Come si calcolano gli incentivi tecnici nelle concessioni?

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Incentivi tecnici nelle concessioni: il 2 per cento si calcola sul valore vero ma il bilancio non è un bancomat. Focus sulla materia a cura di Luca Leccisotti.

La disciplina degli incentivi per funzioni tecniche, nel sistema del d.lgs. 36/2023, continua a rappresentare uno dei punti più sensibili del rapporto tra organizzazione amministrativa, valorizzazione delle professionalità interne e sostenibilità finanziaria dell’azione contrattuale. La questione diventa ancora più delicata quando gli incentivi riguardano le concessioni, perché in tale ambito il valore del contratto non coincide con il canone, con l’aggio, con il corrispettivo eventualmente versato dall’ente o con una singola grandezza finanziaria immediatamente percepibile nel bilancio dell’amministrazione.

Nelle concessioni il valore contrattuale è un valore economico complessivo, costruito sul fatturato totale del concessionario stimato per l’intera durata del rapporto, al netto dell’IVA, e comprensivo di ogni utilità economica collegata alla gestione. È proprio questa peculiarità a rendere il calcolo dell’incentivo potenzialmente esplosivo: se il 2 per cento viene rapportato al valore della concessione, l’importo teorico può risultare molto elevato; ma, al tempo stesso, l’ente non può scaricare tale onere sul concessionario né può ignorare la clausola di invarianza finanziaria che governa l’attuazione del Codice.

La deliberazione della Corte dei conti Lombardia n. 184/2026

La deliberazione della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, n. 184/2026, si inserisce esattamente in questo punto di tensione. Una stazione appaltante aveva sottoposto alla magistratura contabile una serie di quesiti relativi ad alcune concessioni di servizi già avviate: la gestione della farmacia comunale, la riscossione coattiva delle entrate comunali e un project financing per la gestione del servizio cimiteriale, comprensivo di lavori di adeguamento e manutenzione straordinaria dei cimiteri.

Le domande erano tutt’altro che teoriche. L’ente chiedeva, in sostanza:

• su quale importo calcolare gli incentivi ex art. 45 del Codice;
• se il riferimento dovesse essere il valore complessivo della concessione o, invece, grandezze più ristrette come l’aggio, il canone o altri elementi di corrispettivo;
• come modulare la spettanza e la liquidazione degli incentivi nel corso degli anni tra le diverse figure del gruppo di lavoro; come comportarsi quando la concessione non prevede né canone concessorio né aggio a titolo di corrispettivo;
• e, infine, se l’IRAP debba essere considerata nei quadri economici già approvati e con quali effetti sugli equilibri di bilancio.

Come si calcolano gli incentivi tecnici nelle concessioni?

La risposta della Corte dei conti è netta sul primo punto, ed è il passaggio da cui occorre partire: l’incentivo tecnico, nelle concessioni, si calcola sul valore della concessione. Non sull’aggio. Non sul canone. Non su una porzione del flusso economico più facilmente leggibile dall’ente. La percentuale massima del 2 per cento prevista dall’art. 45 deve essere rapportata al valore determinato secondo l’art. 179 del d.lgs. 36/2023. La ragione è testuale e sistematica.

Il Codice, quando disciplina il valore della concessione, lo ancora al fatturato totale del concessionario generato per tutta la durata del contratto, al netto dell’IVA, stimato dall’ente concedente quale corrispettivo dei lavori e dei servizi oggetto della concessione, nonché delle forniture accessorie. A tale base devono poi sommarsi ulteriori componenti economiche:

• opzioni
• proroghe o rinnovi
• pagamenti o vantaggi finanziari conferiti al concessionario dall’ente concedente o da altre amministrazioni pubbliche,
• sovvenzioni o altri vantaggi economici provenienti da terzi
• entrate derivanti dalla vendita di elementi dell’attivo facenti parte della concessione
• e ogni altra utilità economicamente rilevante.

La natura della concessione

Questa impostazione è coerente con la natura della concessione. Nel contratto di appalto, il valore è normalmente collegato al prezzo pagato dall’amministrazione. Nella concessione, invece, la remunerazione del concessionario deriva dalla gestione e dallo sfruttamento economico del servizio o dell’opera, con assunzione del rischio operativo. Se si utilizzasse come base di calcolo dell’incentivo soltanto il canone versato all’ente o l’aggio trattenuto, si finirebbe per alterare la struttura economica del contratto e per sottostimare il valore dell’operazione.

