Il Consiglio di Stato sull'accesso agli appunti del verbalizzante

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La sez. III del Consiglio di Stato, con la sentenza 25 maggio 2026, n. 4196 (estensore Cons. Serlenga), conferma un orientamento consolidato, secondo il quale gli appunti o audio-registrazioni per la redazione del verbale di seduta di un organo collegiale sono sottratte al diritto di accesso, essendo un ausilio “personale” del soggetto proposto per la successiva verbalizzazione (c.d. verbale di seduta) rispetto al quale soltanto può essere indirizzata l’istanza di accesso. Focus a cura dell’Avv. Maurizio Lucca.

Il verbale di seduta del Segretario comunale

In ambito degli Enti locali, le deliberazioni vengono trasfuse e documentate in un “verbale di seduta”, la cui redazione nell’ambito del Comune è di competenza del Segretario comunale, pubblico ufficiale abilitato a documentare mediante l’esercizio della funzione della “verbalizzazione” le deliberazioni assunte dall’organo collegiale, cui la legge assegna tale compito espressamente (ex art. 97 del d.lgs. n. 267/2000, comma 4, lettera a): «partecipa con funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta e ne cura la verbalizzazione») [1].

Il “verbale”:

• non è altro che “la forma” attraverso la quale si estrinseca la deliberazione che ne costituisce il contenuto: esso è il documento preordinato alla descrizione di atti o fatti, rilevanti ai fini giuridici, compiuti alla presenza di un soggetto verbalizzante, appositamente incaricato di tale compito.
• ha lo scopo di garantire la certezza della descrizione degli accadimenti constatati, documentandone l’esistenza;
• costituisce l’elemento essenziale della esternazione e della documentazione delle determinazioni amministrative assunte dal Collegio;
• condizione necessaria perché le determinazioni stesse acquistino valore di espressione di potestà amministrativa;
• riveste di forma scritta le deliberazioni collegiali [2];
• la “deliberazione” rappresenta il contenuto, la dichiarazione di volontà, mentre il “verbale” ne costituisce la forma, l’esternazione e come tale va tenuto distinto dagli atti e dai fatti la cui esistenza esso tende a documentare nella loro reale veridicità: l’attività deliberativa e quella di verbalizzazione vengono trasfuse in un unico documento coincidente sotto l’aspetto formale, ma rimangono sempre logicamente ed ontologicamente distinte (SANDULLI).

La registrazione integrale dell’adunanza del Consiglio non può avere validità di un verbale, atteso che l’art. 97, comma 4, lett. a), del d.lgs. n. 267/2000 assegna al Segretario dell’Ente locale la cura della verbalizzazione delle riunioni di Consiglio [3].

Fatto

Nella sua essenzialità, un soggetto reitera richieste di accesso alla PA riferite ad un procedimento ispettivo, in parte accolte, dinegando, tuttavia, l’accesso alle registrazioni delle riunioni.

Il giudice di primo grado, accoglie il ricorso, con ordine di fornire le registrazioni delle riunioni degli organi collegiali; donde l’appello, anche per le spese di condanna pur avendo dato atto della novità della questione principale risolta.

Merito

L’appello viene in parte accolto, con conseguente parziale riforma della decisione di primo grado, e compensazione delle spese nei gradi di giudizio.

Il giudice di appello prende atto della decisione di prime cure, che equiparava le registrazioni delle sedute consiliari alla nozione ampia di documento contenuta nell’art. 22, Definizioni e principi in materia di accesso, comma, 1, lett. d) della legge n. 241/1990 («per “documento amministrativo”, ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale»), ammettendo l’accessibilità alle registrazioni poiché strumento diretto a documentare un’attività amministrativa, quale l’attività deliberativa dell’organo collegiale [4].

