Organo consiliare nei Comuni: il computo degli astenuti nel quorum funzionale

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L’autonomia regolamentare come presidio di funzionalità dell’organo consiliare: il computo degli astenuti nel quorum funzionale alla luce della sentenza TAR Sicilia n. 784/2026. Focus a cura del Dott. Giuseppe Vinciguerra, Segretario Generale del Comune di Canicattì.

Introduzione: la centralità del potere regolamentare nell’attuale assetto delle autonomie

La recente sentenza del TAR Sicilia, Sezione I, n. 784/2026, pubblicata il 26 marzo 2026, offre un contributo significativo alla definizione del perimetro dell’autonomia regolamentare degli enti locali in Sicilia. Intervenendo in una controversia relativa alla ratifica di variazioni di bilancio, il Tribunale ha affrontato il tema del valore giuridico dell’astensione e delle modalità di calcolo del cosiddetto quorum funzionale. La pronuncia, pur dichiarando l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, ha inteso esaminare il merito della questione, confermando la legittimità dell’operato dell’ente.

L’evoluzione normativa regionale: dal centralismo normativo alla delegificazione

Il cuore della decisione risiede nella ricostruzione del quadro normativo regionale, caratterizzato dal passaggio da un sistema di regole rigide a uno fondato sulla potestà organizzativa dei Comuni. In particolare, i giudici hanno evidenziato come l’art. 6 della L.R. n. 30/2000 abbia profondamente innovato la materia, superando il previgente assetto dell’art. 184 della L.R. n. 16/1963.

Mentre la normativa del 1963 ancorava rigidamente la maggioranza al numero dei presenti, il nuovo assetto riconosce al Comune il potere di definire, tramite Regolamento, le modalità di espressione del voto e di adozione delle deliberazioni. Tale evoluzione si fonda sul principio della lex posterior e sulla delega della fonte primaria alla fonte regolamentare, qualificando quest’ultima come lo strumento principe per declinare le regole dell’agire collegiale.

La dialettica tra quorum strutturale e quorum funzionale

Il punto cardine della riflessione giuridica riguarda la distinzione tra le diverse tipologie di quorum:

– il quorum strutturale (metà più uno dei componenti) è volto a garantire la validità della seduta.

– il quorum funzionale (maggioranza dei votanti) è finalizzato a garantire la validità della decisione.

L’astenuto, pur partecipando al primo quorum in quanto “presente”, rimane neutrale rispetto al secondo. Pertanto, il Regolamento comunale che ancora il quorum alla maggioranza dei “votanti” (escludendo gli astenuti dal computo) costituisce una legittima espressione della potestà organizzativa dell’ente.

L’astensione come espressione di neutralità: orientamenti nazionali e regionali

Il TAR Sicilia sottolinea che l’astensione non può essere strumentalmente equiparata a un voto contrario. Tale impostazione si pone in armonia con le puntualizzazioni espresse da vari Organi istituzionali richiamati nella prassi consultiva:

– Ministero dell’Interno: tramite i pareri DAIT 2015 e 2019, è stato più volte chiarito che, salvo diversa previsione dello Statuto o del regolamento, gli astenuti non vanno computati per determinare la maggioranza deliberativa;

– Assessorato Regionale delle Autonomie Locali: già con la Circolare n. 2/2001, il Dipartimento aveva fornito indicazioni analoghe, valorizzando la distinzione tra “presenti” e “votanti”;

– Dipartimento delle Autonomie Locali – Regione Siciliana (Parere prot. n. 7082 del 22/04/2026): Il Servizio 1 del Dipartimento delle Autonomie Locali, a mezzo del succitato parere, ha pregevolmente rilevato che:

