Ordinanza in danno per abbandono rifiuti: i chiarimenti del TAR

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La sez. I del TAR Piemonte, con la sentenza 27 luglio 2026, n. 1725 (Presidente Prosperi, Estensore Pavia), conferma la legittimità di una ordinanza in danno di alcuni proprietari (di aree abbandonate) per i rifiuti depositati (ex comma 1, dell’art. 192 del Decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152: «L’abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati») dopo l’inutile decorso (colpevole inerzia) del termine imposto per la bonifica delle stesse (i c.d. interventi di messa in sicurezza e rimozione).

La norma sostanzialmente disciplina una fattispecie specifica di applicazione del c.d. principio chi inquina paga.

Potere di ordinanza del Sindaco

È noto, in generale, che per motivi di incolumità pubblica, il Sindaco possa sottoscrivere ordinanze, ex artt. 50 e 54 del d.lgs. n. 267 del 2000, in presenza (devono essere presenti entrambi) [1]:

• della contingibilità, intesa nell’accezione di necessità che implica l’insussistenza di rimedi tipici e nominati per fronteggiare efficacemente il pericolo, oppure l’inadeguatezza di quelli sussistenti ad affrontare in maniera tempestiva la situazione di pericolo (l’assenza di altri strumenti normativi) [2];
• dell’urgenza, consistente nella materiale impossibilità di differire l’intervento ad altra data senza pregiudicare l’interesse pubblico da salvaguardare (il bene primario che legittima e presidia il potere) [3].

In materia di abbandono di rifiuti, l’art. 192 delle Norme in materia ambientale, assegna espressamente al Sindaco un potere di agire nei confronti del proprietario del sito in concorso con l’autore [4] al fine di assicurare la bonifica, lo stoccaggio e il ripristino dello stato dei luoghi: il Comune è competente ad accertare le responsabilità e a procedere all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati.

Rapportando le discipline, in presenza di abbandono di rifiuti, il potere di ordinanza sindacale di rimozione e dello smaltimento dei rifiuti trova fondamento nell’art. ultimo citato (ex art. 192 del d.lgs. n. 152/2006) e non nel TUEL (ex d.lgs. n. 267/2000), dove siamo in presenza di poteri extra ordinem, difettando, in tal caso, il presupposto della contingibilità ed urgenza, richiesto per l’esercizio di questi ultimi (abbandono rifiuti) [5].

Si ricava che le ordinanze di rimozione dei rifiuti, ex art. 192 del d.lgs. n. 152/2006, non hanno la natura contingibile e urgente propria delle ordinanze sindacali, di cui agli artt. 50 o 54 del d.lgs. n. 267/2000, atteso che queste ultime hanno contenuto atipico e residuale ed il relativo potere può essere esercitato laddove via sia l’urgenza d’intervenire con immediatezza su situazioni eccezionali di pericolo attuale ed imminente, non fronteggiabili con gli ordinari strumenti di amministrazione attiva e solo quando specifiche norme di settore non conferiscano il potere di emanare atti tipici per risolvere la situazione emergenziale [6].

Simmetricamente, l’esercizio del potere sindacale di ordinanza extra ordinem, ai sensi dell’art. 50 del d.lgs. n. 267 del 2000 postula la sussistenza di specifici presupposti tra cui la non utilizzabilità dei rimedi tipici nominativamente previsti dal legislatore per la materia di interesse.

Si deduce che i poteri extra ordinem non possono essere esperiti quando siamo in presenza di strumenti già previsti dall’ordinamento, coerente con il rispetto del principio di legalità e di tipicità, ovvero il principio della predeterminazione del contenuto dei provvedimenti amministrativi: le ordinanze del Sindaco del TUEL sono volte a fronteggiare situazioni rispetto alle quali si rivelino inutili gli strumenti ordinari posti a disposizione dal legislatore, presuppongono necessariamente circostanze non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo (o anche solo potenziale), la cui sussistenza deve essere suffragata da un’istruttoria adeguata e da una congrua motivazione, tali da giustificare la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi.

Il potere di ordinanza sindacale in danno per l’abbandono di rifiuti viene codificato da una norma di legge e non da poteri extra ordinem, rientrando in un potere che ricade al primo cittadino: una potestà riservata espressamente al Sindaco dall’art. 192, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006, norma speciale sopravvenuta rispetto all’art. 107, comma 5, del d.lgs. n. 267/2000, prevale su quest’ultima [7].

