Riforma elettorale, al Senato pioggia di dubbi costituzionali: nel mirino premio, listoni e Circoscrizione Estero

Le audizioni sul disegno di legge S.1971 mettono in luce profonde divisioni tra gli esperti. Contestati il premio di maggioranza, le candidature bloccate, il rapporto tra Camera e Senato e la modifica dei collegi degli italiani all’estero. Una parte dei costituzionalisti difende invece l’obiettivo della governabilità

La riforma elettorale approvata dalla Camera arriva al Senato accompagnata da una lunga serie di interrogativi costituzionali e politici.

Durante le audizioni svolte davanti alla Commissione Affari costituzionali, alcuni tra i principali studiosi italiani hanno contestato il premio di maggioranza, i listoni nazionali bloccati, la limitata possibilità degli elettori di scegliere i parlamentari e la ridefinizione delle circoscrizioni degli italiani all’estero.

Altri esperti hanno invece difeso l’impianto generale del disegno di legge S.1971, sostenendo che una legge elettorale debba anche produrre una maggioranza capace di governare e consentire ai cittadini di conoscere, prima del voto, il nome del possibile presidente del Consiglio.

Il confronto ha evidenziato la distanza tra due concezioni: da una parte chi considera prioritaria la rappresentanza politica; dall’altra chi ritiene necessaria una dose di disproporzionalità per assicurare stabilità all’esecutivo.

Il resoconto ufficiale della seduta

Le audizioni si sono svolte lunedì 27 luglio 2026, nell’ambito della riunione numero 169 dell’Ufficio di Presidenza della 1ª Commissione permanente del Senato, integrato dai rappresentanti dei Gruppi parlamentari.

La Commissione si occupa di Affari costituzionali, Affari della Presidenza del Consiglio e dell’Interno, ordinamento generale dello Stato e della pubblica amministrazione, editoria e digitalizzazione.

I lavori si sono tenuti dalle 15:15 alle 17:50, inizialmente sotto la presidenza del senatore Andrea De Priamo e successivamente del vicepresidente Dario Parrini.

Sono stati ascoltati:

• Roberto Zaccaria, ordinario di Diritto costituzionale e già docente all’Università degli Studi di Firenze;
• Enrico Grosso, ordinario di Diritto costituzionale all’Università degli Studi di Torino;
• Tommaso Edoardo Frosini, ordinario di Diritto pubblico comparato e Diritto costituzionale all’Università Suor Orsola Benincasa di Napoli, intervenuto in videoconferenza;
• Gaetano Azzariti, ordinario di Diritto costituzionale alla Sapienza Università di Roma;
• Alessandro Sterpa, professore di Diritto costituzionale e pubblico all’Università degli Studi della Tuscia;
• Roberto D’Alimonte, docente di Sistema politico italiano all’Università Luiss di Roma, intervenuto in videoconferenza.

Le audizioni hanno riguardato il disegno di legge numero 1971 e i provvedimenti connessi, contenenti disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.

L’appello dei 160 costituzionalisti

Ad aprire il confronto è stato Roberto Zaccaria, che ha richiamato l’attenzione della Commissione sull’appello sottoscritto da circa 160 costituzionalisti con il titolo “Ritorniamo alla Costituzione”.

Secondo Zaccaria, una presa di posizione collettiva di simili dimensioni non può essere liquidata come una normale divergenza accademica.

Il professore ha osservato che le leggi elettorali dovrebbero essere approvate attraverso un’intesa ampia tra maggioranza e opposizione, soprattutto quando vengono modificate a poco più di un anno dalle elezioni politiche.

Negli ultimi trent’anni l’Italia ha già conosciuto il Mattarellum, il Porcellum, l’Italicum e il Rosatellum. Il nuovo sistema, definito dalla stampa “Stabilicum” o “Melonellum”, sarebbe quindi l’ennesima grande riforma elettorale in pochi decenni.

Zaccaria ha posto una domanda politica precisa: se il governo rivendica la propria stabilità, ottenuta con il Rosatellum, perché considera indispensabile approvare un’altra legge destinata a garantire la stabilità?

