ConsuLente Risponde - Art. 23 D.Lgs. 33/2013: quali provvedimenti pubblicare in Amministrazione Trasparente?

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Scopri quali sono le tipologie di provvedimenti da pubblicarsi ai sensi dell’art. 23  d.lgs 33/2013 e se è necessario pubblicare l’allegato integrale.

Articolo della Rubrica ConsuLente Risponde – tema obblighi di trasparenza –  in risposta al quesito “ Quali sono le tipologie di provvedimenti da pubblicarsi ai sensi dell’art. 23  d.lgs 33/2013? È necessario pubblicare l’allegato integrale?”  a cura di Valentina Vasta – Sistema Susio Srl.

L’ipertrofia documentale dell’Articolo 23 del D.Lgs. n. 33/2013: la sezione «Provvedimenti» tra asimmetria informativa e tutele di riservatezza. È obbligatorio pubblicare gli allegati dei provvedimenti?

Nel disegno originario del legislatore delegato del 2013, la sezione “Provvedimenti” di Amministrazione Trasparente avrebbe dovuto rappresentare il fulcro del controllo diffuso sull’attività gestionale e di indirizzo politico degli Enti Locali.

A distanza di oltre un decennio, l’applicazione dell’art. 23 del D.Lgs. n. 33/2013 si rivela tuttavia uno dei nodi più critici e irrisolti nel rapporto tra trasparenza amministrativa e diritto alla riservatezza.

L’attuale prassi operativa dei Comuni, caratterizzata da un massivo riversamento documentale, ha generato un duplice effetto distorsivo: da un lato ha vanificato la leggibilità dei dati per il cittadino, dall’altro ha esposto le amministrazioni a severi rischi di violazione del GDPR e della normativa in materia di protezione dei dati personali.

La riduzione perimetrale dell’obbligo: cosa rimane oggi dell’Articolo 23

Il primo elemento di criticità metodologica risiede nella mancata ricezione, da parte di molti uffici pubblici, della profonda evoluzione normativa che ha interessato la materia. L’originario assetto del 2013 imponeva un monitoraggio semestrale esteso a quattro macro-aree ad alto rischio corruttivo.

Il D.Lgs. n. 97/2016 (FOIA) ha tuttavia operato una drastica razionalizzazione, abrogando le lettere a)autorizzazioni e concessioni e c) concorsi e prove selettive del comma 1. Tale abrogazione non ha cancellato il principio di ostensibilità di tali atti, ma ne ha disposto il trasferimento all’interno di sezioni specifiche del portale (“Atti di concessione” ed “Bandi di concorso”), con l’obiettivo mirato di eliminare duplicazioni nei flussi.

Se a questo quadro si aggiunge che la scelta del contraente (lettera b) è ormai interamente assorbita dai meccanismi di digitalizzazione del codice dei contratti pubblici e dai sistemi di interoperabilità nativa con la BDNCP (Banca Dati Nazionale Contratti Pubblici), l’alveo applicativo autonomo dell’art. 23 risulta radicalmente compresso.

Il perimetro attuale: L’unico vero adempimento ad aggiornamento semestrale rimasto in capo alla sezione Provvedimenti (sia per Provvedimenti organi indirizzo politico, sia per i Provvedimenti dirigenti amministrativi) concerne la lettera d), ovvero gli accordi stipulati dall’amministrazione con soggetti privati o con altre amministrazioni pubbliche ai sensi degli artt. 11 e 15 della Legge n. 241/90.

Mantenere inalterate le vecchie infrastrutture tabellari dei siti web istituzionali per una platea di atti così residuale rappresenta la prima evidenza di un disallineamento tra la prassi degli enti e l’effettivo quadro normativo vigente.

L’equivoco metodologico: la distinzione tra “Dato Sintetico” e “Atto Integrale”

Il secondo corto circuito risiede nella modalità di pubblicazione. Nella prassi degli Enti Locali, la sezione Provvedimenti viene gestita come un archivio parallelo di file in formato PDF. Questa impostazione si pone in aperta contraddizione con il dato testuale della norma. L’art. 23, comma 1, prescrive infatti l’obbligo di pubblicare:

«[…] l’elenco dei provvedimenti […] con particolare riferimento ai seguenti dati: contenuto, oggetto, della spesa prevista e degli estremi relativi ai principali documenti […]»

Il legislatore ha inteso configurare la trasparenza di questa sezione come la messa a disposizione di un dataset strutturato e sintetico (un indice tabellare in formato aperto), idoneo a restituire una cognizione immediata dell’azione amministrativa. Non sussiste alcuna disposizione che imponga il caricamento del provvedimento nella sua interezza.

L’orientamento diffuso all’ostensione del documento integrale genera una forma patologica di “opacità da sovraccarico”. Obbligare il cittadino a esaminare determine dirigenziali o deliberazioni di decine di pagine — ricche di preamboli procedurali, visti e considerati — pur di estrapolare l’informazione essenziale, tradisce la ratio della trasparenza intesa come intelligibilità e accessibilità immediata del dato.