L’obbligato

Pare giusto precisare che il contenuto dell’ordine non può gravare automaticamente sul proprietario dell’area, essendo necessario che l’Amministrazione accerti in modo puntuale, e in contraddittorio con l’interessato, la sussistenza di un comportamento doloso o colposo (anche omissivo) a suo carico, pena la sua illegittima, dovendo escludersi qualsiasi forma di responsabilità oggettiva o “propter rem” del proprietario [8].

Al proprietario del fondo può farsi carico una responsabilità da omessa custodia, derivante dalla mancata assunzione delle cautele e degli accorgimenti che l’ordinaria diligenza suggerisce per prevenire che terzi possano abbandonare rifiuti sul fondo [9].

Si dimostra, quindi, che la responsabilità, di cui all’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006, è integrata, oltre che dalla commissione di condotte positivamente orientate al deposito dei rifiuti, anche dall’omissione, da parte del proprietario o da chi ha comunque la disponibilità giuridica della cosa, di quei doverosi controlli che potrebbero distogliere terzi soggetti dal compiere le condotte sanzionate dalla norma [10].

Inoltre, l’accertamento della responsabilità del titolare del bene (titolare di un diritto sul sito contaminato) deve essere effettuata in contradittorio («in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo», comma tre, parte finale del primo periodo, dell’art. 192, del d.lgs. n. 152/2006), un carattere essenziale e indefettibile imposto dalla norma per la piena partecipazione al procedimento (trasparenza); il cui avvio deve pertanto essere doverosamente ed espressamente comunicato al privato, quale base di piena e consapevole partecipazione alla ricostruzione della sussistenza o meno dei presupposti per l’adozione dell’ordinanza [11].

In particolare, è stato osservato in proposito che con il comma 3, dell’art. 192, del d.lgs. n. 152 del 2006, il legislatore delegato ha inteso rafforzare e promuovere le esigenze di un’effettiva partecipazione allo specifico procedimento dei potenziali destinatari del provvedimento conclusivo; di conseguenza, la preventiva, formale comunicazione dell’avvio del procedimento per l’adozione dell’ordinanza sindacale volta a fronteggiare le situazioni di accertato abbandono o deposito incontrollato di rifiuti, costituisce un adempimento indispensabile al fine dell’effettiva instaurazione di un contraddittorio procedimentale con gli interessati, non potendosi, peraltro, applicare il temperamento che l’art. 21 octies, della legge n. 241 del 1990, apporta alla regola generale dell’art. 7 della stessa legge [12].

Inquinamento e abbandono rifiuti

È bene rilevare che la responsabilità da inquinamento è un istituto diverso da quello della responsabilità da abbandono (o deposito incontrollato) di rifiuti.

Le due fattispecie sono, infatti, disciplinate in distinti Titoli della Parte IV del Codice dell’ambiente (d.lgs. n. 152/2006), osservando che il legislatore si premura di vietare l’estensione della regolamentazione della responsabilità da inquinamento all’abbandono di rifiuti: l’incipit del Titolo V della Parte IV, contenente la disciplina della responsabilità da inquinamento e dei conseguenti obblighi di bonifica, stabilisce che «ferma restando la disciplina dettata dal titolo I della parte quarta del presente decreto, le disposizioni del presente titolo non si applicano: a) all’abbandono dei rifiuti disciplinato dalla parte quarta del presente decreto. In tal caso qualora, a seguito della rimozione, avvio a recupero, smaltimento dei rifiuti abbandonati o depositati in modo incontrollato, si accerti il superamento dei valori di attenzione, si dovrà procedere alla caratterizzazione dell’area ai fini degli eventuali interventi di bonifica e ripristino ambientale da effettuare ai sensi del presente titolo», ex art. 239, comma 2, del cit. d.lgs. n. 152/2006).

La responsabilità da abbandono o deposito incontrollato di rifiuti (di cui al Titolo I, Parte IV) è regolata dall’art. 192 cit., individuando il soggetto competente all’adozione del potere di ordinanza in danno.

Fatto

In un un’area adiacente (sponda) ad un torrente, la presenza di insediamenti produttivi ne causavano la contaminazione con rifiuti di varia natura, imponendo alla PA di intimare ai proprietari la messa in sicurezza e bonifica in considerazione del potenziale rischio di inquinamento delle sorgenti primarie nonché fonti di pericolo per la salute ed igiene pubblica.

