L'interpretazione è inutile se la disciplina di gara è chiara: lo dice il Consiglio di Stato

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In questo approfondimento a cura dell’Avv. Maurizio Lucca su una recente pronuncia del Consiglio di Stato si fa chiarezza su un punto apparentemente evidente ma spesso ignorato: quando la disciplina di gara è palesemente chiara l’interpretazione della medesima diventa inutile.

La sez. III del Consiglio di Stato, con la sentenza 11 giugno 2026, n. 4680 (estensore Consigliere Tulumello), espone una regola prima di lettura della lex specialis, non potendo assumere una decisione espulsiva a fronte del principio in claris non fit interpretatio (ista lex tam evidens est ut expositione non egeat, nella codificazione teodosiana), nell’evidenza di un significato che non traspare (c.d. sensus scriptoris) ma risulta solare e non ambiguo (cum scriptum aperte sit in opposizione a obscure) nella sua espressione linguistica (non esige iudex): chiarezza data dalla lettura delle parole (c.d. tenore letterale), di contenuto incontestabili, a beneficio (principi del risultato e della fiducia) della parità di condizione di partenza dei concorrenti ad una gara per una commessa pubblica.

L’interpretazione letterale

L’interpretazione letterale ha carattere prioritario, le clausole devono essere interpretate per ciò che espressamente dicono [1], a tutela dell’affidamento degli operatori economici, i quali devono essere dispensati dal ricostruire, con indagini ermeneutiche integrative, ulteriori ed inespressi significati.

È notorio che nell’interpretazione del bando di gara è necessario privilegiare preliminarmente il significato letterale delle singole clausole, con la conseguenza che, laddove le stesse abbiano un contenuto inequivoco, da un punto di vista letterale e logico, si devono escludere interpretazioni integrative contrarie [2].

Solo in presenza di clausole ambigue o di dubbio significato della lex specialis, in ossequio al principio del favor partecipationis – che sottende anche l’interesse pubblico al massimo dispiegarsi del confronto concorrenziale, inteso all’individuazione dell’offerta maggiormente vantaggiosa e conveniente per l’Amministrazione appaltante – deve privilegiarsi l’interpretazione che favorisca l’ammissione alla gara piuttosto che quella che la ostacoli [3].

Certificazioni dei prodotti (cinesi)

Pare giusto rammentare, per ciò che interessa le certificazioni internazionali, che l’art. 170 comma 3, del Codice dei contratti (a sua volta attuativo dell’art. 85 della Direttiva 2014/25/UE), è volto a garantire condizioni minime di tutela della par condicio tra le imprese che partecipano alle gare sul mercato degli appalti comunitari, con specifico riferimento ai casi in cui le forniture abbiano ad oggetto prodotti originari di Paesi terzi.

La par condicio può essere gravemente pregiudicata quando vengono offerti beni prodotti in Paesi terzi con costi di produzione più bassi e regole di mercato più competitive.

Pertanto, il rispetto del principio di reciprocità viene assicurato quando l’offerta contenente beni prodotti in Paesi terzi, nel suo complesso, corrisponde agli standard qualitativi e economici normalmente riscontrabili sul mercato degli appalti comunitari.

Invero, le cit. norme tutelano l’origine dei prodotti in un contesto di specialità rispetto ai settori ordinari e all’art. 69 del Codice, dovendo per poterla ammettere l’offerta assicurare un onere di motivazione rafforzata in ordine:

• sia alla rispondenza di tali prodotti extra-europei alle specifiche tecniche e qualitative richieste dagli atti di gara;
• sia al rispetto delle condizioni di reciprocità, in relazione a profili attinenti ai processi di produzione e di organizzazione delle imprese coinvolte, sia alla sussistenza di un interesse pubblico specifico all’ammissione dell’offerta del concorrente [4].

Fatto

Un operatore economico impugna la sentenza di primo grado che ha respinto il ricorso per l’annullamento del provvedimento di aggiudicazione relativi alla fornitura in somministrazione di dispositivi medici, deducendo che l’aggiudicataria e la seconda ditta risultavano privi delle certificazioni necessarie e con difformità tecniche rispetto al capitolato di gara.

Merito

Il giudice di appello annota che la legge di gara e capitolato (non impugnati) esigeva che tutti i prodotti forniti fossero provvisti di certificazione.