Il rischio di un nuovo intervento della Consulta

Diversi auditi hanno ritenuto probabile che, qualora il testo fosse approvato senza modifiche sostanziali, la nuova legge possa essere sottoposta al giudizio della Corte costituzionale.

Il Porcellum e l’Italicum furono già colpiti da pronunce della Consulta, rispettivamente nel 2014 e nel 2017.

Secondo alcuni costituzionalisti, il Parlamento rischierebbe di ripetere gli stessi errori, approvando norme sulle quali esistono orientamenti precisi in materia di uguaglianza del voto, conoscibilità dei candidati e ragionevolezza dei premi.

L’eventuale terza bocciatura di una legge elettorale non avrebbe soltanto conseguenze tecniche. Produrrebbe, secondo Gaetano Azzariti, un nuovo trauma per la credibilità del Parlamento e del sistema della rappresentanza politica.

Il premio del 42 per cento

Uno dei punti più contestati è il premio di maggioranza assegnato alla lista o coalizione che raggiunga almeno il 42% dei voti sia alla Camera sia al Senato.

Il testo prevede l’attribuzione di 70 seggi alla Camera e 35 al Senato, entro i limiti massimi stabiliti dalla riforma.

I sostenitori ritengono che la soglia del 42% rispetti le precedenti indicazioni della Corte costituzionale, perché evita l’assegnazione del premio a una forza politica con un consenso troppo basso.

I critici contestano però che la soglia, da sola, non sia sufficiente.

Anche una differenza minima tra due coalizioni potrebbe produrre una distanza enorme nella distribuzione dei seggi.

È stato ricordato il caso delle elezioni del 2006, quando uno scarto di pochi decimali tra i due principali schieramenti generò una differenza di circa 70 deputati.

La questione costituzionale, dunque, non riguarderebbe soltanto l’esistenza di una soglia minima, ma la proporzione concreta tra i voti ottenuti e i seggi attribuiti.

Il paradosso della coalizione meno votata

Ancora più controversa è la cosiddetta norma “antiframmentazione”.

Ai fini del raggiungimento del 42%, non verrebbero conteggiati i voti ottenuti dalle liste della coalizione che non superano la soglia prevista per partecipare alla distribuzione dei seggi, salvo il meccanismo di recupero della migliore lista sotto soglia.

In teoria, il sistema potrebbe produrre un risultato paradossale: una coalizione potrebbe ottenere più voti complessivi, ma perderne una parte nel calcolo del premio perché distribuiti tra diverse liste minori.

La coalizione arrivata seconda nel voto popolare potrebbe così risultare prima nel conteggio utile per l’assegnazione del premio.

Roberto D’Alimonte, pur dichiarandosi favorevole ai sistemi disproporzionali, ha ammesso la propria perplessità sul meccanismo e ha sostenuto che sarebbe stata sufficiente la soglia dell’1% originariamente prevista dal disegno di legge.

Anche diversi senatori hanno osservato che una norma concepita per combattere le liste civetta potrebbe finire per attribuire il premio a chi ha ricevuto meno voti.

Il premio dipende dal risultato delle due Camere

Il testo stabilisce che il premio venga assegnato soltanto quando la stessa lista o coalizione raggiunga la soglia richiesta in entrambi i rami del Parlamento.

La disposizione è stata introdotta per evitare che Camera e Senato producano maggioranze politiche differenti.

Ma proprio questo correttivo ha aperto un ulteriore problema.

Camera e Senato sono organi distinti, eletti attraverso procedimenti autonomi. Secondo i costituzionalisti più critici, non sarebbe ragionevole fare dipendere l’assegnazione dei seggi di una Camera dal risultato ottenuto nell’altra.

Eliminare il collegamento potrebbe generare maggioranze diverse. Mantenerlo rischierebbe invece di compromettere l’autonomia dei due rami del Parlamento.

Per Azzariti si tratta di una contraddizione strutturale: qualsiasi soluzione scelta finirebbe per dimostrare le difficoltà di conciliare un premio nazionale con il bicameralismo paritario previsto dalla Costituzione.

I listoni nazionali bloccati

Altro nodo fondamentale riguarda i candidati destinati a occupare i seggi del premio.

La riforma prevede liste nazionali composte da candidati individuati prima delle elezioni: 70 per la Camera e 35 per il Senato.

