzialità e la neutralità della pubblica amministrazione, sostituendo la competenza con la fedeltà politica.

Se non controllato, il sistema può diventare strumento di favoritismi e di assegnazione di incarichi non trasparenti.

La maggioranza del corpo elettorale sceglie, ad esempio, il sindaco ed il suo programma ma anche la minoranza è portatrice di domande che meritano rispetto e ascolto, nelle forme di legge.

Il Presidente Mattarella ha ricordato come i funzionari pubblici – per volontà della Costituzione – debbano operare al servizio della collettività e vadano sottratti all’ influenza dei partiti politici.

Questo modo di operare delle amministrazioni costituisce garanzia di parità di trattamento per tutti i cittadini che entrano in rapporto con il loro operato.

La visione di un’amministrazione imparziale è debitrice del costituzionalismo liberale ed è stata fatta propria dai Costituenti, consapevoli di come, in epoca fascista, l’apparato pubblico fosse stato utilizzato per la soppressione delle garanzie e dell’equilibrio tra i poteri pubblici.

La burocrazia asservita alla politica e inglobata in essa non è un evoluzione dell’attività amministrativa ma un ritorno ad un periodo triste della storia nazionale, dove le città venivano gestite dal podestà e non da sindaci democraticamente eletti.

La risposta dell’ordinamento: dalla repressione alla prevenzione

Negli ultimi anni, l’ordinamento italiano ha progressivamente abbandonato una logica esclusivamente repressiva del fenomeno corruttivo, orientandosi verso un modello sistemico di prevenzione e gestione del rischio corruttivo. Il punto di svolta si sarebbe dovuto avere con la legge 6 novembre 2012, n. 190 (“Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”), che ha rappresentato il primo organico intervento normativo di carattere preventivo nel nostro ordinamento.

Con tale legge, il legislatore ha inteso non solo rafforzare gli strumenti sanzionatori penali già esistenti, ma soprattutto strutturare un sistema di governance della prevenzione della corruzione fondato su responsabilità amministrative, obblighi organizzativi e strumenti di trasparenza.

L’approccio della legge 190/2012 si ispira a principi mutuati anche dal diritto europeo e dalle raccomandazioni dell’OCSE e del GRECO (Gruppo di Stati contro la Corruzione del Consiglio d’Europa), ponendo l’accento sulla capacità delle pubbliche amministrazioni di individuare, valutare e mitigare i rischi corruttivi in chiave anticipatoria.

I Piani di prevenzione della corruzione e della trasparenza

In attuazione della legge 190/2012, ogni amministrazione pubblica è tenuta ad adottare un Piano triennale di prevenzione della corruzione e della trasparenza (PTPCT), oggi confluito nel Piano Integrato di Attività e Organizzazione (PIAO), ai sensi del D.L. 80/2021.

Il piano costituisce il documento strategico mediante il quale l’amministrazione:

• effettua una mappatura dei processi maggiormente esposti a rischio corruttivo;
• individua le misure organizzative e procedurali di prevenzione;
• disciplina le modalità di gestione del conflitto di interessi, sia potenziale sia attuale;
• definisce gli obblighi di trasparenza e pubblicità ai sensi del D.Lgs. 33/2013.

In questo contesto, il Responsabile per la prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT), figura prevista dall’art. 1, comma 7, della legge 190/2012, assume un ruolo centrale nel coordinare le azioni preventive, vigilare sulla loro attuazione e promuovere la cultura dell’integrità all’interno dell’ente.

Il conflitto di interessi come rischio organizzativo

Uno degli assi portanti della strategia preventiva è rappresentato dalla corretta gestione del conflitto di interessi, disciplinato dalla legge 190/2012 e da ulteriori disposizioni integrative, tra cui il D.Lgs. 39/2013, in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi nella pubblica amministrazione.

Per “conflitto di interessi” si intende la situazione in cui l’interesse privato, personale o di terzi collegati al dipendente pubblico, può interferire con l’imparzialità e l’obiettività dell’azione amministrativa, anche solo potenzialmente.

L’art. 6-bis della legge 241/1990, introdotto proprio dalla legge 190/2012, impone al dipendente pubblico il dovere di astensione in caso di conflitto di interessi, anche solo potenziale, e di immediata segnalazione al proprio dirigente o al RPCT.

Tale obbligo costituisce un presidio essenziale di garanzia dell’imparzialità e del buon andamento dell’azione amministrativa, in attuazione degli artt. 97 e 98 della Costituzione.

