Il sopralluogo è obbligatorio ma non deve causare sempre l'esclusione dell'impresa

Il sopralluogo è uno di quei passaggi che, nelle gare di lavori e nelle forniture “installative”, continua a dividere le stazioni appaltanti tra due istinti opposti.

Il primo istinto è difensivo: imporre la visita del sito a pena di esclusione, perché “solo chi vede può offrire sul serio”, perché il contesto reale vale più di qualunque tavola progettuale, e perché si vuole prevenire l’esecuzione conflittuale fatta di riserve, contestazioni e richieste di varianti. Il secondo istinto è concorrenziale: ridurre i vincoli che possono comprimere la platea, perché un sopralluogo gestito male rischia di diventare un filtro surrettizio, soprattutto quando i tempi sono stretti, gli accessi sono limitati o l’amministrazione non riesce a garantire l’apertura dei luoghi.

Cosa dice il Codice Appalti?

Il d.lgs. 36/2023 non risolve il dilemma con una regola semplice “sempre sì” o “sempre no”. Lo risolve, come spesso accade nel nuovo Codice, spostando la bussola sul risultato, sull’accesso al mercato e sulla proporzionalità, ma senza svalutare la funzione sostanziale della visita. È esattamente qui che si colloca la sentenza del TAR Sicilia, Catania, Sezione IV, 2026 n. 1422, che merita attenzione perché non nega la legittimità del sopralluogo obbligatorio, ma nega la legittimità dell’esclusione automatica quando l’inadempimento dipende da cause non imputabili all’operatore economico.

Il punto di partenza, che va detto con franchezza, è che il sopralluogo non è un vezzo burocratico. La giurisprudenza amministrativa lo ha trattato, da anni, come adempimento “sostanziale” e non meramente formale, perché serve a rendere l’offerta consapevole e aderente all’oggetto del contratto. In molte commesse l’amministrazione non chiede semplicemente un bene standard, ma una prestazione calata in un contesto fisico specifico: locali, impianti esistenti, interferenze, accessi, vincoli di sicurezza, condizioni di esercizio, percorsi tecnici, spazi di manovra.

È innegabile che vedere quei luoghi aiuti a formulare una proposta più precisa, a stimare correttamente attività e tempi, a ridurre l’alea e, soprattutto, a ridurre il rischio di contenzioso in esecuzione. L’obbligo, in questa prospettiva, è una regola di qualità dell’offerta e di stabilità del contratto. Proprio per questo il sopralluogo è generalmente compatibile con il sistema, anche quando è assistito da una clausola espulsiva, a condizione che sia realmente funzionale, proporzionato e gestito in modo non discriminatorio.

La decisione del TAR Sicilia

Ma “sostanziale” non significa “intoccabile”. Ed è qui che la decisione del TAR Catania diventa interessante perché recupera un punto spesso ignorato: la clausola a pena di esclusione non può trasformarsi in un automatismo cieco quando l’amministrazione stessa, per ragioni organizzative o materiali, rende impossibile l’adempimento oppure quando l’impedimento è oggettivo e non imputabile all’impresa. In altri termini, se l’obbligo del sopralluogo è funzionale alla consapevolezza dell’offerta, allora occorre chiedersi se, nel caso concreto, la mancata visita abbia davvero compromesso quella consapevolezza e, soprattutto, se l’impedimento sia dipeso dal concorrente o da fattori esterni. Se l’impedimento è esterno, l’esclusione diventa una sanzione per un fatto non colpevole, e questo è difficilmente conciliabile con i principi che il d.lgs. 36/2023 mette in primo piano: massima partecipazione, accesso al mercato e risultato.

La vicenda esaminata dal TAR Sicilia nasce in un contesto molto comune: procedura aggiudicata al prezzo più basso, clausola di sopralluogo inserita dalla lex specialis con previsione espulsiva e ricorso di un concorrente che, classificatosi dietro, contesta l’ammissione dei primi due per mancata effettuazione della visita. Il giudice, ricostruendo i fatti, valorizza un dato che spesso negli uffici viene trattato con superficialità: l’aggiudicatario aveva dichiarato tempestivamente di non aver potuto eseguire il sopralluogo perché il luogo non era accessibile o comunque non disponibile.

