Partecipando - AgID, professionisti informatici e PA: un tavolo partecipativo per migliorare le linee guida

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Scopri cosa è emerso durante il primo appuntamento di “Partecipando” organizzato da Lentepubblica.it: una tavola rotonda con AgID e professionisti informatici parteciPAttivi sulla revisione delle Linee guida per la gestione documentale. Al centro partecipazione, interoperabilità, AI e nuove regole per la PA.

Sedersi intorno a un tavolo, anche quando il tavolo è virtuale, significa prima di tutto mettersi in ascolto. Mettere a confronto punti di vista diversi, competenze ed esperienze maturate sul campo per individuare ciò che funziona, ciò che può essere migliorato e ciò che, invece, rischia di creare difficoltà nell’applicazione concreta delle regole. È questo lo spirito dell’importante primo appuntamento di “Partecipando”. Un confronto costruttivo che Lentepubblica.it questa volta ha realizzato tra AgID, l’Agenzia per l’Italia Digitale, e alcuni ParteciPAttivi. Ovvero professionisti che quotidianamente si misurano con le Linee guida sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici.

Un confronto che il quotidiano partecipativo della PA, ha voluto promuovere come prima tappa di una serie di tavole rotonde destinate a raccogliere contributi e criticità a tutti i livelli, dalla base ai vertici, con l’obiettivo di contribuire concretamente a una Pubblica Amministrazione più efficiente. Guarda qui il video con l’intervista integrale.

La partecipazione per migliorare le regole della PA

Il sistema di gestione documentale potrebbe apparire come un elemento tecnico e marginale nel vasto processo di trasformazione digitale della PA. In realtà è uno dei pilastri dell’intero sistema informativo di un ente pubblico. Una corretta gestione documentale non è soltanto una questione informatica, archivistica o normativa. Richiede infatti che software, procedure amministrative, metadati, classificazione, fascicolazione, conservazione e organizzazione dell’ente funzionino insieme.

Per questo le regole devono essere non soltanto corrette dal punto di vista normativo, ma anche comprensibili e concretamente applicabili da chi ogni giorno lavora negli enti. È proprio qui che la partecipazione assume un valore decisivo. AgID ha già attivato nel tempo consultazioni pubbliche, questionari e momenti di confronto con gli stakeholder. Ma l’esperienza quotidiana degli operatori mostra che esistono ancora alcuni punti sui quali è necessario intervenire.

L’obiettivo della tavola rotonda è dunque quello di mettere in comunicazione chi produce le regole a chi deve applicarle, per individuare insieme le criticità e possibili soluzioni.

Un approccio particolarmente importante in questa fase, nella quale AgID si prepara ad aggiornare le Linee guida sulla gestione documentale. Questo dopo cinque anni durante i quali il quadro normativo e tecnologico è profondamente cambiato.

Al confronto, moderato da Cecilia Capanna, hanno partecipato:

• Chiara Basile, dirigente dell’Area Qualificazione, Regolazione, Identità e Portafoglio Digitale di AgID;
• Alessandro Alfier, archivista informatico della Direzione dei sistemi informativi del Ministero dell’Economia e delle Finanze.
• Marco Deligios, consulente per la transizione digitale della PA e delle imprese;
• Sergio Sette, esperto di sistemi informativi e gestione documentale per la PA.

Vogliamo dar conto in modo dettagliato di quanto detto durante la tavola rotonda, così da non disperdere informazioni e passaggi preziosi a comprendere contenuti e dinamica del confronto. Eccone la cronaca.

AgID: è il momento di aggiornare le linee guida

A spiegare il punto di vista dell’Agenzia è Chiara Basile, che definisce il confronto particolarmente importante proprio perché arriva dopo cinque anni dalla pubblicazione delle attuali Linee guida. In questo periodo, osserva, la gestione documentale ha acquisito una maggiore consapevolezza all’interno delle amministrazioni e il tema continua a essere uno dei più discussi nei webinar e nei momenti di confronto con gli RTD e con gli altri operatori.

Proprio la maggiore maturità raggiunta rende ora necessario un aggiornamento. L’obiettivo è aumentare la standardizzazione, rafforzare la governance della gestione documentale e introdurre strumenti in grado di tutelare maggiormente le amministrazioni. Questo soprattutto sul fronte dell’interoperabilità tra fornitori e della continuità nell’accesso e nella conservazione dei dati.

