Clausole sociali: senza piano di assorbimento l’offerta va fuori gara

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Basta dichiarazioni di facciata: senza piano di assorbimento l’offerta va fuori gara, le clausole sociali non possono essere meramente generiche.

La sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 10 aprile 2026, n. 2879, ha il merito di dire con chiarezza ciò che molte stazioni appaltanti e molti operatori economici continuano a far finta di non comprendere: la clausola sociale non è una formula ornamentale da accettare con una dichiarazione generica, non è un inciso solidaristico da inserire nel disciplinare per ragioni di stile e non è un impegno vago da rinviare alla fase esecutiva. Nel nuovo Codice dei contratti pubblici, la stabilità occupazionale del personale impiegato nell’appalto è un elemento sostanziale dell’offerta. Chi partecipa alla gara deve spiegare come intende rispettarla. Se non lo fa, non manca un allegato secondario: manca un pezzo dell’offerta.

Il tema è tutt’altro che marginale. Negli appalti di servizi e di lavori diversi da quelli di natura intellettuale, il passaggio da un gestore uscente a un nuovo affidatario produce spesso una tensione strutturale tra due esigenze: da un lato, la concorrenza e la libertà di organizzazione dell’impresa subentrante; dall’altro, la tutela della stabilità occupazionale del personale già impiegato nell’appalto. Il Codice del 2023 ha scelto di non lasciare tale bilanciamento alla buona volontà dei concorrenti. Gli articoli 57 e 102 del d.lgs. 36/2023 collocano la clausola sociale dentro il corpo vivo dell’offerta, imponendo che l’operatore economico non si limiti ad accettare astrattamente l’impegno, ma indichi le modalità concrete con cui intende assolverlo.

È qui che si misura la differenza tra una gara seria e una gara recitata. Dichiarare “accetto la clausola sociale” è facile. Predisporre un progetto di assorbimento del personale è un’altra cosa. Significa confrontarsi con numeri, profili professionali, livelli di inquadramento, costi della manodopera, contratti collettivi applicabili, organizzazione del servizio, compatibilità tra personale uscente e modello gestionale proposto, eventuali scostamenti motivati, tempi di subentro, formazione, turnazioni, fabbisogno effettivo e sostenibilità economica dell’offerta. È precisamente per questo che il progetto di assorbimento non può essere derubricato a documento amministrativo accessorio. Esso è il luogo nel quale la clausola sociale smette di essere retorica e diventa vincolo misurabile.

La clausola sociale entra nella struttura dell’offerta

Il caso deciso dal Consiglio di Stato riguardava una procedura per l’affidamento di servizi manutentivi nella quale la lex specialis imponeva, tra gli elementi obbligatori dell’offerta, l’allegazione di un progetto di assorbimento del personale uscente. L’operatore economico aveva formalmente dichiarato di accettare la clausola sociale e di garantire la stabilità occupazionale, ma aveva omesso di allegare il progetto. La stazione appaltante lo aveva escluso. L’impresa aveva contestato l’esclusione sostenendo, in sostanza, tre argomenti: la clausola sarebbe stata illegittima perché introduttiva di una causa di esclusione non tipizzata; l’omissione avrebbe avuto natura meramente formale e quindi sanabile mediante soccorso istruttorio; l’impegno all’assorbimento integrale avrebbe reso inutile un piano dettagliato. Il Consiglio di Stato ha respinto questa impostazione.

La decisione è significativa perché colpisce una delle più frequenti patologie del contenzioso in materia di clausole sociali: la pretesa di trasformare un obbligo sostanziale in un adempimento di carta. L’operatore vorrebbe poter dichiarare tutto e spiegare nulla. Vorrebbe impegnarsi genericamente al riassorbimento, senza indicare come quel riassorbimento sarà compatibile con la propria offerta economica e con la propria organizzazione del servizio. Vorrebbe partecipare alla gara con un’affermazione di principio e poi rinviare la vera verifica alla fase esecutiva. Ma il nuovo Codice non funziona così.

