I guardiani dei settori "sensibili": viaggio nel mondo delle autorità amministrative indipendenti

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Le autorità amministrative indipendenti svolgono oggi un ruolo fondamentale nei “settori sensibili” dell’economia nazionale, caratterizzata da mercati ad alto tasso di innovazione, forte complessità tecnica e presenza di interessi costituzionalmente rilevanti, come concorrenza, risparmio, comunicazione, lavoro.

In questo scenario, le Authorities sono concepite come soggetti terzi, tecnici e neutrali, dotati di poteri di regolazione, vigilanza e sanzione, capaci di intervenire con rapidità dove la legge ordinaria – di contro rigida e generale – fatica a tenere il passo dell’evoluzione tecnologica e dei nuovi modelli di business.

Le norme che regolano le autorità amministrative indipendenti

La nostra Costituzione non disciplina espressamente la figura delle autorità amministrative indipendenti, il che dato ha alimentato, sin dall’origine, il dubbio sulla loro piena compatibilità con l’assetto delineato dai padri costituenti. Esse non rispondono al Governo, non rientrano nel circuito classico della responsabilità politica Governo–Parlamento e svolgono, al tempo stesso, funzioni amministrative, regolatorie e talvolta para-giurisdizionali.

Una parte della dottrina riconduce il fondamento delle Authorities al principio di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione sancito dall’art. 97 della Costituzione.

Su un piano diverso si colloca l’impostazione “comunitaria”, che valorizza il ruolo del diritto dell’Unione europea. In molti ambiti (energia, comunicazioni, concorrenza, mercati finanziari), direttive e regolamenti UE hanno sollecitato l’istituzione di autorità nazionali indipendenti, dotate di poteri adeguati a garantire l’attuazione uniforme del diritto europeo.

Un’ulteriore ricostruzione lega le singole Authorities alle norme costituzionali che proteggono gli interessi materiali coinvolti: libertà di manifestazione del pensiero (art. 21), libertà sindacale (art. 40), libertà di iniziativa economica privata (art. 41), riservatezza delle comunicazioni (art. 15) e così via. Secondo questa tesi, è la natura costituzionale dell’interesse oggetto di tutela che si riflette sulla posizione dell’Autorità che lo tutela.

Come prende forma l’indipendenza di queste Authorities?

L’indipendenza si attua attraverso un insieme di garanzie:

• procedure di nomina che coinvolgono spesso più organi istituzionali;
• requisiti di elevata professionalità e competenza tecnica dei componenti;
• autonomia organizzativa, contabile e finanziaria.

La combinazione di poteri regolatori, di vigilanza e sanzionatori ha indotto, soprattutto in passato, a chiedersi se le Authorities potessero essere inquadrate come organi paragiurisdizionali, sottratti al controllo del giudice proprio in virtù della loro elevata specializzazione tecnica. Il Consiglio di Stato, però, ha escluso completamente tale possibilità. Le autorità indipendenti vengono qualificate come pubbliche amministrazioni in senso proprio, con funzioni atipiche, ma pur sempre amministrative. Ne discende che gli atti delle Authorities – siano essi regolamentari, provvedimentali o sanzionatori – restano soggetti al sindacato del giudice amministrativo.

I poteri attributi alle autorità

Il legislatore attribuisce alle Authorities un ampio ventaglio di poteri.

Regolazione

In primo luogo, ad esse è affidato un vero e proprio potere di regolazione. Tale potere si colloca in una posizione intermedia tra l’attività normativa e l’attività amministrativa e consiste nella individuazione delle regole di comportamento volte a vincolare le condotte dei soggetti che operano nei mercati regolati da ciascuna autorità. In altre parole, le Authorities fissano una serie di indirizzi generali finalizzati a creare un mercato efficiente ed effettivamente libero. Le leggi istitutive conferiscono all’Autorità il compito di definire, mediante regolamenti e atti generali, la disciplina di dettaglio dei settori di competenza.