Il canone è solo una delle possibili manifestazioni economiche del rapporto, non il suo valore. L’aggio può rappresentare una componente del modello remunerativo, ma non esaurisce la dimensione economica della concessione. Una concessione può essere priva di canone e tuttavia avere valore elevatissimo, perché il concessionario si remunera sugli utenti, sulle entrate gestite, sulla vendita di servizi o sulla gestione di flussi economici pluriennali. Calcolare l’incentivo su una grandezza parziale significherebbe confondere la forma finanziaria del rapporto con la sua sostanza economica.

La sostenibilità

La chiarezza della Corte, tuttavia, non risolve il problema più delicato: la sostenibilità. Proprio perché il valore della concessione può essere molto alto, il 2 per cento teorico può generare importi rilevanti, talvolta difficilmente compatibili con gli equilibri di bilancio dell’ente. Ed è qui che la deliberazione assume il suo significato più pratico. La Corte non dice semplicemente “si calcola sul valore della concessione” e chiude la questione. Ricorda, invece, che l’art. 45, comma 2, del Codice consente all’ente concedente di stabilire una diversa modalità di retribuzione delle funzioni tecniche. Questa facoltà, però, non può essere esercitata in modo estemporaneo o caso per caso. Deve trovare una disciplina precisa, dettagliata e preventiva nel regolamento o, nell’attuale assetto delle relazioni sindacali e della contrattazione integrativa, negli strumenti decentrati che regolano la distribuzione degli incentivi.

Il 2 per cento

Il punto è decisivo. Il 2 per cento non è una somma automaticamente dovuta nella misura massima. È un tetto, un limite massimo, non un diritto assoluto alla liquidazione integrale rapportata al valore massimo stimato. L’ente può e deve costruire una disciplina interna che tenga conto della complessità della concessione, delle attività effettivamente svolte, del numero e del ruolo delle figure coinvolte, delle fasi incentivate, del grado di responsabilità, e, soprattutto, della sostenibilità finanziaria. La funzione dell’incentivo è remunerare attività tecniche interne effettivamente svolte, non generare automatismi retributivi scollegati dalla capacità finanziaria dell’ente e dalla concreta organizzazione del procedimento.

In questo senso, la deliberazione lombarda richiama un tema che dovrebbe essere posto al centro di ogni regolamento incentivi: nelle concessioni, il valore stimato ex art. 179 può essere una base di calcolo molto ampia, ma l’ente deve calibrare l’accantonamento e la liquidazione nel rispetto degli equilibri di bilancio. Il Codice contiene, all’art. 228, comma 1, una clausola di invarianza finanziaria, secondo cui dall’attuazione del Codice e dei suoi allegati non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Questa clausola non è una formula di stile. È un limite strutturale. Significa che le risorse per gli incentivi devono trovare copertura nelle risorse già stanziate e compatibili con gli equilibri dell’ente, in particolare con l’equilibrio finanziario pluriennale di parte corrente. In altri termini, l’incentivo tecnico non può essere trattato come un costo esterno al bilancio o come un onere neutro.

Gli incentivi non possono gravare sul concessionario

Questo passaggio assume un rilievo particolare nelle concessioni, perché gli incentivi non possono gravare sul concessionario. Il dato è essenziale e va ribadito: l’ente non può costruire il quadro economico della concessione immaginando di trasferire sul privato il costo degli incentivi interni. Gli incentivi sono trattamento accessorio del personale dell’amministrazione e devono trovare copertura nel bilancio pubblico. Sul punto si era già espresso anche il Supporto giuridico del MIT, con parere n. 2635 del 2024, affermando la necessità di collocare tale onere nell’ambito delle risorse dell’ente. La Corte dei conti, nel richiamare tale impostazione, rafforza un principio di responsabilità finanziaria: la valorizzazione del personale interno è legittima e doverosa, ma non può trasformarsi in un meccanismo di spesa privo di copertura o impropriamente ribaltato sull’operatore economico.