L’art. 57 del d.lgs. 36/2023 prevede che, per gli affidamenti di appalti e concessioni di lavori e servizi diversi da quelli aventi natura intellettuale, i bandi di gara, gli avvisi e gli inviti inseriscano specifiche clausole sociali volte a garantire, tra l’altro, la stabilità occupazionale del personale impiegato. La norma non parla di una generica raccomandazione. Impone l’inserimento di requisiti necessari dell’offerta. La clausola sociale, quindi, non è un elemento esterno al confronto competitivo; entra nella struttura della proposta contrattuale. L’impresa non può trattarla come un vincolo eventuale da gestire dopo l’aggiudicazione.

L’art. 102 del Codice completa il quadro. La disposizione impone agli operatori economici di indicare nell’offerta le modalità con le quali intendono adempiere agli impegni assunti in materia di stabilità occupazionale, applicazione dei contratti collettivi, pari opportunità, inclusione lavorativa e tutela del lavoro. Il dato testuale è inequivoco: le modalità vanno indicate nell’offerta. Non dopo. Non in sede di verifica. Non in sede di chiarimenti. Non mediante integrazione postuma. Nell’offerta. Questo significa che il progetto di assorbimento, quando richiesto dalla lex specialis in attuazione della clausola sociale, è un contenuto necessario della proposta presentata dal concorrente.

Perché il progetto di assorbimento è un elemento essenziale della gara

Il Consiglio di Stato coglie perfettamente questo punto e qualifica il progetto di assorbimento come elemento intrinseco e strutturale dell’offerta economica. L’affermazione è forte e va presa sul serio. Il progetto non incide solo sulla dimensione sociale dell’appalto; incide sulla sostenibilità economica dell’intera offerta. Riassorbire personale ha un costo. Applicare un determinato CCNL ha un costo. Mantenere livelli occupazionali ha un costo. Organizzare turni, mansioni, qualifiche e dotazioni organiche ha un costo. Chi presenta un’offerta economica senza spiegare come assorbirà il personale uscente lascia la stazione appaltante priva di un elemento essenziale per comprendere se l’offerta sia sostenibile, coerente e rispettosa della disciplina di gara.

È per questo che il paragone con i costi della manodopera e con gli oneri di sicurezza è particolarmente efficace. Anche questi elementi non sono semplici formalità. Sono componenti dell’offerta che consentono alla stazione appaltante di verificare la serietà della proposta. Una gara pubblica non può essere aggiudicata sulla base di prezzi apparentemente convenienti se poi non è chiaro se quei prezzi rispettino i costi del lavoro, la sicurezza e gli obblighi occupazionali. La concorrenza al ribasso, quando si scarica sul personale, non è efficienza: è dumping contrattuale travestito da economicità.

Il tono polemico è inevitabile, perché troppe volte la clausola sociale viene trattata come un problema da aggirare. Alcuni operatori economici la accettano formalmente e poi costruiscono offerte che, nei fatti, presuppongono una drastica riduzione del personale, un diverso inquadramento, una riorganizzazione non dichiarata o un risparmio occulto sui costi della manodopera. Alcune stazioni appaltanti, dal canto loro, scrivono clausole sociali generiche, non pretendono progetti seri, non verificano la compatibilità tra riassorbimento e offerta economica e poi si meravigliano se il subentro si trasforma in conflitto sindacale, contenzioso, disservizio e ribasso insostenibile. La sentenza n. 2879/2026 mette un argine a questa ambiguità.