Il provvedimento disponeva:

• di eseguire «gli interventi di competenza per la messa in sicurezza del sito, qualora se ne manifestino le condizioni in esso previste, ai sensi degli art. 240 del D.lgs. 152/06 e s.m.i., rimanendo salva ed impregiudicata l’applicazione degli articoli 242, 242 bis, 242 ter, 245 e 249 del D.lgs. 152/06 e s.m.i., cui si rinvia esplicitamente per le procedure tecnico-amministrative»
• porre in essere «ai sensi dell’art. 190 del d.lgs. 152/06, tutti gli interventi di rimozione, avvio a recupero o smaltimento dei rifiuti».

Il mancato adempimento dell’ordine obbligava l’Amministrazione ad emettere un’ordinanza in danno, così come previsto dall’art. 192, comma 3, parte finale, del d.lgs. n. 152/06: «Il Sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate»).

Seguiva, ulteriore ordinanza contingibile e urgente «di chiudere i varchi di accesso all’area e ai relativi fabbricati per evitare ulteriori abbandoni di rifiuti da parte di ignoti o comunque l’ingresso e la permanenza all’interno di persone non autorizzate che potrebbero determinare un potenziale rischio per l’incolumità pubblica».

Tra i motivi del gravame, la parte ricorrente, evidenza che il Codice dell’ambiente non prevede ipotesi di responsabilità oggettiva per l’inquinamento e, pertanto, gli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino graverebbero esclusivamente sul responsabile della contaminazione: responsabile non individuato dall’Amministrazione, e, di riflesso, la consapevolezza della estraneità ai fatti da parte della ricorrente stessa rendono gli atti illegittimi.

Le ordinanze di bonifica

Il Giudice di prime cure inquadra il provvedimento in relazione al potere esercitato, osservando che l’ordinanza, al di là del richiamo anche all’articolo 50 TUEL, va inquadrata all’interno dello schema definito dall’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006 [13], il quale impone un vincolo di condotta in presenza dell’inerzia del soggetto obbligato: un atto consequenziale e dovuto, senza margini di discrezionalità.

Ciò premesso, viene chiarito che le ordinanze contingibili e urgenti (quelle del TUEL) possono coesistere con quelle adottate ai sensi dell’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006 solo qualora ne sussistano i presupposti: in materia di gestione dei rifiuti, è illegittima un’ordinanza contingibile e urgente adottata dal Sindaco di un Comune (ai sensi dell’art. 50 del d.lgs. n. 267/2000) se adottata in tempi non compatibili con la gestione immediata di situazioni eccezionali e del tutto adeguati, invece, all’espletamento dei poteri ordinari previsti dall’ordinamento, ossia, un intervento, ai sensi del cit. art. 192 del d.lgs. n. 152/2006 [14].

I soggetti obbligati e il vincolo di solidarietà

Il Collegio, da principio tiene a distinguere la responsabilità da inquinamento rispetto alla diversa responsabilità in materia di abbandono (o deposito incontrollato) di rifiuti: due fattispecie che vengono trattate su profili normativi diversi, e dunque, l’oggetto del giudizio va incentrato esclusivamente sulla rimozione, recupero e smaltimento dei rifiuti, nonché il ripristino dello stato dei luoghi, posto che dal più volte cit. art. 192 del d.lgs. 152/2006.

Da questa premessa, la norma non lascia margini interpretativi (in claris non fit interpretatio): il mancato adempimento degli obblighi di rimozione postula l’emissione di un’ordinanza in danno dei soggetti obbligati, ossia, l’autore/autori «in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo».

L’approdo, in adesione con un orientamento stabile della giurisprudenza, comporta una graduazione di responsabilità, che parte:

• (quella iniziale, autore materiale) dal soggetto inquinatore [15];
• in concorso (la solidarietà, ex 2055 c.c.) con il proprietario del terreno e sui titolari di diritti reali o personali di godimento dell’area nell’eventualità in cui quest’ultimo/i si sia/no reso/i colpevole/i di inidonea vigilanza sui beni interessati dall’abbandono dei rifiuti, una volta accertata (dimostrata) la sussistenza dell’elemento psicologico in ordine ai fatti contestati (comportamento omissivo o commissivo) [16].

L’accertamento della responsabilità solidale

Il Comune è obbligato ad accertare preventivamente che il proprietario “non responsabile” dell’abbandono abbia tenuto una condotta quanto meno colposa, secondo condizioni di fatto e delle regole di diligenza, prudenza e perizia esigibili in concreto, desunta da diversi di elementi indiziari, quali, a titolo esemplificativo:

• l’abituale frequentazione o transito sull’area interessata;
• la prossimità della propria abitazione al fondo sul quale risultano abbandonati i rifiuti;
• la ricorrenza di eventi analoghi pregressi;
• la ricezione di avvisi o diffide da parte dell’Amministrazione;
• la permanenza dei rifiuti per un lungo periodo di tempo, il loro accumulo progressivo o la stratificazione degli stessi.