La revisione dovrà necessariamente tenere conto dell’evoluzione del quadro europeo, a partire da eIDAS 2 e dai nuovi servizi fiduciari, oltre che del prossimo aggiornamento del Codice dell’amministrazione digitale. Per questo AgID ha istituito un apposito gruppo di lavoro, incaricato di analizzare gli interventi necessari e di preparare il percorso di revisione.

Un aspetto significativo è che il gruppo non sarà chiuso all’interno dell’Agenzia. La stessa determina istitutiva prevede infatti momenti di confronto con professionisti, pubbliche amministrazioni e stakeholder. Chi opera sul campo potrà quindi chiedere di partecipare alle audizioni e contribuire alla discussione sui diversi temi.

Il lavoro riguarderà sia il testo principale sia gli allegati, che costituiscono parte integrante delle Linee guida. Dovranno essere aggiornati il glossario, i formati dei file, gli standard tecnici, i metadati e gli aspetti relativi alla certificazione del processo. Particolare attenzione sarà dedicata anche al ruolo del responsabile della gestione documentale e del responsabile della conservazione, figure che AgID considera fondamentali per garantire una governance effettiva e un presidio costante.

Tra i temi destinati a entrare nella nuova versione c’è anche l’Intelligenza Artificiale. AgID sta valutando la possibilità di introdurre un allegato specificamente dedicato all’AI nei sistemi di gestione documentale, per approfondire come queste tecnologie possano contribuire a migliorare l’organizzazione e l’archiviazione dei documenti.

Una revisione costruita insieme agli operatori

È proprio sul metodo di partecipazione che interviene Marco Deligios, partendo dall’esperienza maturata con le precedenti consultazioni pubbliche e dalla petizione lanciata per chiedere un coinvolgimento più attivo degli operatori.

Il problema, spiega, non è la consultazione pubblica prevista dal Codice dell’amministrazione digitale, ma il momento in cui essa normalmente interviene. Quando un documento viene sottoposto alla consultazione, infatti, può essere già percepito come sostanzialmente definito da chi lo ha redatto. Le osservazioni ricevute rischiano così di arrivare quando l’impianto complessivo è già consolidato, rendendo più difficile accogliere modifiche anche significative.

La proposta è quindi quella di affiancare alla consultazione formale una fase partecipativa precedente. Professionisti, amministrazioni e altri stakeholder potrebbero essere coinvolti già durante la predisposizione del nuovo documento. Questo attraverso osservazioni, proposte di integrazione e segnalazioni delle criticità riscontrate nell’applicazione delle regole vigenti.

L’idea nasce da una considerazione semplice: le Linee guida sono un patrimonio pubblico e tutti coloro che lavorano nella gestione documentale hanno interesse a renderle il più possibile chiare, comprensibili e applicabili. Coinvolgere gli operatori prima della stesura definitiva consentirebbe quindi di valorizzare competenze ed esperienze che possono contribuire concretamente alla qualità del documento finale.

Basile conferma che AgID sta già lavorando in questa direzione. L’Agenzia ha realizzato un questionario sulla gestione documentale rivolto agli RTD e sta predisponendo un ulteriore questionario sulla conservazione. È inoltre allo studio una consultazione pubblica dedicata proprio all’individuazione degli ambiti sui quali intervenire nella revisione.

Un elemento particolarmente significativo riguarda la possibilità di rendere più trasparente il risultato delle consultazioni. Sapere quante osservazioni sono state presentate, quali sono state accolte e per quali ragioni altre non sono state recepite rappresenterebbe infatti un importante completamento del processo partecipativo. Basile si dichiara favorevole a considerare questa proposta nelle prossime consultazioni.

Gli esiti dei questionari previsti dal Piano triennale saranno inoltre pubblicati al termine della raccolta, così da fornire una fotografia complessiva e non parziale della situazione.

Dagli standard internazionali una gestione documentale più solida

Alessandro Alfier sposta il confronto sul rapporto tra Linee guida e standard internazionali. L’attuale allegato dedicato agli standard svolge già una funzione importante, ma potrebbe, secondo Alfier, fare un passo ulteriore.