Non si trattava, quindi, di un’omissione “tattica” o negligente, ma di un impedimento oggettivo. L’amministrazione, a sua volta, non aveva fatto finta di nulla: aveva motivato in verbale l’ammissione, richiamando i principi di favor partecipationis, di risultato e di accesso al mercato e precisando che una esclusione automatica avrebbe compresso irragionevolmente la partecipazione, soprattutto in un contesto in cui, di fatto, nessun concorrente era riuscito a completare integralmente i sopralluoghi. Questo secondo elemento è decisivo: non c’era un concorrente “furbo” che non visita mentre altri visitano, ma una condizione generale di difficoltà che rendeva l’obbligo impraticabile per tutti o quasi. In un simile scenario, l’esclusione selettiva avrebbe generato una disparità di trattamento più grave del problema che la clausola voleva prevenire.

L’impatto della sentenza

La sentenza, dunque, costruisce un equilibrio a due livelli.

Funzione sostanziale del sopralluogo

Il primo livello è la riaffermazione della funzione sostanziale del sopralluogo. Il TAR ribadisce che la visita serve a garantire conoscenza completa dei luoghi e a consentire una migliore valutazione degli interventi, con ricadute sulla qualità dell’offerta tecnica ed economica. Questo passaggio va letto come avvertimento alle stazioni appaltanti che, per inerzia, inseriscono il sopralluogo “a prescindere”, quasi fosse una formula standard. Il sopralluogo, se imposto, deve essere giustificato dall’oggetto. Se l’appalto è tale da poter essere compreso pienamente con documentazione tecnica esaustiva, e se la visita aggiunge poco o nulla, allora l’obbligo rischia di diventare un aggravio procedimentale. Il TAR ricorda, in sostanza, che il sopralluogo non può essere un feticcio: deve essere funzionale.

Critica all’esclusione automatica

Il secondo livello è la critica all’esclusione automatica quando l’impedimento non è imputabile. Qui il TAR inserisce un ragionamento che dialoga direttamente con la filosofia del d.lgs. 36/2023. L’esclusione automatica, se applicata senza guardare alle cause dell’omissione e senza valutare l’incidenza reale dell’adempimento sul risultato della procedura, può entrare in conflitto con massima partecipazione, accesso e divieto di aggravio. Il punto non è abolire le regole di gara, ma impedirne un’applicazione che diventi irragionevole.

L’amministrazione, quindi, può “correggere il tiro” quando constata che l’obbligo non ha potuto essere adempiuto per cause esterne. È una correzione che va motivata e documentata, e qui emerge un profilo molto interessante: il TAR valorizza anche l’art. 2, comma 3, del d.lgs. 36/2023, cioè la disposizione che consente di superare autovincoli amministrativi facendo riferimento agli indirizzi giurisprudenziali prevalenti e ai principi del Codice.

È un passaggio non banale, perché sposta la discussione dal “bando dice così, quindi è così” alla domanda più matura: la stazione appaltante può ritenersi prigioniera della clausola espulsiva anche quando la sua applicazione produrrebbe un risultato contrario ai principi del sistema? La risposta, nei limiti del ragionamento del TAR, è negativa: l’autovincolo non è una gabbia quando si trasforma in irragionevolezza, soprattutto se l’evento impeditivo è non imputabile e se l’ammissione non crea disparità perché la difficoltà è comune.

Quando l’impresa non va effettivamente esclusa?

Questo punto merita di essere trattato con precisione, perché qualcuno potrebbe leggerlo come una licenza di “disapplicare” la lex specialis. Non è così. Il TAR non dice che la stazione appaltante può violare a piacimento la propria legge di gara. Dice che, in presenza di un impedimento non imputabile e di una valutazione motivata sulla non essenzialità dell’adempimento in concreto, l’amministrazione può evitare un’esclusione automatica che produrrebbe un effetto sproporzionato e contrario ai principi. È una logica di proporzionalità applicata alle clausole espulsive. E, soprattutto, è una logica che richiede motivazione e coerenza: non puoi ammettere uno e escludere un altro se entrambi erano nelle stesse condizioni; non puoi ammettere senza spiegare; non puoi farlo in modo selettivo.