La conseguenza operativa è chiara. Prima di avviare una concessione e prima di riconoscere incentivi tecnici, la stazione appaltante deve costruire una previsione finanziaria attendibile. Deve stimare il valore della concessione secondo l’art. 179, deve determinare la percentuale o il criterio interno applicabile secondo il regolamento, deve individuare le attività incentivabili, deve verificare la capienza delle risorse e deve assicurare la compatibilità con gli equilibri di bilancio. Il RUP e gli uffici finanziari devono dialogare fin dall’inizio. Non è ammissibile scoprire a valle che il valore della concessione genera un incentivo teorico non sostenibile o non coperto. In quel caso non c’è un problema di liquidazione: c’è un problema di programmazione.

Tempistica di liquidazione

Un ulteriore profilo di grande rilievo riguarda la tempistica di liquidazione. La Corte dei conti Lombardia si pone in continuità con la precedente deliberazione n. 120/2025, affermando che la determinazione dei tempi di liquidazione è rimessa alla discrezionalità della stazione appaltante, ferma restando una condizione essenziale: la liquidazione deve essere preceduta dal puntuale accertamento dell’effettivo svolgimento delle attività incentivate. Anche questo passaggio deve essere letto con attenzione. L’incentivo non remunera la mera appartenenza al gruppo di lavoro, né la semplice nomina, né la responsabilità astratta collegata alla procedura. Remunera funzioni tecniche effettivamente espletate e riconducibili alle attività previste dall’Allegato I.10.

La liquidazione, quindi, deve essere fase-dipendente e attività-dipendente. Può essere programmata in momenti intermedi, se il regolamento lo consente e se le attività sono effettivamente concluse e verificabili. Può essere differita a determinati snodi della procedura o dell’esecuzione. Ma non può prescindere dall’accertamento dell’attività svolta. Questa impostazione è particolarmente importante nelle concessioni, che spesso hanno durata pluriennale e fasi molto articolate. Pensare a una liquidazione immediata e integrale dell’incentivo all’avvio della concessione sarebbe incoerente con la natura del rapporto, soprattutto se alcune attività tecniche si sviluppano lungo l’esecuzione, il controllo, la verifica degli standard e la gestione degli obblighi concessori.

La nomina del direttore dell’esecuzione distinto dal RUP

Nelle concessioni, inoltre, la Corte sottolinea un elemento organizzativo imprescindibile: la nomina del direttore dell’esecuzione distinto dal RUP. Questo passaggio non è secondario. La concessione, proprio per la sua durata, per il rischio operativo, per la complessità economico-finanziaria e per la necessità di verificare l’adempimento degli obblighi del concessionario, richiede un presidio esecutivo specifico. Il direttore dell’esecuzione non è un optional organizzativo. È la figura che consente di tradurre il contratto in controllo effettivo, monitorando prestazioni, livelli di servizio, investimenti, manutenzioni, ricavi, obblighi informativi, penali e riequilibri. Se l’ente non presidia l’esecuzione, la concessione diventa un rapporto sbilanciato, nel quale il privato gestisce e l’amministrazione rincorre.

L’incentivo tecnico non vale solo per la fase genetica dell’affidamento

L’incentivo tecnico, in questa prospettiva, non può essere pensato solo per la fase genetica dell’affidamento. Nelle concessioni, la vera complessità è spesso nell’esecuzione. Il valore pubblico dell’attività interna sta nella capacità di progettare correttamente l’operazione, selezionare il concessionario, ma anche controllare nel tempo la sostenibilità, l’adempimento e l’equilibrio del rapporto. Un regolamento incentivi maturo dovrebbe quindi distribuire le quote in modo coerente con le fasi effettive della concessione, evitando concentrazioni improprie sulla sola gara e valorizzando le funzioni di controllo esecutivo, nei limiti dell’Allegato I.10 e della normativa applicabile.

Il tema dell’IRAP

Resta poi il tema dell’IRAP, spesso trattato come una complicazione contabile ma in realtà decisivo sul piano della corretta copertura finanziaria. La Corte ammette che i quadri economici già approvati, originariamente privi della componente IRAP, possano essere oggetto di ricalibratura postuma, ma sempre nel rispetto della clausola di invarianza finanziaria dell’art. 228.

Ciò significa che le risorse necessarie a compensare l’IRAP applicata agli incentivi per funzioni tecniche devono trovare copertura all’interno del quadro economico dell’opera o dell’intervento, secondo il meccanismo contabile già delineato dalla stessa magistratura contabile in precedenti pronunce. Tale meccanismo deve salvaguardare i diritti patrimoniali dei lavoratori senza alterare gli equilibri di bilancio.