Detto in modo diverso, è necessario accertare che il proprietario, pur essendo a conoscenza della situazione di fatto, ometta di adottare le misure doverose, ragionevoli e concretamente praticabili per mera negligenza, imprudenza o imperizia, manifestando così una consapevole inosservanza dei doveri di tutela ambientale connessi all’esercizio dei poteri di signoria sul bene: una rimproverabilità colposa in violazione all’interesse pubblico di presidiare i luoghi da abbandono di rifiuti [17].

L’addebito di tale rimproverabilità va rapportate ad indici rilevatori, quali [18]:

• la mancanza di denunce o segnalazioni pur in presenza di un fenomeno noto (circostanza che, sebbene non sufficiente di per sé, assume rilievo unitamente agli altri elementi);
• l’assenza di misure dissuasive minime, quali cartelli di divieto, idonea illuminazione;
• la mancata adozione di misure preventive ragionevoli, quali blocchi fisici all’accesso carrabile nei casi in cui ciò sia ragionevolmente esigibile, avuto riguardo anche alle dimensioni del fondo;
• l’omessa attività di vigilanza o controllo (sopralluoghi o ispezioni), anche in relazione all’estensione e alle caratteristiche del fondo;
• l’omessa recinzione dei beni, da intendersi sia nella sua materialità di installazione che di dissuasione, con sistemi o impedimenti che rendano difficoltoso l’accesso, con misure di protezione (c.d. passive) e prevenzioni efficaci e manutentate nel tempo (ad es. impedire il transito o l’occupazione di terzi, nomadi, con conseguente abbandono di ingenti quantità di rifiuti e realizzazione di opere abusive).

Nel giudizio, gli elementi probatori dell’abbandono da anni sono stati dimostrati [19], così come l’assenza di misure di contenimento dell’accesso ai luoghi o di controllo: beni sistematicamente occupati da persone senza fissa dimora che hanno posto in essere un continuo abbandono di rifiuti, pur in presenza di solleciti da parte dell’Amministrazione, con piena prova della consapevolezza della situazione precaria e dell’accumulo incontrollato di rifiuti, donde la dimostrata rimproverabilità [20].

Di converso, nulla può gravare sul “proprietario incolpevole” in assenza di prova di un concreto coinvolgimento soggettivo nella violazione [21].

Il GA rigetta il ricorso con condanna delle spese di lite, oltre accessori di legge.

Note

[1] I presupposti risiedono nella sussistenza di un pericolo irreparabile ed imminente per la pubblica incolumità, non altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall’ordinamento, nonché nella provvisorietà e la temporaneità dei suoi effetti, nella proporzionalità del provvedimento, non essendo pertanto possibile adottare ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità, Cons. Stato, sez. II, 11 luglio 2020, n. 4474 e sez. III, 29 maggio 2015, n. 2697.

[2] La situazione “contingente” può verificarsi anche – e sia la ratio della normativa che la concreta prassi amministrativa avallano tale orientamento – quando vi sia il “pericolo imminente”, e dunque il “rischio attuale”, che l’evento accidentale foriero di pregiudizio per la pubblica incolumità possa verificarsi nell’immediatezza temporale. È evidente che anche in tale seconda ipotesi, si è in presenza di una situazione contingibile, nella quale occorre intervenire in via d’urgenza (dunque improcrastinabilmente) per scongiurare un pericolo (imminente ed attuale), ma (e pur se) – a ben guardare – previsto e prevedibile. Ed invero il concetto di “pericolo” (o di “rischio”) implica – intrinsecamente e per logica – quello di prevedibilità: un’azione pericolosa altro non è che un’azione che si prevede possa recare danno. E la stessa argomentazione vale per le attività “rischiose”, TAR Marche, sez. I, 17 aprile 2026, n. 520.

[3] Cons. Stato, sez. IV, 25 marzo 2022, n. 2193.