Qui si apre un tema pratico enorme: come deve comportarsi, ex ante, una stazione appaltante che intende imporre il sopralluogo, ma vuole evitare che quell’obbligo diventi un boomerang? La risposta non è “non imporlo mai”, ma progettare e gestire correttamente.

Quattro “comportamenti” da tenere a mente

Prima: l’obbligo deve essere scritto come regola funzionale, non come rituale. Nella documentazione di gara è opportuno chiarire perché il sopralluogo è necessario, quali aspetti non sono pienamente rappresentabili nei documenti, quale incidenza ha sulla formulazione dell’offerta. Questo non è un abbellimento motivazionale: è un presidio contro l’argomento tipico “era inutile”. Se la stazione appaltante esplicita l’esigenza, il sopralluogo regge meglio.

Seconda: la gestione degli accessi deve essere reale. Non basta fissare un termine: bisogna garantire finestre, prenotazioni, disponibilità del personale, accesso ai locali, condizioni di sicurezza. Molti contenziosi nascono non dall’obbligo in sé, ma dall’impossibilità pratica di adempiere per carenza organizzativa dell’ente. Ed è qui che, se il sopralluogo è davvero essenziale, l’amministrazione deve trattarlo come un pezzo della procedura, non come un onere scaricato sui concorrenti.

Terza: la stazione appaltante deve prevedere, già nella lex specialis, una disciplina dell’impedimento non imputabile. Questo è un punto che in molte gare manca e che invece riduce il rischio. Si può prevedere che, in caso di indisponibilità del sito o di impedimenti oggettivi imputabili all’amministrazione o a terzi, la stazione appaltante possa: a) prorogare i termini; b) fissare nuove finestre; c) fornire documentazione sostitutiva; d) ammettere concorrenti che dimostrino di essersi attivati tempestivamente ma non abbiano potuto accedere per cause non imputabili. Scrivere questa disciplina non significa “aprire falle”: significa evitare che, in un caso concreto, l’amministrazione sia costretta a improvvisare e poi difendersi.

Quarta: bisogna gestire il sopralluogo come fattore di par condicio. Se l’amministrazione ammette chi non ha svolto il sopralluogo per cause non imputabili, deve farlo in modo uguale per tutti, senza discriminazioni. Il TAR Catania sottolinea proprio questo: nessuna disparità perché nessuno aveva potuto svolgere integralmente i sopralluoghi. È un punto essenziale. Se invece uno solo non ha visitato perché si è mosso tardi, la situazione cambia: allora l’omissione torna ad essere imputabile e la clausola espulsiva recupera forza.

Distinzione tra omissione imputabile e omissione non imputabile

Questo ci porta al cuore della distinzione tra omissione imputabile e omissione non imputabile. La prima riguarda la negligenza dell’operatore: richiesta tardiva, mancata prenotazione, disattenzione, scelta di non effettuare. In questi casi, l’autoresponsabilità dell’operatore torna al centro e l’esclusione può essere legittima. La seconda riguarda impedimenti oggettivi: sito chiuso, accesso impedito per cause organizzative dell’amministrazione, condizioni di sicurezza che impediscono l’accesso, indisponibilità dei locali per ragioni non prevedibili, e, più in generale, circostanze che non dipendono dall’operatore nonostante la sua diligenza. Qui l’esclusione automatica diventa sproporzionata, perché punisce la diligenza e premia solo la casualità.

Il principio del risultato, nel d.lgs. 36/2023, fornisce una chiave interpretativa importante: non ogni violazione formale è rilevante se non incide sul risultato verso cui era diretta l’azione amministrativa. Attenzione: questo non significa che le regole siano opzionali. Significa che, quando una regola è stata concepita per garantire un fine (offerta consapevole) ma, nel caso concreto, non può essere adempiuta per causa esterna e la sua omissione non compromette quel fine perché la documentazione tecnica è sufficiente o perché tutti sono nella stessa condizione, allora l’amministrazione può evitare un’applicazione che distruggerebbe la procedura senza beneficio reale. Questo è anche il senso dell’accesso al mercato: un sistema che esclude operatori per impedimenti non imputabili restringe il mercato in modo irragionevole e contraddice la funzione proconcorrenziale del Codice.