Ciò posto, vengono formulate censure alla collocazione delle registrazioni nella nozione di documento amministrativo per le seguenti ragioni:

• le registrazioni, nel caso di specie, sono state effettuate al solo scopo di agevolare la verbalizzazione delle sedute dell’organo collegiale, in conformità e piena legittimità alle espresse previsioni regolamentari interne («utilizza un impianto tecnico in grado di garantire la registrazione degli interventi. 2. La registrazione viene cancellata a seguito dell’approvazione del verbale dell’adunanza»).
• l’onere di immediata cancellazione della registrazione all’atto di approvazione del verbale dimostra la funzione «meramente ancillare rispetto alla redazione del verbale stesso nonché una palese strumentalità alla tutela dei componenti dell’organo collegiale in direzione biunivoca: nel senso di consentire a questi una verifica circa la fedeltà della verbalizzazione e nel senso di preservarne le opinioni e le valutazioni espresse in occasione delle relative sedute»;
• le opinioni e le valutazioni manifestate dai componenti degli organi collegiali, nel corso delle relative sedute, qualora raccolte in appunti, ovvero, le minute e i brogliacci di sedute collegiali, in quanto semplici appunti finalizzati alla redazione di documenti veri e propri, comprese la registrazione delle sedute, non sono accessibili;
• in termini diversi, quanto appuntato (la c.d. minuta) dal verbalizzante per la successiva redazione del verbale (atto che fa fede fino a querela di parte) [5] non sono ostensibili.

La norma interna sulle verbalizzazioni

Nel contesto normativo e giurisprudenziale delineato, non potendo mettere in discussione l’ampiezza dell’accezione di documento accolta dall’art. 22, comma 1, lett. d) della legge n. 241/1990, la presenza di una norma interna sulle modalità di stesura del verbale di seduta, appura la “funzione” che l’organo collegiale affida alle registrazioni e porta a ritenere che la funzione sia tutt’altro che autonoma e separata rispetto ai verbali in cui vengono trasfuse.

Detto in modo diverso, l’autoregolamentazione assegna alle registrazioni una funzione cedente e recedente rispetto al “verbale della seduta”, relegando le stesse a mero ausilio per la verbalizzazione a cura del soggetto deputato: le audio registrazioni – come gli appunti cartacei (su carta e penna, il c.d. brogliaccio) – non sono il “verbale” ma costituiscono strumenti posti al servizio del soggetto che redigerà il documento denominato “verbale di seduta”, con una funzione certificativa delle varie fasi della manifestazione concreta della volontà dell’organo esternate, appunto, nella forma del “processo verbale”, meglio definito “verbale”.

In questo, senso il Collegio evidenzia che i verbali sono stati – di contro – esibiti, consentendo l’esercizio del diritto di difesa da parte del ricorrente in primo grado.

Non si tratta infatti di “documento amministrativo”, ma di un “mero ausilio”, riconducibile a semplici appunti, che il verbalizzante utilizza per la formazione del verbale della seduta: quest’ultimo soltanto è il documento amministrativo.

La registrazione su supporto magnetico di un’adunanza del Consiglio comunale non costituisce documento amministrativo che può formare oggetto di accesso, ai sensi dell’art. 22 della legge 7 agosto 1990, n. 241, ma è assimilabile agli appunti che il Segretario comunale utilizza per la formazione del verbale della seduta consiliare: solo il “verbale” suddetto costituisce documento amministrativo [6].

Non sussiste il diritto di accedere:

• alle opinioni espresse dai componenti di un organo collegiale ove le stesse siano state raccolte solo in appunti;
• ovvero, quando il Segretario dell’organo collegiale abbia provveduto alla registrazione fonografica delle opinioni medesime [7].

Si può lecitamente affermare che il “verbale”, comprensivo del “resoconto assembleare” (c.d. minuta), relativo ad una delibera del Consiglio comunale – in carenza di una specifica normazione positiva che gli attribuisca la veste ufficiale di atto o documento amministrativo, ancorché strumentale e prodromico – siccome finalizzato al successivo adempimento della verbalizzazione formale, relativa alla determinazione finale e conclusiva effettivamente assunta dall’organo deliberante, non rientra nell’ambito oggettivo di operatività del diritto d’accesso e, quindi, nella nozione di “documento amministrativo”, di cui all’art. 22, comma 2 della legge n. 241/90 [8].