I nomi sarebbero distribuiti sulle schede all’interno delle diverse circoscrizioni, ma il voto dato al simbolo contribuirebbe in realtà all’elezione dell’intero listone nazionale.

Un elettore potrebbe quindi vedere soltanto alcuni candidati collegati alla propria circoscrizione, senza rendersi conto che il voto contribuisce a eleggere anche persone presentate in altre parti d’Italia.

È questo il motivo per cui, durante le audizioni, si è parlato di un “listone nazionale occulto”.

Secondo i critici, il sistema sarebbe persino più problematico delle tradizionali liste bloccate, perché non consentirebbe all’elettore di conoscere realmente tutte le persone che potrebbero essere elette grazie al suo voto.

D’Alimonte, pur sostenendo la necessità di un premio, ha definito il listone un “pasticcio” derivante dalla scelta di attribuire un numero fisso di seggi invece di stabilire una percentuale fissa per il vincitore.

Le “preferenze omeopatiche”

Nella maggioranza continua a circolare l’ipotesi di introdurre una forma limitata di preferenze.

La soluzione permetterebbe agli elettori di scegliere tra pochi candidati già selezionati dai partiti, lasciando comunque bloccati i capilista e i nomi inseriti nei listoni del premio.

Durante le audizioni il meccanismo è stato definito più volte come un sistema di “preferenze omeopatiche”.

La possibilità di scegliere riguarderebbe soltanto una quota ridotta dei parlamentari e sarebbe realmente efficace soprattutto per i partiti più grandi, capaci di eleggere più di un candidato nella medesima circoscrizione.

Per le forze politiche più piccole, il capolista continuerebbe a essere quasi sempre l’unico eletto.

Secondo Azzariti, l’introduzione di una scelta così limitata non sarebbe sufficiente a superare le obiezioni costituzionali, perché il sistema resterebbe prevalentemente bloccato.

Frosini ha invece sostenuto che una possibilità di scelta, seppure ridotta, sarebbe comunque preferibile all’assenza totale di preferenze.

L’indicazione del presidente del Consiglio

La riforma obbliga le liste e le coalizioni a indicare il nome della persona candidata a ricoprire la carica di presidente del Consiglio.

Il testo precisa che restano ferme le prerogative del Presidente della Repubblica previste dall’articolo 92 della Costituzione e il divieto di mandato imperativo sancito dall’articolo 67.

Per alcuni esperti, questa indicazione avrebbe soltanto un valore politico e garantirebbe maggiore trasparenza nei confronti degli elettori.

Frosini ha sostenuto che il Capo dello Stato nomina il presidente del Consiglio, ma non lo sceglie liberamente al di fuori degli equilibri parlamentari e del risultato elettorale.

Per altri costituzionalisti, invece, l’indicazione obbligatoria del premier tenterebbe di introdurre attraverso una legge ordinaria alcuni effetti della riforma costituzionale sul premierato, rimasta bloccata in Parlamento.

Il rischio sarebbe quello di modificare nei fatti la forma di governo senza seguire la procedura prevista per le revisioni costituzionali.

Se l’indicazione non producesse alcun effetto, sarebbe una norma sostanzialmente inutile. Se invece condizionasse realmente la formazione del governo, potrebbe entrare in tensione con la Costituzione vigente.

Il Senato e la base regionale

L’articolo 57 della Costituzione stabilisce che il Senato è eletto “a base regionale”.

Il listone nazionale di 35 candidati destinati a ricevere il premio ha quindi sollevato forti dubbi.

Secondo Enrico Grosso, il significato minimo dell’articolo 57 impone che l’assegnazione dei seggi avvenga comunque all’interno delle singole regioni.

La distribuzione nazionale di 35 senatori, senza un collegamento diretto con i risultati regionali, potrebbe pertanto risultare incompatibile con la Carta.

I sostenitori della riforma adottano una lettura meno rigida, sostenendo che la base regionale richieda principalmente una proporzione ragionevole tra popolazione regionale e numero complessivo dei senatori.

Anche su questo punto le posizioni restano molto distanti.

La Circoscrizione Estero e l’accusa di gerrymandering

Nel corso delle audizioni è tornata con forza anche la questione degli italiani all’estero.