L’astensione, lungi dall’essere una manifestazione di debolezza o di rinuncia al ruolo, rappresenta un atto di responsabilità etica e istituzionale: essa testimonia la consapevolezza del pubblico dipendente nel subordinare l’interesse personale a quello pubblico, rafforzando così la fiducia dei cittadini nell’amministrazione.

L’altra faccia della medaglia, però, è la fuga del dipendente pubblico dalle proprie responsabilità, con la proposizione di cause di astensione inesistenti.

La cultura dell’integrità come strumento di prevenzione

La legge n. 190/2012 non si limita a prescrivere obblighi e procedure, ma mira a promuovere una cultura dell’integrità come fondamento della legalità amministrativa. La prevenzione della corruzione, infatti, non può esaurirsi in adempimenti formali: richiede un cambiamento culturale, una consapevolezza diffusa del valore dell’imparzialità e della trasparenza come beni collettivi.

In tale prospettiva, l’etica pubblica diviene un fattore organizzativo oltre che individuale: le amministrazioni devono promuovere formazione continua, comportamenti leali e meccanismi di accountability interni, in grado di valorizzare la correttezza e la responsabilità di ciascun dipendente.

L’etica, quindi, si traduce in strutture e procedure, ma anche in prassi quotidiane che rafforzano la fiducia tra cittadini e istituzioni.

Il ruolo della trasparenza come strumento di controllo democratico

Un pilastro della legge 190/2012 è rappresentato dalla trasparenza amministrativa, ulteriormente disciplinata dal D.Lgs. 33/2013 (“Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”).

La trasparenza è concepita come una forma evoluta di controllo diffuso sull’operato della pubblica amministrazione, fondata sull’accessibilità totale delle informazioni concernenti l’organizzazione, l’attività e l’utilizzo delle risorse pubbliche.

In tal senso, la trasparenza non si riduce a un mero adempimento burocratico, ma diventa una condizione strutturale della prevenzione della corruzione: rendere pubblici gli atti, i dati e le scelte amministrative significa consentire ai cittadini, ai media e agli organismi di controllo di esercitare un controllo democratico effettivo, riducendo le aree di opacità in cui il conflitto di interessi può radicarsi.

Laddove l’azione amministrativa è “visibile”, infatti, si rafforza la responsabilità pubblica (accountability) e si disincentivano comportamenti impropri.
Come ha osservato l’ANAC (Autorità Nazionale Anticorruzione), la trasparenza è “una luce che illumina i processi decisionali, impedendo che il sospetto diventi sistema”.

Etica e reputazione

Viviamo in un tempo in cui la reputazione conta quanto la norma. Un’istituzione che perde credibilità, anche se non ha violato formalmente la legge, perde la fiducia dei cittadini.

La fiducia è un bene fragile: si costruisce lentamente, ma si può perdere in un istante. Ecco perché serve un’etica pubblica che non si limiti a evitare il male, ma cerchi attivamente il bene comune.

Le nuove sfide del nostro tempo

Oggi il conflitto di interessi assume forme nuove e più complesse: la digitalizzazione, le revolving doors tra pubblico e privato, le società partecipate, le fondazioni.

Sono ambiti in cui la distinzione tra interesse pubblico e privato si fa sottile, e dove la trasparenza e la vigilanza sono ancora più essenziali.

Conclusione: dall’etica dell’obbligo all’etica della responsabilità

In Italia, spesso abbiamo un’etica dell’obbligo: rispettiamo la regola perché è imposta. Ciò di cui abbiamo davvero bisogno, però, è un’etica della responsabilità: quella che ci fa agire bene non per paura della sanzione, ma per rispetto della collettività.

L’etica pubblica non è fatta solo di divieti, ma di scelte consapevoli. È la capacità di dire “no” quando dire “sì” sarebbe più comodo. È la forza di ricordare che il potere pubblico non appartiene a chi lo esercita, ma alla comunità che glielo affida temporaneamente.

Come scriveva Norberto Bobbio, “la trasparenza è la virtù della democrazia”. E la prevenzione del conflitto di interessi è la condizione per rendere quella virtù effettiva.

La vera integrità non consiste nel non avere interessi, ma nel saperli riconoscere e governare. Solo così le istituzioni possono essere credibili, giuste e degne della fiducia dei cittadini.

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