Il progetto non può essere sostituito da una semplice dichiarazione

Il progetto di assorbimento non può essere sostituito dalla dichiarazione di accettazione. Accettare una clausola significa impegnarsi in astratto. Presentare un progetto significa assumersi una responsabilità concreta. La differenza è evidente. Nel primo caso l’operatore dice “lo farò”. Nel secondo deve spiegare “lo farò così”. E nelle gare pubbliche, soprattutto quando sono in gioco lavoro, continuità dei servizi e sostenibilità economica, il “così” è più importante del “sì”. Una promessa priva di modalità attuative non consente alcuna valutazione seria.

La tesi secondo cui l’assorbimento integrale renderebbe inutile il progetto è, francamente, poco persuasiva. Anzi, è vero il contrario. Proprio quando l’operatore dichiara di voler assorbire integralmente il personale uscente, la stazione appaltante deve poter verificare come tale impegno si concili con l’organizzazione proposta e con il prezzo offerto. L’assorbimento integrale non è una formula magica. Occorre sapere quali lavoratori vengono assorbiti, con quali profili, con quali livelli, con quale CCNL, con quali mansioni, con quali turni, con quali costi e con quale collocazione nell’organizzazione del servizio. Senza questi elementi l’impegno è indimostrato.

Il progetto di assorbimento svolge quindi una triplice funzione. Prima funzione: attuativa. Serve a tradurre la clausola sociale in un piano operativo. Seconda funzione: valutativa. Consente alla stazione appaltante di verificare la coerenza tra offerta tecnica, offerta economica, costi della manodopera e obblighi occupazionali. Terza funzione: vincolante. Cristallizza gli impegni dell’operatore, rendendoli controllabili nella fase esecutiva. Senza progetto, la clausola sociale resta priva di ancoraggio. Con il progetto, la stazione appaltante può verificare se l’appaltatore stia rispettando quanto promesso.

Soccorso istruttorio e cause di esclusione: cosa cambia con il nuovo Codice

Il tema del soccorso istruttorio è altrettanto decisivo. L’operatore escluso invocava la possibilità di integrare successivamente il progetto mancante. Il Consiglio di Stato lo esclude, e correttamente. Il soccorso istruttorio non può essere utilizzato per integrare ex novo un elemento essenziale dell’offerta. Può servire a chiarire, completare o regolarizzare documenti amministrativi, nei limiti consentiti dal Codice. Non può consentire al concorrente di costruire dopo la scadenza un contenuto sostanziale che avrebbe dovuto essere presentato con l’offerta. Diversamente, si violerebbe la par condicio. Chi ha presentato un progetto nei termini verrebbe trattato come chi non lo ha presentato affatto.

In materia di appalti, il confine tra regolarizzazione e modifica dell’offerta è fondamentale. La prima è ammessa quando non altera la sostanza della proposta. La seconda è vietata perché modifica la competizione. Un progetto di assorbimento redatto dopo la scadenza non sarebbe un chiarimento; sarebbe un nuovo pezzo dell’offerta. Consentirlo significherebbe permettere al concorrente di adattare a posteriori la propria proposta, magari dopo aver conosciuto l’orientamento della stazione appaltante o le contestazioni ricevute. Sarebbe un vantaggio competitivo ingiustificato.

La qualificazione del progetto come elemento dell’offerta economica rafforza ulteriormente l’inammissibilità del soccorso. L’offerta economica, una volta scaduto il termine, è intangibile. Non può essere integrata, manipolata, ricalibrata o completata. Se il progetto di assorbimento incide sulla sostenibilità del costo del lavoro e sull’organizzazione economica dell’appalto, la sua omissione è una lacuna sostanziale. Non è una dimenticanza innocua. È l’assenza di un elemento che consente di comprendere se l’offerta regga.

Il principio di tassatività delle cause di esclusione non è violato da una clausola che imponga il progetto a pena di esclusione. La tassatività serve a evitare esclusioni arbitrarie, formalistiche o prive di base normativa. Non serve a proteggere offerte incomplete. Se la legge qualifica la stabilità occupazionale come requisito necessario dell’offerta e impone all’operatore di indicare le modalità di adempimento, la lex specialis che richiede un progetto di assorbimento non inventa una causa espulsiva anomala. Attua il Codice. L’esclusione discende dalla mancanza di un elemento essenziale richiesto dalla disciplina legislativa e dalla legge di gara.

