Nomina arbitraria e responsabilità erariale: il parere della Corte dei Conti

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La sez. giurisdizionale della Corte dei conti del Veneto, con la sentenza n. 143 del 28 maggio 2026, condanna gli amministratori di una IPAB per la nomina “arbitraria” (diretta in via fiduciaria) del direttore sprovvisto dei titoli minimi per ricoprire l’incarico, attraverso un contratto di prestazione d’opera intellettuale (semestrale rinnovabile, ai sensi degli artt. 2229 e seguenti del codice civile (libera professione) ad uno psicologo: una dolosa e grave negligenza.

In effetti ed è noto, la disciplina esclude, altresì, la possibilità di conferire incarichi di gestione e rappresentanza, che presuppongono un rapporto di subordinazione con l’Amministrazione, attraverso contratti di collaborazione professionale che presuppongono invece l’autonomia e l’assenza di vincoli di subordinazione del prestatore d’opera (ex art. 2094 c.c.) [1].

L’utilità della prestazione

Sotto questi aspetti, operare nella PA senza titoli idonei esclude in toto la considerazione delle utilità in caso di prestazioni lavorative ad alto tasso di specializzazione, quali quelle richiedenti il titolo di studio della laurea, e di ammetterla invece, sia pure in una sola misura percentuale per quelle connotate da una preparazione non specialistica, quali quelle meramente esecutive [2].

Fatto

La procura erariale (Sostituto Procuratore generale Spagnuolo), a seguito di esposto di consiglieri di minoranza del Comune, cita i componenti del Cda di una Casa di riposo, con condotte omissive e deliberative (atto del presidente e successiva ratifica del Consiglio), per la nomina (dodici ore settimanali) a Segretario – Direttore dello psicologo di struttura, in aperta violazione delle norme in vigore e privo di specifica esperienza (macroscopica illegittimità), in marcata divergenza della condotta in concreto tenuta rispetto a condotte standard (elemento soggettivo): un danno quantificabile nella misura delle retribuzioni erogate (oggettivo).

Un incarico in violazione della disciplina regionale e interna (possesso dei requisiti culturali e professionali) che esige:

• il conferimento a persone dotate di qualifica di dirigente pubblico;
• l’espletamento di un concorso pubblico, con una prova d’esame scritta;
• il titolo di laureato in giurisprudenza, scienze politiche, economia e commercio o in materia equipollente;
• in favore di un soggetto con un’esperienza di almeno 5 anni nella categoria D3, acquisita presso pubbliche amministrazioni o Enti di diritto pubblico o aziende private in posizione di lavoro corrispondenti per contenuto alle funzioni di categoria.

La condotta mantenuta rendeva evidente:

• la consapevole sussistenza dell’illecito erariale, con accettazione dell’evento di danno (aspetti forniti di materiale probatorio): iuris et de iure la disutilità della spesa per la pubblica amministrazione;
• la segnalazione dell’Autorità regionale che la procedura seguita non era conforme alle disposizioni regionali e alle norme, non ha impedito la cessazione dell’incarico (cessato per dimissioni);
• l’affidamento a un soggetto privo dei prescritti titoli, non facente parte dell’organico dell’Amministrazione e attraverso una non consentita forma di collaborazione esterna [3].

Merito

Nel merito la domanda è fondata e comprovata la responsabilità a titolo doloso del Presidente del Consiglio di Amministrazione della Casa di Riposo, in via principale del danno erariale, quanto quella a titolo gravemente colposo dei componenti del CdA, da ritenersi responsabili in via sussidiaria secondo gli ordinari principi della responsabilità amministrativo-contabile.

LE CONDOTTE

• al Presidente viene attribuita una precisa e deliberata scelta gestionale in piena autonomia conferendo con atto proprio l’incarico, informando solo successivamente il Cda, «con condotta ampiamente spregiudicata»;
• al Cda, di aver adottato la deliberazione dopo essere stato informato dell’atto presidenziale e del contratto sottoscritto: ossia “ratificare” (fare propria) [4] l’incarico e la bozza di un contratto già sottoscritto e in esecuzione, con manifesta negligenza – senza apporre obiezioni, in termini negativi, e, in termini positivi, nell’aver votato in favore – osservando, in modo alquanto “inusuale” nel testo redazionale, che «è stata preventivamente sondata la disponibilità per il servizio Segreteria Direzione di altre professionalità interne ed esterne all’Ente».