[4] In effetti, la responsabilità deve addebitarsi all’autore dell’abbandono e del deposito incontrollati di rifiuti al suolo; al proprietario o del titolare di diritti reali o personali di godimento sull’area ove i rifiuti sono abbandonati. Quest’ultima si configura come responsabilità solidale con quella dell’autore dell’abbandono e presuppone l’accertamento, in contraddittorio con i soggetti interessati, dell’imputabilità del fatto a titolo di dolo o colpa, Cons. Stato, sez. IV, 4 agosto 2025, n. 6885. Si presuppone, quindi, una responsabilità soggettiva da accertarsi, integrata anche dal requisito dalla colpa per difetto di diligenza professionale, ex art. 1176, comma 2, c.c., in relazione alle condizioni dell’autore, Cons. Stato, sez. IV, 15 giugno 2026, n. 4799.

[5] TAR Lazio, Roma, sez. II bis, 13 aprile 2026, n. 6698.

[6] Cons. Stato, sez. V, 26 aprile 2021, n. 3372.

[7] TAR Puglia, Bari, sez. I, 3 luglio 2025, n. 912, dove si legge che tale previsione non costituisce una mera opzione organizzativa, bensì una scelta legislativa consapevole, frutto di un’evoluzione normativa che ha progressivamente concentrato nel primo cittadino funzioni di protezione ambientale connotate da forte impronta sanzionatoria e ripristinatoria, come evidenziato dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 4230 del 2017, sez. V, ove si osserva come il legislatore del 2006, nel recepire il precedente art. 14 del d.lgs. n. 22 del 1997 (c.d. decreto Ronchi), abbia intenzionalmente mantenuto la competenza sindacale nonostante il contemporaneo assetto del TUEL (d.lgs. n. 267 del 2000) che all’art. 107 attribuisce ai dirigenti gli atti di gestione.

[8] TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 15 giugno 2026, n. 1152.

[9] Cons. Stato, sez. V, 19 marzo 2009, n. 161; sez. IV, 30 agosto 2024, n. 7313.

[10] Cons. Stato, sez. IV, 19 marzo 2021, n. 2399 e 21 marzo 2024, n. 2746.

[11] Cfr. TAR Toscana, sez. II, 19 gennaio 2024, n. 86.

[12] TAR Campania, Napoli, sez. V, 6 novembre 2018 n. 6448 e 15 marzo 2018, n. 1651; TAR Campania, Salerno, sez. II, 8 gennaio 2020, n. 15; TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 7 gennaio 2020, n. 4; Cons. giust. amm. Sicilia sez. giurisd., 28 maggio 2019, n. 497; TAR Puglia, Lecce, sez. III, 13 settembre 2017, n. 1450.

[13] La qualificazione degli atti amministrativi oggetto di giudizio spetta al giudice amministrativo in funzione del suo effettivo contenuto e della sua causa reale, e anche a prescindere dal nomen iuris formalmente attribuito dall’Amministrazione, Cons. Stato, sez. V, 2 febbraio 2024, n. 1076.

[14] TAR Toscana, sez. II 28 ottobre 2024, n. 1206; TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 21 marzo 2022, n. 501.

[15] Il richiamo va al principio di derivazione comunitaria “chi inquina paga”, enunciato dall’art. 1 della direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale.

[16] TAR Friuli – Venezia Giulia, Trieste, sez. I, 11 febbraio 2022, n. 91.

[17] Cfr. TAR Lazio, Roma, sez. II, 5 maggio 2023, n. 7645; TAR Emilia – Romagna, Bologna, sez. I, 3 novembre 2025, n. 1266.

[18] Il riferimento va ad una serie di misure per custodire adeguatamente la proprietà, ovvero, la mancata segnalazione o denuncia alle Autorità competenti i fatti illeciti dei quali sia venuto a conoscenza, Cons. Stato, sez. IV, 21 maggio 2024, n. 5694.

[19] In effetti, anche la prova della responsabilità da inquinamento spetta all’Amministrazione competente e può essere data in via diretta o indiretta (anche mediante presunzioni semplici), Cons. Stato, sez. IV, 22 luglio 2024, n. 6596.

[20] Il proprietario dell’area locata risponde solidalmente, anche sotto il profilo tributario, per l’abbandono o deposito incontrollato di rifiuti da parte del conduttore, ai sensi dell’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006, ove ometta la dovuta vigilanza sul corretto utilizzo dell’immobile e non attivi i rimedi contrattuali (anche mediante risoluzione del contratto e richiesta di restituzione dell’area) o altre iniziative idonee a far cessare l’illecito, sussistendo la sua colpa già per la conoscenza o conoscibilità dell’uso illecito del bene, Corte di giustizia tributaria di primo grado Veneto, Venezia, sez. II, 6 febbraio 2026, n. 67.

[21] TAR Puglia, Bari, sez. II, 16 febbraio 2026, n. 220.

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