Il TAR ha interpretato la clausola «secondo canoni di ragionevolezza e proporzionalità nonché alla luce del principio di equivalenza funzionale», rilevando che i presidi accompagnati da una certificazione tecnica «(Marcatura CE e conformità agli standard ISO) possa ritenersi idonea a soddisfare l’interesse pubblico sotteso alla clausola (la sicurezza sanitaria del dispositivo), rendendo l’offerta equivalente a quanto richiesto», aspetti riferibili anche alle difformità tecniche ritenute da una verificazioni equivalenti sotto il profilo funzionale.

Ciò posto, l’assenza di una certificazione tecnica rende l’offerta non ammissibile, dovendo accogliere la censura proposta «laddove deduce che a fronte della obiettiva chiarezza del contenuto letterale della disposizione in esame, e della sua mancata contestazione (sul presupposto della sua – asserita – impossibile o inutile applicazione), il rilievo della mancata produzione della certificazione da essa prevista dovesse condurre all’esclusione della relativa offerta».

Fatte queste premesse, appare conseguente la non necessarietà della voluntatis quaestio come sussidio interpretativo: «l’esigenza di interpretare la legge di gara secondo canoni di ragionevolezza e proporzionalità non può spingersi fino al punto di negare precettività alla sua previsione letterale, specie quando inequivoca: va infatti considerato che quest’ultimo è un limite insuperabile posto a presidio della garanzia della par condicio fra i concorrenti».

In assenza di ambiguità, che consiste in uno scarto tra scriptum e voluntas, né l’ambiguitas, che consiste nella riconducibilità ai verba di più di un significato, non serve alcuna indagine o mediazione, mancando lo spunto per ogni controversia (disputa), specie ove la parte appellante ha prodotto la certificazione richiesta e la stazione appaltante, a tutela degli interessi pubblici sottesi alla commessa (la tutela dei pazienti), ha stabilito un requisito tanto rigoroso quanto chiaro nella sua definizione (senza possibilità di equivalenza).

I concorrenti non solo non hanno contestato il requisito ma hanno offerto prodotti privi di tale requisito (la certificazione), donde la stazione appaltante deve attenersi ai propri “auto vincoli”, garantendo la concorrenza con gli operatori economici in possesso delle certificazioni, funzionale all’ottenimento del risultato di restrizione alle (sole) offerte conformi a tale domanda pubblica: le prescrizioni stabilite nella lex specialis delle gare vincolano non solo i concorrenti, ma anche le stazioni appaltanti che sono tenute a conformarsi, senza margine di discrezionalità, al bando di gara che non può essere disapplicato [5], dovendo la stazione appaltante conformarsi al contenuto del capitolato [6].

La ditta appellante presentava le certificazioni richieste che l’aggiudicataria e la seconda non avevano prodotto.

A margine e rafforzamento del pronunciato, viene disattesa la conformità agli standard ISO o il richiamo al principio di equivalenza (entrambi non pertinenti), non corrispondenti ai profili di sicurezza per i pazienti, risultando dirimente il chiaro tenore letterale della disposizione della legge di gara che invece richiedeva la certificazione specifica (dell’assenza di residui) stante il chiaro tenore preclusivo della prescrizione della legge di gara.

La fondatezza del primo motivo di appello, comportando – in riforma della sentenza gravata – l’accoglimento del ricorso di primo grado e l’annullamento dei provvedimenti con esso impugnati, esime il Collegio dall’esame del secondo motivo.

Note

[1] Nelle gare pubbliche, nell’interpretazione della lex specialis di gara, devono trovare applicazione le norme in materia di contratti, e dunque, anzitutto, i criteri letterale e sistematico previsti dall’art. 1362 c.c. e dall’art. 1363 c.c., norma secondo cui «le clausole del contratto si interpretano le une per mezzo delle altre, attribuendo a ciascuna il senso che risulta dal complesso dell’atto», TAR Lazio, Roma, sez. II, 20 marzo 2026, n. 5257; Cons. Stato, sez. V, 18 febbraio 2026, n. 1286.

[2] Cons. Stato, sez. III, 7 maggio 2026, n. 3559; sez. V, 20 giugno 2025, n. 5405; sez. III, 13 aprile 2021, n. 3052.

[3] Cons. Stato, sez. V, 2 gennaio 2026, n. 13 e 9 gennaio 2024, n. 295.

[4] TAR Veneto, 25 maggio 2026, n. 1155; idem Cons. Stato, sez. V, 4 dicembre 2025, n. 9575.

[5] Cons. Stato, sez. IV, 7 aprile 2025, n. 2950; sez. III, 14 giugno 2024, n. 5375: sez. V, 27 marzo 2024, n. 2888; sez. V, 27 marzo 2024, n. 2888.

[6] TAR Lombardia, Milano, sez. I, 16 marzo 2026, n. 1322.

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