Nella sentenza si annota una sorta di “spoil system” (modello a livello federale degli USA, con la designazione totalmente fiduciaria di soggetti ai quali attribuire posizioni di lavoro a livello governativo, adottato durante la presidenza di JACKSON, costituzionalizzato per i Segretari comunali) [5] nel’«l’assoluta irrazionalità dell’affidamento di una posizione di direzione a soggetto privo dei requisiti necessari e presupposti, che aveva trovato motivo nella volontà di sostituire il precedente Segretario/Direttore al fine di rimuovere gli ostacoli da quest’ultimo frapposti all’ingerenza del Consiglio di Amministrazione nella gestione della Casa di Riposo» (affermazioni comprovate da dichiarazioni probatorie in sede penale, con altre varie condotte “censurabili”).

NORME VIOLATE

In sequenza i molteplici e insuperabili profili di illegittimità:

• prescrizioni imperative di legge e di regolamento interne sulla carica di vertice Amministrativo da ricoprire;
• non solo per l’omessa procedura concorsuale ma l’inerzia a fronte di una segnalazione della Regione sulla violazione di legge con la persistenza del rapporto (viene esclusa la possibilità di “reggenza”);
• carenza assoluta dei titoli (laurea) e della professionalità (esperienza dirigenziale) richiesti per ricoprire la posizione di Segretario/Direttore della Casa di Riposo.

L’interinale “scudo erariale”

Sulla applicazione del c.d. “scudo erariale”, di cui all’art. 21, comma 2, del DL n. 76/2020 [6], invocato dalla difesa, la Corte ammette la sopravvenuta inapplicabilità di tale disciplina alla luce delle disposizioni intertemporali di cui all’art. 6 della legge n. 1/2026.

Lo “Scudo” operava fino al 31 dicembre 2025, occorreva, tuttavia, verificare la sussistenza:

• di condotte dolose e gravemente colpose omissive o inerti, dove l’“esimente” non opera;
• di quelle commissive, pur gravemente colpose, dove opera l’esclusione di responsabilità erariale in considerazione del ruolo attivo tenuto dal soggetto.

Viene effettuato una disamina sulla pronuncia della Corte Cost. e sulle concrete indicazioni di revisione del sistema della responsabilità amministrativa, a cui il legislatore ha inteso dare attuazione con la legge 7 gennaio 2026 n. 1: la disposizione transitoria dell’art. 6 che «Le disposizioni di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), si applicano ai procedimenti e ai giudizi pendenti, non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore della presente legge», donde la valutazione – sul dato letterale e logico – della responsabilità erariale esclusivamente secondo il testo attualmente vigente dell’art. 1 della legge n. 20/1994, così anche superando la disciplina transitoria di cui all’art. 21, comma 2, del DL n. 76/2020 (c.d. “scudo erariale”) circoscritta alla sola esclusione da responsabilità erariale delle condotte commissive gravemente colpose.

Viene esclusa l’adesione ad altri orientamenti che limiterebbero l’applicazione ai soli casi di colpa grave riferita alle ipotesi di attività procedimentale, con applicazione delle disposizioni di caso in caso, operando una valutazione circa la natura eccezionale o meno di altre definizioni normative e circa la loro permanenza nell’ordinamento: tale attività ricostruttiva finirebbe per determinare una ricostruzione “parcellizzata” della responsabilità erariale che si andrebbe, inoltre, ad affiancare alle regole speciali già vigenti in alcuni settori (ad es. nel settore degli appalti pubblici, ex art. 2, comma 3 del d.lgs. n.36/2023 e ancora nella responsabilità sanitaria ex l. 24/2017).

In definitiva, siamo in presenza di un fenomeno che giuridicamente deve essere inquadrato nella sostituzione integrale di una previgente disciplina con una, diversa, caratterizzata da presupposti e conseguenze diverse, perché diverso è stato il modulo che il legislatore ha prescelto per identificare il punto di equilibrio tra la deterrenza affidata alle regole di condotta imposte al pubblico dipendente e la necessità di così garantire la sua assenza e/o la diminuzione di responsabilità.

In goni caso, conclude il Collegio giudicante, la condotta illecita tenuta dai convenuti risulta connotata da grave colpa per aver negligentemente e inescusabilmente violato le disposizioni di legge e di regolamento vigenti per la valutazione di un atto di propria esclusiva competenza, come la ratifica dei provvedimenti urgenti adottati da parte del Presidente del Consiglio di Amministrazione della Casa di Riposo.

La quantificazione del danno

Accertati tutti gli elementi a fini della sussistenza della responsabilità amministrativa [7]:

• un danno patrimoniale, economicamente valutabile, attuale e concreto, sofferto dall’amministrazione pubblica;
• un nesso di causalità fra la condotta del convenuto e l’evento dannoso;
• il comportamento del soggetto a cui il danno è ricollegabile sia connotato dall’elemento psicologico del dolo o della colpa grave;
• la sussistenza di un rapporto di servizio fra gli agenti che hanno cagionato il danno e l’ente pubblico che lo ha sofferto.