Va poi chiarito un punto che nella prassi genera molte ambiguità. La clausola sociale non impone sempre e comunque un riassorbimento automatico, integrale e incondizionato del personale uscente. Il sistema deve essere bilanciato con la libertà di iniziativa economica dell’impresa, con la sua autonomia organizzativa e con il fabbisogno effettivo derivante dal nuovo appalto. Tuttavia, proprio perché il riassorbimento non è sempre meccanico, il progetto diventa indispensabile. È lì che l’operatore deve spiegare come intende rispettare la clausola, quali lavoratori assorbirà, quali eventuali limiti ritiene applicabili, quali ragioni organizzative giustificano le scelte e come garantirà comunque la stabilità occupazionale nei limiti della prestazione.

Senza progetto, la stazione appaltante non può distinguere tra un’impresa che ha studiato il servizio e un’impresa che ha semplicemente firmato una dichiarazione standard. Non può verificare se il prezzo sia costruito su costi del lavoro realistici. Non può comprendere se vi siano tagli occulti. Non può valutare se la continuità del personale sia compatibile con il modello organizzativo proposto. Non può controllare l’esecuzione. In altre parole, senza progetto, la clausola sociale diventa una scenografia.

Il lavoro diventa una componente strutturale dell’offerta economica

Il nuovo Codice dei contratti pubblici ha rafforzato il valore delle clausole sociali anche in connessione con gli artt. 11 e 41, comma 14. L’art. 11 valorizza l’applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore, imponendo attenzione alla coerenza tra prestazione e trattamento economico-normativo del personale. L’art. 41, comma 14, stabilisce che nei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante individui i costi della manodopera secondo quanto previsto dalla disciplina di settore e che tali costi non siano soggetti al ribasso, salvo specifica dimostrazione di una più efficiente organizzazione aziendale. Questo quadro normativo dimostra che il lavoro non è più una variabile silenziosa dell’appalto.

Il legislatore del 2023 ha cercato di rompere la vecchia finzione secondo cui il prezzo dell’appalto sarebbe separabile dalla condizione dei lavoratori. Non lo è. Il costo del lavoro, l’applicazione del CCNL, la stabilità occupazionale, la sicurezza e l’organizzazione del personale sono parti strutturali dell’offerta. Una stazione appaltante che non controlla questi elementi non sta facendo una gara efficiente. Sta preparando un problema esecutivo. E un operatore che presenta un’offerta senza spiegare come gestirà il personale uscente non sta semplificando. Sta chiedendo di essere creduto sulla parola in una materia in cui la parola non basta più.

Le certificazioni di qualità generali non suppliscono alla mancanza del progetto. Anche questo passaggio della decisione è condivisibile. Una certificazione attesta standard organizzativi generali dell’impresa. Non dice nulla, di per sé, sulle modalità concrete con cui quell’impresa assorbirà il personale uscente in quello specifico appalto, con quel determinato perimetro prestazionale, quei costi, quel CCNL e quella organizzazione. Confondere certificazione generale e progetto specifico significa ancora una volta sostituire la sostanza con un’etichetta. Il Codice, invece, pretende aderenza al caso concreto.

Gli effetti operativi della sentenza per stazioni appaltanti e imprese

La sentenza ha ricadute operative immediate per le stazioni appaltanti. La clausola sociale deve essere scritta bene. Non basta copiare formule generiche. Occorre indicare quali informazioni devono essere rese disponibili dall’operatore: numero dei lavoratori impiegati dal gestore uscente, profili, livelli, mansioni, CCNL applicato, monte ore, sedi, eventuali condizioni particolari, dati necessari alla formulazione dell’offerta. La stazione appaltante deve mettere i concorrenti in condizione di elaborare un progetto serio. Non si può pretendere un piano di assorbimento senza fornire i dati minimi sul personale uscente. La serietà dell’obbligo vale per entrambi: l’operatore deve progettare, ma la stazione appaltante deve consentire di progettare.