Il riversamento automatico dall’Albo Pretorio

La causa tecnica e organizzativa che determina il sovraffollamento documentale di Amministrazione Trasparente risiede nelle logiche di configurazione dei software di gestione documentale. La quasi totalità dei sistemi informatici in uso nella PA locale sfrutta un automatismo di sincronizzazione: all’atto della pubblicazione di una determinazione o di una deliberazione all’Albo Pretorio, il sistema ne dispone l’inserimento speculare nella sezione Provvedimenti di AT.

Tale prassi, pur rispondendo a esigenze di semplificazione del lavoro degli operatori, annulla il necessario filtro umano e determina gravi anomalie giuridiche dovute al contrasto tra due regimi di pubblicità radicalmente differenti:

• Albo Pretorio: persegue una finalità di pubblicità legale temporanea (15 giorni). La necessità di garantire l’esecutività dell’atto e la decorrenza dei termini di impugnazione giustifica un regime di ostensibilità documentale ampio. Decorso il termine, l’atto cessa di essere accessibile in via diretta e viene rimosso dal flusso pubblico corrente.
• Amministrazione Trasparente: risponde a una logica di rendicontazione e partecipazione sociale duratura  (5 anni). Gli atti e i dati inseriti in questa sezione restano liberamente accessibili e, soprattutto, indicizzabili dai motori di ricerca generalisti.

Il riversamento acritico trasferisce un documento strutturato per una pubblicità di 15 giorni all’interno di un regime di permanenza quinquennale sul web. Ciò produce un duplice danno: da un lato, un effetto di “rumore di fondo” che seppellisce le informazioni strategiche (gli accordi ex lettera d) sotto una mole ingovernabile di atti gestionali minuti (liquidazioni di utenze, acquisti di cancelleria); dall’altro, una sistematica sovraesposizione di dati personali.

Profili di responsabilità: la collisione con il principio di minimizzazione del GDPR

La prassi del riversamento automatico espone gli Enti Locali a gravissimi rischi sanzionatori. Il Garante per la Protezione dei Dati Personali ha più volte censurato l’operato delle amministrazioni che confondono l’assolvimento degli obblighi di pubblicità con la diffusione indiscriminata di dati personali.

In materia di trasparenza trova applicazione inderogabile il principio di minimizzazione del dato (art. 5, par. 1, lett. c del Regolamento UE 2016/679). Lo schema di conformità si articola secondo una rigida linea di demarcazione:

• il dato sintetico (oggetto, estremi dell’atto, spesa) soddisfa pienamente il precetto dell’art. 23 e neutralizza alla radice il rischio di diffusione di dati personali non pertinenti;
• l’atto integrale reca frequentemente elementi di dettaglio estranei alle finalità anticorruzione, la cui persistenza sul web per cinque anni può integrare un illecito amministrativo.

In sede di contenzioso dinanzi al Garante, giova ricordare che l’adozione di misure organizzative e tecniche idonee a garantire il rispetto del GDPR (principio di privacy by design and by default) ricade interamente sul titolare del trattamento e sulla catena di controllo interna dell’amministrazione.

Linee di indirizzo per una trasparenza di sostanza

La disamina della sezione Provvedimenti evidenzia come l’adempimento burocratico formale, se non governato, possa produrre esiti opposti rispetto alle finalità di trasparenza e legalità. Per riallineare la gestione dell’art. 23 al dettato normativo, si rendono necessari tre interventi correttivi non più differibili:

1. interruzione degli automatismi: disattivare le funzioni di sincronizzazione diretta e acritica tra i moduli dell’Albo Pretorio e Amministrazione Trasparente;
2. ritorno alla logica tabellare: restituire alla sezione la propria natura originaria di registro semestrale strutturato esclusivamente per dati di sintesi, limitando la pubblicazione ai soli atti che integrano la fattispecie degli accordi ex lettera d);
3. filtro preventivo sulla privacy: valorizzare l’istituto dell’Accesso Civico Generalizzato (FOIA) qualora il cittadino intenda conoscere l’atto nella sua interezza, consentendo in quella sede all’ufficio di operare i necessari omissis caso per caso, anziché esporre massivamente il documento sul web.

Soltanto attraverso il passaggio da una trasparenza basata sull’accumulo documentale a una trasparenza basata sulla qualità e sulla selezione del dato, gli Enti Locali potranno garantire una reale rendicontazione pubblica, al riparo da censure sistemiche e da violazioni della normativa privacy.

Tale generale direzione è ulteriormente confermata dai recenti schemi e standard Anac di pubblicazione, che sono stati al centro dell’attenzione degli Enti nelle fasi di verifica degli adempimenti degli obblighi di trasparenza da parte dell’OIV, conclusesi nel mese di luglio.

Il tema è quindi tutt’altro che archiviato e ci impegnerà nel prossimo futuro.

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