La condotta antigiuridica, quale presupposto fondante della responsabilità erariale costituito da un danno all’Erario, il quale dev’essere certo, effettivo ed attuale [8], viene quantificato come stabilito dalla Procura regionale nella misura dell’intera retribuzione ingiustificata percepita dall’incaricato, «stante l’assoluta inutilità della prestazione resa da quest’ultimo, privo di titoli di qualificazione necessaria… in riferimento a prestazioni non routinarie che richiedono titoli di elevata specializzazione non posseduti» [9].

La responsabilità non deriva dalla mera titolarità della carica, ma dall’effettiva incidenza delle scelte sugli equilibri finanziari dell’ente [10]:

• Presidente integralmente e a titolo doloso pari al compenso erogato;
• Componenti del Cda in via sussidiaria [11], a titolo di concorso di una responsabilità gravemente colposa con una responsabilità principale dolosa, così ripartita: ad uno, in misura del doppio del compenso percepito nell’anno di riferimento; ad altro, pari al 30% del pregiudizio accertato, pur non avendo percepito alcun emolumento nell’anno di riferimento: l’utilizzo del secondo criterio previsto dall’art. 1, comma 1 octies, della legge n. 20/1994 opera come criterio di mera quantificazione del danno (e non della responsabilità) e non potendo certo derivare l’elisione integrale della responsabilità erariale per il caso in cui il servizio pubblico venga prestato a titolo gratuito.

Appunti

Pensare di affidare la gestione amministrativa di un Ente ad uno psicologo è una questione alquanto inspiegabile ai più, anche ai frequentanti delle prime classi scolastiche (una volta chiamate “elementari”, ufficialmente “primarie”), visto che tale figura è sempre più richiesta in tali contesti [12].

A ben vedere, la vicenda non lascia margini di riflessione nella chiarezza dei fatti documentati, che dimostrano scelte fondate su ragioni extragiuridiche, avendo la parte giuridica (il diritto) perso ogni sua funzione o principio di legalità (anche quel c.d. minimo etico), lasciando spazio ad altro: una volontà consapevole di violare la legge e la disciplina interna, senza opposizioni, non onorando i principi costituzionali di imparzialità e sana gestione amministrativa (ex artt. 3, 54, 97 Cost.): norme imperative poste a baluardo della civile convivenza e dell’utilità sociale.

Note

[1] Cfr. Circolare n.4/2004 della Funzione Pubblica, Collaborazioni coordinate e continuative. Presupposti e limiti alla stipula dei contratti. Regime fiscale e previdenziale. Autonomia contrattuale. Vedi, la norma dell’art. 7, comma 6 del TUPI, nella versione novellata dalle recenti disposizioni di cui all’art. 5 del d.lgs. n. 75 del 2017, con cui sono state vietate le c.d. co.co.co. nell’ambito delle Pubbliche Amministrazioni. La PA deve provvedere allo svolgimento dei compiti che le sono propri con l’organizzazione che si è data e con il personale di cui dispone, dovendosi ritenere l’affidamento di incarichi esterni ipotesi del tutto eccezionale e sottoposto al rispetto di regole piuttosto stringenti, Corte conti, sez. II Appello, 9 febbraio 2017, n. 82 e 30 dicembre 2016, n. 1459.

[2] Cfr. Corte conti, sez. II Appello, sent. n. 92/2026.

[3] Il rispetto dei presupposti normativamente fissati fa sì che l’incarico venga attribuito nei modi e nei casi, individuati dal legislatore come irrinunciabili ai fini dell’effettiva utilità della prestazione, che sono tassativamente indicati dall’art. 7, co. 6 e 6 bis, del d.lgs. n. 165 del 2001: gli incarichi esterni non sono assolutamente banditi, ma semplicemente ammessi e consentiti a determinate condizioni, tassativamente indicate nella legge, le cui motivazioni sono da esplicitarsi nell’atto di conferimento, Corte conti, sez. I Appello, 11 giugno 2021, n. 212. La norma ispirata, in via prevalente, dall’intento di introdurre un divieto di carattere generale a qualsiasi tipologia di contratto di collaborazione coordinata e continuativa (c.d. co.co.co.), configurandosi quale intervento normativo di rilevante incidenza sull’assetto dei rapporti di lavoro parasubordinato nel settore pubblico, Corte conti, sez. contr. Piemonte, deliberazione 6 maggio 2026, 63.