Il disciplinare deve poi chiarire che il progetto di assorbimento costituisce elemento essenziale dell’offerta e che la sua omissione comporta esclusione, senza possibilità di soccorso istruttorio. Questa previsione non è un formalismo punitivo; è uno strumento di chiarezza competitiva. Tutti devono sapere prima cosa è richiesto, con quale livello di dettaglio e con quali conseguenze. La genericità della lex specialis produce contenzioso. La precisione lo riduce.

Il RUP deve verificare la coerenza del progetto di assorbimento con gli altri elementi dell’offerta. Non può limitarsi a controllare che il file sia presente. Deve verificare se il piano sia leggibile, coerente, sostenibile, compatibile con i costi della manodopera indicati, con il CCNL applicato, con il monte ore necessario e con l’organizzazione del servizio. Un progetto formalmente presente ma privo di contenuto reale può porre problemi non meno gravi della sua omissione. La clausola sociale va verificata nella sostanza, non con un flag documentale.

Anche la commissione, quando l’offerta tecnica contiene elementi organizzativi incidenti sul personale, deve prestare attenzione. La valutazione della qualità del servizio non può ignorare il modo in cui l’impresa intende gestire il personale uscente. Un modello tecnico che promette efficienza, riduzione dei tempi e miglioramento del servizio, ma non spiega adeguatamente il destino del personale già impiegato, può essere internamente contraddittorio. Il progetto di assorbimento serve anche a far emergere queste contraddizioni.

Sul versante degli operatori economici, la lezione è ancora più semplice: non partecipate con dichiarazioni vuote. Il progetto di assorbimento va costruito prima, non improvvisato dopo. Deve essere coerente con l’offerta, con il prezzo, con i costi della manodopera, con il contratto collettivo, con i turni, con il modello organizzativo e con le eventuali economie dichiarate. Chi presenta un’offerta aggressiva sul prezzo e poi dichiara genericamente di assorbire tutti i lavoratori senza spiegare come intende sostenere i costi, espone la propria offerta a rilievi di inattendibilità. La clausola sociale non è un adempimento sindacale separato dall’offerta: è un pezzo dell’equilibrio economico del contratto.

La lezione del Consiglio di Stato: senza piano di assorbimento l’offerta è incompleta

La decisione del Consiglio di Stato è quindi un avviso a tutto il sistema degli appalti. Alle imprese dice che la stabilità occupazionale non si liquida con una dichiarazione standard. Alle stazioni appaltanti dice che la clausola sociale va scritta, richiesta e verificata con rigore. Ai giudici dice che il nuovo Codice impone una lettura sostanziale degli impegni sociali. Ai RUP dice che il progetto di assorbimento è parte dell’offerta e, come tale, non può essere recuperato con il soccorso istruttorio.

In conclusione, la clausola sociale non è più un optional morale dell’appalto pubblico. È un presidio normativo che incide sulla struttura dell’offerta, sulla sostenibilità economica, sulla qualità dell’esecuzione e sulla tutela del lavoro. L’operatore che omette il progetto di assorbimento non dimentica un foglio: presenta un’offerta monca. E un’offerta monca non si soccorre, si esclude.

La regola finale è severa ma lineare: nel nuovo Codice, chi promette stabilità occupazionale deve dimostrare come intende garantirla. La pubblica amministrazione non deve più accontentarsi di adesioni generiche, frasi di rito e impegni da brochure. Deve pretendere un piano. Perché senza piano di assorbimento la clausola sociale resta propaganda. E negli appalti pubblici, almeno quando si parla di lavoro, la propaganda non può vincere la gara.

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