L’approdo comporta, altresì, l’inammissibile dell’accesso ad appunti, pro-memoria o canovacci della PA, ove gli stessi rimangano relegati nella sfera interna e privata dell’Autorità che li elabora [9], atteso che in tal caso gli “appunti” non confluiscono nè negli atti formalmente precedenti il provvedimento finale nè in quest’ultimo e stante la loro natura non devono essere conservati nè vi è, logicamente, alcun obbligo di custodia degli stessi, il che ne rende impossibile la relativa ostensione [10].

Note

[1] Il Testo Unico della Legge comunale e provinciale del 1915 prevedeva all’art. 300 che «i processi verbali dovessero indicare unicamente i punti principali delle discussioni, essendo sufficiente la enunciazione di ogni proposta e l’indicazione succinta degli argomenti pro e contro sostenuti dai presenti e dalla soluzione prevalsa, tale da consentire il controllo sull’operato dell’organo», cfr. Cons. Stato, sez. V, 24 aprile 1989, n. 220. Il verbale del Segretario assolve ad una funzione di mera certificazione dell’attività dell’organo deliberante, MI, parere 23 luglio 2020, Approvazione verbali delle sedute del consiglio comunale della precedente consiliatura. Vedi, TAR Lazio, sez. I, sentenza n.1703/1991.

[2] Cons. Stato, sez. VI, 14 giugno 1960, n. 423.

[3] MI, Territorio e autonomie locali, 7 Febbraio 2024, Parere n. 2673 del 24 gennaio 2024, Forma dei verbali del consiglio comunale, dove si indicava che «alla luce del quadro normativo e giurisprudenziale…, si ritiene che il consiglio comunale, nell’esercizio della propria autonomia funzionale ed organizzativa di cui all’articolo 38, comma 3, del d.lgs. n. 267/2000, abbia la possibilità di regolamentare la registrazione del dibattito e delle votazioni con mezzi audiovisivi, ma le norme statutarie e quelle regolamentari dell’ente locale devono, comunque, trovare una necessaria armonizzazione con le norme statali».

[4] Cfr. TAR Piemonte, sez. I, 27 maggio 2011, n. 563.

[5] Il verbale è l’unico mezzo attraverso il quale può essere provata l’esistenza della deliberazione collegiale e questa può essere conosciuta all’esterno, e non può essere integrato o disatteso da dichiarazioni in via postuma. Fa fede solo delle attestazioni di fatto e delle operazioni, mentre le enunciazioni riassuntive, che implicano una interpretazione dei fatti e delle operazioni stesse, possono essere anche disattese dal giudice amministrativo, Cons. Stato, sez. V, 9 marzo 1963, n. 116. L’efficacia probatoria privilegiata dell’atto pubblico, in base agli artt. 2699 e 2700 c.c., è limitata alla provenienza dell’atto stesso dal pubblico ufficiale che lo ha formato, nonché ai fatti dallo stesso compiuti o avvenuti in sua presenza, TAR Lazio, Roma, sez. III bis, 18 gennaio 2007, n. 345. L’efficacia probatoria dell’atto pubblico, nella parte in cui fa fede fino a querela di falso, è limitata agli elementi estrinseci dell’atto, indicati nell’art 2700 c.c., e non si estende al contenuto intrinseco del medesimo, che può anche essere non veritiero, Cass. civ., sez. I, 26 agosto 2024, n. 23079.

[6] TAR Veneto, sez. II, 14 gennaio 2002, n. 60.

[7] TAR Lombardia, Milano, sez. III, 13 marzo 2009, n. 1914.

[8] TAR Lazio, Roma, sez. II, 9 maggio 2001, n. 4025.

[9] Cons. Stato, sez. IV, sentenza n. 6440 del 2006.

[10] TAR Lazio, Roma, sez. I bis, 9 maggio 2007, n. 4155.

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