[4] In base ai principi generali del diritto amministrativo la ratifica costituisce l’atto con il quale l’organo competente conferma l’atto adottato da altro organo della stessa Amministrazione privo della relativa competenza, sanando così questo vizio di legittimità, mentre la convalida è volta a sanare ogni altra illegittimità, Cons. Stato, sez. V, 26 aprile 2021, n. 3372 e sez. IV, 26 ottobre 2018, n. 6125.

[5] La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 23 del 22 febbraio 2019, si limita nella sua essenzialità a dichiarare inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 99, comma 1, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (c.d. TUEL), sollevata, in riferimento all’art. 97 della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Brescia, con l’ordinanza dell’11 settembre 2017, iscritta al n. 39 del registro ordinanze 2018, e dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 99, commi 2 e 3, del cit. TUEL sollevata, in riferimento all’art. 97 Cost., sempre dal cit. Tribunale di Brescia. Sicché il Segretario comunale può essere nominato e cessare senza motivazione, indipendentemente che si possa configurare un rapporto più o meno di natura fiduciaria con il Sindaco, assimilabili a quelli squisitamente a chiamata, pur non essendo un politico (e/o pur non condividendo l’orientamento politico), quasi ad affermare un’uguaglianza nella diversità del credo politico, La leggerezza dello spoils system del Segretario comunale, mauriziolucca.com, 29 febbraio 2019.

[6] Vagliato sotto il profilo della legittimità costituzionale dalla Corte cost., con sentenza n. 132 del 24 luglio 2024, dove si è compresa «la “fatica dell’amministrare» che rende difficile «l’esercizio della discrezionalità amministrativa e stimolando, come reazione al rischio percepito di incorrere in responsabilità, la “burocrazia difensiva” … alimentata anche dall’incertezza provocata da una disciplina che si affida a un concetto giuridico indeterminato, quale quello della colpa grave, anziché procedere a una sua tipizzazione». Il riferimento non può che richiamare una sconosciuta “patologia etica”, la “anoreossite”, che contrae le ossa della mano, impedendo di sottoscrivere gli atti, precludendo di dare «la piena attuazione dell’art. 97 della Costituzione», significando «oggi più che mai, superare in via definitiva il problema – vero o falso che sia, enfatizzato o meno – della “firmite” (o “fuga dalla firma”)», LOIERO, Editoriale, Rivista della Corte dei conti, 2023, n. 3

[7] Corte conti, sez. giur. Lazio, 13 gennaio 2026, n. 15.

[8] Corte conti, Sezioni Riunite, sent. n. 14/2011/QM.

[9] Cfr. Corte conti, sez. II Appello, sentenza n.63/2026 e sez. giur. Lombardia, sentenza n. 45/2026. Nell’ambito dell’impiego pubblico, il complesso di stringenti condizioni, sostanziali e procedurali, imposte dalla legge per l’accesso, oltre che essere finalizzato alla selezione dei soggetti in grado di assicurare prestazioni del livello qualitativo richiesto dallo specifico profilo professionale, nel rispetto dei principi costituzionali del buon andamento e dell’imparzialità imposti dall’art. 97 cost., è posto a garanzia anche dell’interesse pubblico alla corretta, efficiente ed efficace allocazione delle risorse: l’insieme delle condizionalità è talmente penetrante che il rispetto delle stesse diviene presupposto di legittimità della spesa sostenuta dall’Amministrazione pubblica, Corte conti, sez. giur. Piemonte, 5 giugno 2026, n. 73.

[10] Corte conti, sez. contr. Lombardia, 17 marzo 2026, n. 102.

[11] Cfr. Corte conti, Sezioni Riunite, sentenza n. 4/1999, per l’ipotesi di concorso di una responsabilità gravemente colposa con una responsabilità principale dolosa.

[12] Vedi, Autorità nazionale anticorruzione, Comunicato 15 aprile 2026, n. 9, Indicazioni alle amministrazioni relative alle procedure di scelta per l’individuazione della figura dello psicologo, dove ANAC, nell’esercizio dell’attività istituzionale di propria competenza, ha riscontrato una disomogeneità applicativa, soprattutto da parte degli Istituti scolastici, relativamente alle procedure per l’individuazione della figura dello psicologo. Più specificamente, l’Autorità ha constatato che alcune amministrazioni individuano il professionista psicologo mediante: il conferimento di un incarico professionale, ai sensi dell’articolo 7, comma 6, del decreto legislativo n. 165/2001, mentre altre ricorrono ad affidamenti (per lo più in via diretta, considerati gli importi) ai sensi del Codice dei contratti pubblici.

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