Il punto è sottile ma fondamentale. L’IRAP non può essere ignorata, perché è un onere che incide sulla spesa complessiva. Al tempo stesso, non può essere aggiunta ex post come maggiore onere privo di copertura. La ricalibratura è possibile solo se vi sono economie o spazi nel quadro economico tali da consentire l’inserimento della componente senza violare l’invarianza finanziaria. Se tali economie non esistono, le modifiche postume non sono praticabili. Questo principio impone agli enti un cambio di metodo: l’IRAP va considerata fin dall’inizio, nella costruzione dei quadri economici e degli accantonamenti. Trattarla a valle significa esporsi a problemi di copertura, a tensioni con il personale e a rilievi contabili.

Il messaggio alle stazioni appaltanti

La deliberazione n. 184/2026, letta nel suo insieme, restituisce un messaggio molto netto alle stazioni appaltanti. Gli incentivi tecnici nelle concessioni sono ammissibili e vanno calcolati sul valore della concessione, ma non possono essere gestiti con automatismi. Il Codice valorizza le funzioni tecniche interne, ma non autorizza una spesa sganciata dalla sostenibilità. Il valore ex art. 179 è la base giuridica corretta, ma l’ente deve governare la misura, la distribuzione e la liquidazione attraverso regolazione interna e copertura finanziaria. La clausola di invarianza finanziaria non è un ostacolo alla valorizzazione del personale, ma il limite entro cui tale valorizzazione deve essere costruita.

Per gli enti locali, questo significa che la concessione deve essere trattata come operazione economico-finanziaria complessa già nella fase di programmazione. Non basta predisporre il PEF, pubblicare la procedura e nominare il RUP. Occorre costruire anche il sistema degli incentivi: chi fa cosa, quando lo fa, su quale base viene remunerato, con quali percentuali, con quali limiti, con quale copertura. In mancanza di questa architettura, l’incentivo rischia di diventare un contenzioso interno o un problema contabile.

Sequenza operativa corretta

In termini operativi, la sequenza corretta dovrebbe essere chiara.

Primo: determinare il valore della concessione secondo l’art. 179, includendo tutte le componenti economiche rilevanti.

Secondo: verificare la disciplina interna sugli incentivi e, se necessario, adeguarla in modo puntuale alle concessioni, prevedendo criteri di calcolo e distribuzione sostenibili.

Terzo: inserire le risorse in bilancio, senza ipotizzare ribaltamenti sul concessionario.

Quarto: nominare correttamente le figure, compreso il direttore dell’esecuzione distinto dal RUP quando necessario.

Quinto: liquidare solo dopo l’accertamento dell’effettivo svolgimento delle attività incentivate.

Sesto: considerare l’IRAP fin dall’origine, evitando ricalibrature postume prive di economie.

Questa impostazione non riduce il ruolo degli incentivi, lo rende più solido. Un incentivo ben costruito rafforza la capacità amministrativa, motiva il personale, riduce il ricorso indiscriminato all’esterno e migliora il presidio delle procedure. Un incentivo mal costruito, invece, genera tensioni, rilievi contabili, aspettative non coperte e possibili conflitti tra uffici. Nelle concessioni, dove il valore economico può essere molto elevato e la durata pluriennale, la differenza tra le due ipotesi è decisiva.

L’impatto della sentenza

In conclusione, la Corte dei conti Lombardia n. 184/2026 chiarisce che nelle concessioni il 2 per cento non si calcola su grandezze parziali e comode, ma sul valore vero della concessione determinato secondo l’art. 179 del d.lgs. 36/2023. Questo principio, però, non apre un automatismo di spesa. Al contrario, impone agli enti di governare l’incentivo con responsabilità finanziaria, disciplina regolamentare, copertura di bilancio, verifica delle attività e rispetto dell’invarianza finanziaria.

La concessione non è un appalto mascherato, e l’incentivo nelle concessioni non può essere trattato come un accessorio automatico della gara. È una componente organizzativa e contabile da progettare con la stessa attenzione con cui si progetta il rapporto concessorio. Perché valorizzare il personale tecnico è giusto; farlo senza copertura, senza regole e senza equilibrio di bilancio è semplicemente amministrare male.

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