Vigilanza

Accanto al potere regolamentare, le Authorities dispongono di poteri di vigilanza e sanzionatori: raccolgono informazioni, effettuano ispezioni, monitorano i comportamenti degli operatori, verificano il rispetto dei regolamenti e delle regole di settore. In caso di violazioni, possono adottare sanzioni amministrative, incidendo direttamente sulla sfera giuridica delle imprese. L’attività sanzionatoria opera ex post e riguarda i comportamenti che violano i principi della concorrenza e ne pregiudicano lo sviluppo.

Funzioni ausiliarie e consultive

Vi sono poi funzioni ausiliarie e consultive, come pareri a Governo e Parlamento, segnalazioni su criticità normative, proposte di modifica legislativa.

Poteri impliciti

Un’importante teoria in materia è quella dei poteri impliciti. L’idea di fondo è che, quando la legge attribuisce a un’amministrazione un determinato obiettivo di interesse pubblico, ma non definisce tutti gli strumenti per raggiungerlo, possa ritenersi implicito il riconoscimento dei poteri ulteriori strettamente necessari a perseguire quello scopo.

La dottrina individua due presupposti:

• mancanza di una previsione esplicita del potere specifico necessario;
• collegamento funzionale tra quel potere non previsto e altri poteri espressamente attribuiti dalla legge, tutti orientati al raggiungimento dello stesso fine.

L’esigenza di ricorrere ai poteri impliciti è particolarmente forte con riferimento al potere regolatorio delle autorità indipendenti. Le leggi istitutive, infatti, sono spesso volutamente generiche: indicano le finalità (garantire la concorrenza, tutelare il consumatore, assicurare trasparenza e qualità dei servizi), ma non prevedono in dettaglio ogni possibile regolazione necessaria in un contesto di rapida innovazione tecnologica.

Se si negasse la possibilità di riconoscere poteri regolatori impliciti, gran parte degli atti delle Authorities rischierebbe di essere nulla per carenza di potere, con la conseguenza di paralizzare l’intero sistema di regolazione dei settori strategici.

Il Consiglio di Stato, consapevole di questo rischio, ha ritenuto ammissibile l’operatività della teoria dei poteri impliciti nell’area della regolazione, a condizione che:

• il potere esercitato sia strettamente funzionale al raggiungimento degli obiettivi assegnati dalla legge;
• siano rafforzate le garanzie procedimentali, con ampie forme di partecipazione e contraddittorio degli operatori del settore;
• resti pienamente garantito il controllo giurisdizionale sugli atti regolatori.

Diverso è il discorso per i poteri di vigilanza e sanzionatori. Qui, la compressione delle posizioni giuridiche dei singoli è diretta e immediata: multe, ordini inibitori, misure correttive incidono sulla libertà d’impresa e sul patrimonio degli operatori. Per questo, dottrina e giurisprudenza sono molto più caute nel riconoscere poteri impliciti in ambito sanzionatorio e si ritiene necessario che la legge definisca in modo espresso il potere di colpire l’operatore, il tipo di sanzione, i presupposti e i limiti del suo esercizio.

Quali sono le principali autorità amministrative indipendenti in Italia?

Le principali autorità amministrative indipendenti nel nostro ordinamento sono:

• la CONSOB, che regolamenta e vigila sul mercato dei valori mobiliari;
• l’IVASS, in materia di assicurazioni;
• L’autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM, anche detta Antitrust), che garantisce la libertà di concorrenza nel mercato;
• l’Autorità garante per la protezione dei dati personali;
• l’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (ARERA);
• l’Autorità per la garanzia nelle comunicazioni (AGCOM);
• l’Autorità di regolazione dei trasporti;
• la Banca d’Italia;
• l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), che svolge un’attività di controllo, prevenzione e contrasto della corruzione e dell’illegalità nella P.A.

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