– nel contesto ordinamentale della Regione Siciliana, benché la norma di riferimento sia l’art. 184, comma 2, della L.R. 15 marzo 1963, n. 16 (O.R.EE.LL.), un decisivo sviluppo normativo si è avuto con la L.R. 23 dicembre 2000, n. 30, che ha profondamente innovato il sistema siciliano delle autonomie locali, rafforzando l’autonomia statutaria e regolamentare dei Comuni. In particolare, l’art. 6 della L.R. 30/2000, in combinato disposto con l’art. 1, comma 1, lett. e), punto 3-bis della L.R. 7 agosto 1991, n. 48, ha attribuito ai Comuni siciliani il potere di disciplinare il funzionamento del proprio Consiglio attraverso apposito regolamento, rendendo possibile l’adozione di criteri di computo degli astenuti conformi all’evoluzione giurisprudenziale e dottrinaria nazionale. L’effetto di tale innovazione normativa è che la rigidità dell’art. 184 O.R.EE.LL., laddove poteva in passato essere interpretata nel senso dell’inclusione degli astenuti nel computo della maggioranza, risulta oggi superata nelle materie oggetto di delegificazione;

– il soggetto astenuto – pur partecipando fisicamente alla seduta – non esprime alcuna volontà in ordine alla proposta sottoposta al voto: tale principio costituisce il fondamento dogmatico della distinzione tra quorum strutturale e quorum funzionale;

– l’art. 184, comma 2, della L.R. 15 marzo 1963, n. 16 (O.R.EE.LL.), nella sua formulazione letterale, deve essere letto in coordinamento sistematico con le disposizioni della L.R. 23 dicembre 2000, n. 30 e della L.R. 7 agosto 1991, n. 48 (art. 1, comma 1, lett. e), punto 3-bis), che riconoscono ai Comuni siciliani il potere di disciplinare il funzionamento del proprio Consiglio attraverso il regolamento consiliare;

– la nozione di «presenti» ai fini del calcolo della maggioranza deliberativa non è una categoria giuridica cristallizzata in modo inderogabile dalla fonte regionale, ma può essere specificata dalla fonte regolamentare locale, con la facoltà di distinguere tra presenti ai fini del numero legale e presenti ai fini del voto;

– il divieto di equiparare automaticamente l’astensione al voto contrario – in assenza di norma espressa in tal senso – è principio consolidato in giurisprudenza (Consiglio di Stato, nn. 4694/2012 e 3372/2012; Consiglio di Stato, Sez. V, n. 1038/2005) e ribadito dal TAR Sicilia (Palermo), n. 784/2026.

Tale equiparazione produrrebbe effetti distorsivi sull’efficienza dell’azione amministrativa e altererebbe il significato giuridico della dichiarazione di astensione, trasformandola in una forma surrettizia di voto negativo.

Questa interpretazione garantisce che l’esito della deliberazione rispecchi fedelmente la volontà di chi ha inteso determinarsi (pro o contro), proteggendo la ratio dell’astensione come espressione di neutralità.

La tutela della funzionalità dell’organo consiliare

Le puntualizzazioni della giurisprudenza amministrativa e della dottrina, in linea con i principi di efficacia dell’azione amministrativa, mirano a evitare paralisi decisionali. Considerare l’astenuto come “non votante” impedisce che una condotta passiva si trasformi artificiosamente in un ostacolo alla formazione della maggioranza.

In questo senso, il Regolamento oggetto di contenzioso non è ritenuto un “isolato atto d’arbitrio”, ma un presidio di funzionalità che assicura che il Comune possa operare efficacemente nel perseguimento dell’interesse pubblico.

Conclusioni

La sentenza n. 784/2026 ribadisce il primato dell’autonomia regolamentare come strumento di adattamento delle regole democratiche alle esigenze operative degli enti locali.

In assenza di una norma di legge imperativa che imponga un diverso criterio di calcolo, la scelta regolamentare di escludere gli astenuti dal quorum funzionale risulta pienamente legittima, garantendo, per un verso, il rispetto della volontà del singolo consigliere e, per altro verso, la stabilità dell’azione di governo locale rimessa al Consiglio comunale.

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