È qui che conviene dire una cosa chiara agli uffici: la gestione “intelligente” del sopralluogo non è lassismo, è prevenzione del contenzioso. Molti ricorsi si vincono o si perdono sul piano della motivazione e della parità di trattamento. Se l’amministrazione ha verbali puliti, ha documentato l’impedimento, ha spiegato perché ammette, ha dimostrato che tutti erano nelle stesse condizioni, la scelta regge. Se invece l’amministrazione applica la clausola in modo selettivo o senza istruttoria, la vulnerabilità è alta.

La sentenza del TAR Sicilia, peraltro, si colloca in una traiettoria giurisprudenziale che tende a distinguere tra sopralluogo come requisito essenziale e sopralluogo come formalismo. In molti casi, soprattutto quando il bene o il servizio riguarda edifici, impianti, aree non standard, il sopralluogo è davvero essenziale. In altri casi, specie quando le specifiche sono dettagliate e i luoghi non presentano particolarità, l’obbligo diventa discutibile. Ma il messaggio comune è questo: l’obbligo può esserci, ma deve essere ragionevole; la sanzione può esserci, ma non deve essere cieca. La ragionevolezza è il criterio che consente di bilanciare autoresponsabilità e favor partecipationis.

Alcune regole “di buona amministrazione” nello scrivere bandi

Sul piano operativo, per chi scrive bandi, si possono estrarre alcune regole “di buona amministrazione” che oggi, dopo questa giurisprudenza, dovrebbero essere considerate quasi standard.

1. Se imponi sopralluogo, spiega perché: non serve un romanzo, serve una motivazione di funzione, collegata all’oggetto dell’appalto.
2. Programma accessi reali e tracciabili: prenotazioni, finestra temporale ampia, personale disponibile. Un sopralluogo impossibile è un boomerang.
3. Prevedi una clausola per l’impedimento non imputabile: disciplina ex ante cosa fai se il sito è indisponibile o se l’accesso è impedito per cause esterne.
4. Se l’impedimento si verifica, verbalizza e motiva: perché ammetti, quali principi applichi, perché non c’è disparità di trattamento.
5. Non usare il sopralluogo come filtro: se il suo adempimento non aggiunge valore sostanziale, meglio non renderlo espulsivo.

Per gli operatori economici, la regola speculare è altrettanto chiara: se il sopralluogo è obbligatorio, devi muoverti per tempo e devi documentare ogni richiesta e ogni impedimento. Se l’accesso è negato o impossibile, serve prova dell’attivazione tempestiva, perché è questo che trasforma l’omissione da imputabile a non imputabile. La differenza, in giudizio, spesso si gioca su una PEC e su una data.

Le conclusioni dei giudici

In conclusione, la sentenza TAR Sicilia, Catania, Sez. IV, n. 1422/2026 non “smonta” il sopralluogo obbligatorio, ma ne corregge l’applicazione quando diventa irragionevole. Conferma che il sopralluogo è sostanziale perché mira a un’offerta consapevole; ma afferma che l’esclusione automatica non è compatibile con i principi di risultato, favor partecipationis e accesso al mercato quando l’impedimento non è imputabile all’impresa e quando l’omissione non compromette il fine per cui l’obbligo era stato imposto. Il messaggio per le stazioni appaltanti è netto: imporre il sopralluogo è legittimo; gestirlo male è autolesionismo. Il messaggio per gli operatori è altrettanto netto: l’autoresponsabilità resta, ma non può diventare responsabilità per colpe altrui, se l’impresa dimostra di essersi attivata e l’impedimento era oggettivo. È questo equilibrio, più che l’automatismo espulsivo, che rende la gara coerente con il nuovo Codice.