Il testo approvato dalla Camera riduce le ripartizioni estere per Montecitorio e istituisce un unico collegio mondiale per il Senato.

Dario Parrini ha definito la modifica un’operazione di gerrymandering, sostenendo che l’accorpamento dei territori sarebbe stato costruito per avvantaggiare l’attuale maggioranza e ridurre la rappresentanza delle opposizioni.

L’accusa è politica e non rappresenta un fatto giuridicamente accertato. Tuttavia, diversi auditi hanno riconosciuto che la modifica dei collegi attraverso emendamenti parlamentari, senza criteri tecnici oggettivi e predeterminati, costituisce una pratica particolarmente delicata.

Grosso ha ricordato che il gerrymandering consiste nel modificare i confini elettorali per ottenere un vantaggio politico.

Ha inoltre avvertito che forzare oggi le regole potrebbe legittimare una futura maggioranza a compiere l’operazione opposta.

Un collegio mondiale che cancella i territori

Per gli italiani all’estero, il problema non è soltanto partitico.

Un collegio unico mondiale per il Senato rischia di cancellare qualsiasi rapporto riconoscibile tra elettore, territorio e rappresentante.

Un candidato dovrebbe rivolgersi contemporaneamente agli italiani residenti in Europa, nelle Americhe, in Africa, in Asia e in Oceania: comunità profondamente diverse per storia, problemi, distanza geografica e rapporti con le istituzioni consolari.

Anche alla Camera, l’accorpamento di Americhe, Africa, Asia, Oceania e Antartide in una sola grande ripartizione finirebbe per diluire il peso dell’Australia e delle comunità del Pacifico.

La riforma trasformerebbe così la rappresentanza territoriale immaginata da Mirko Tremaglia in una competizione mondiale dominata inevitabilmente dalle aree con il maggior numero di elettori.

Le posizioni favorevoli alla riforma

Non tutti gli esperti hanno bocciato il testo.

Frosini ha sostenuto che una legge elettorale debba permettere la formazione di una maggioranza e di un governo, senza limitarsi a fotografare il pluralismo politico.

Secondo questa impostazione, l’indicazione del candidato premier valorizzerebbe la sovranità popolare e consentirebbe agli elettori di conoscere la leadership proposta prima del voto.

Alessandro Sterpa ha descritto il sistema come una legge a “doppio uso”.

Se una coalizione raggiungesse il 42%, entrerebbe in funzione il meccanismo maggioritario. Se nessuno superasse la soglia, la distribuzione tornerebbe a essere proporzionale e la formazione del governo si sposterebbe nuovamente in Parlamento.

D’Alimonte ha difeso l’esigenza di un sistema disproporzionale e la necessità di spingere i partiti a formare coalizioni prima delle elezioni.

Ha però criticato il premio in cifra fissa, il listone nazionale, la soglia del 3% per il conteggio dei voti coalizionali e l’assenza di un ballottaggio.

Una riforma ancora tutta da correggere

Le audizioni non hanno prodotto una posizione unitaria, ma hanno dimostrato che il testo arrivato dalla Camera presenta problemi che il Senato non potrà ignorare.

Le criticità riguardano il rapporto tra voti e seggi, l’eventualità che il premio venga attribuito alla coalizione meno votata, la conoscibilità dei candidati, l’autonomia delle Camere, la base regionale del Senato e la rappresentanza territoriale degli italiani all’estero.

Il punto politico è ora capire se la maggioranza intenda correggere realmente questi elementi oppure limitarsi a introdurre qualche preferenza simbolica per ridurre il rischio di una futura bocciatura.

Il Senato ha davanti a sé una responsabilità enorme.

Non deve proteggere gli interessi di questo o quel partito, né cucire la legge sui sondaggi del momento. Deve stabilire regole destinate a valere per tutti, comprese le forze che domani potrebbero trovarsi all’opposizione.

Perché una legge elettorale non appartiene alla maggioranza che la approva. Appartiene agli elettori.

E quando una riforma arriva al punto di cancellare territori, rendere invisibili i candidati e permettere teoricamente a chi prende meno voti di conquistare il premio, il problema non è più soltanto tecnico.

È un problema di democrazia.

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