Non basterebbe infatti limitarsi a indicare quali standard devono essere considerati dalle amministrazioni e dalle software house. La nuova versione potrebbe recuperare e valorizzare alcuni principi, definizioni e criteri metodologici contenuti negli standard internazionali più importanti sulla gestione documentale e sui metadati.

Il riferimento è, soprattutto, agli standard ISO dedicati alla gestione dei documenti e alla gestione dei metadati, in particolare l’ISO 15489 e l’ISO 23081. Si tratta di strumenti che possono offrire alle amministrazioni un quadro metodologico più evoluto e che, secondo Alfier, meriterebbero una maggiore diffusione e applicazione anche in Italia.

L’obiettivo sarebbe quindi rafforzare il collegamento tra Linee guida e standard, trasformando questi ultimi da semplice elenco di riferimenti tecnici in un patrimonio metodologico maggiormente accessibile e utilizzabile da enti e fornitori.

Basile ricorda che gli allegati sono parte integrante delle Linee guida e che il loro mancato rispetto equivale, di fatto, al mancato rispetto delle Linee guida stesse. AgID, inoltre, partecipa ai tavoli ISO e dispone di strumenti di vigilanza previsti dal CAD. Anche per questo l’Agenzia invita le amministrazioni a segnalare eventuali problemi riscontrati nell’applicazione degli standard da parte dei fornitori.

La gestione documentale reale è ancora lontana da quella teorica

Dalla discussione emerge però soprattutto la distanza che in molti casi separa il modello delineato dalle norme dalla realtà quotidiana degli enti.

Sergio Sette, forte dell’esperienza maturata direttamente nei Comuni e nelle aziende sanitarie, descrive una situazione nella quale una parte significativa della documentazione continua a essere gestita al di fuori dei sistemi di gestione documentale. File system, cartelle sui server e applicativi verticali rappresentano ancora, in numerosi enti, il luogo effettivo nel quale vengono prodotti e conservati i documenti.

Il problema è particolarmente evidente nei piccoli Comuni, dove la gestione documentale può continuare a poggiare su server locali. Mentre la documentazione generata dai singoli gestionali, per esempio nell’ambito del personale o della polizia municipale, rimane all’interno degli applicativi senza confluire nel sistema documentale dell’ente.

Secondo Sette, una delle ragioni risiede nella genericità di alcune disposizioni. Il quadro normativo non può evidentemente disciplinare ogni dettaglio, ma le Linee guida dovrebbero fornire indicazioni sufficientemente concrete da ridurre le interpretazioni divergenti. Questioni come la fascicolazione, la formazione dei fascicoli e il rapporto tra i diversi sistemi dovrebbero essere affrontate con maggiore chiarezza per evitare che ogni amministrazione costruisca una propria interpretazione.

Il rischio è che, pur in presenza di una normativa articolata, non si riesca a costruire un vero archivio digitale dell’ente. La documentazione rimane frammentata tra sistemi diversi, con conseguenze sulla reperibilità, sulla conservazione e sulla possibilità di garantire nel tempo l’autenticità e l’affidabilità dei documenti.

Basile riconosce la criticità e sottolinea come la propria esperienza nei sistemi informativi e nella conservazione le abbia permesso di conoscere direttamente le difficoltà operative degli enti. Proprio per questo, sottolinea, i contributi provenienti dal territorio rappresentano un elemento prezioso per la revisione delle regole.

Interoperabilità: evitare il lock-in e riportare i documenti nell’archivio dell’ente

Uno dei punti sui quali il confronto converge maggiormente è quello dell’interoperabilità. Per Deligios, le nuove Linee guida dovrebbero chiarire innanzitutto alcuni aspetti relativi all’identificazione dei documenti e delle aggregazioni documentali.

In assenza di indicazioni precise, infatti, i fornitori possono utilizzare identificativi interni ai propri sistemi. Una scelta che può diventare problematica quando si deve trasferire la documentazione da un sistema a un altro e che può contribuire a creare fenomeni di vendor lock-in.

Un altro tema riguarda l’utilizzo di vocabolari controllati e sistemi di classificazione omogenei. Una maggiore uniformità consentirebbe alle amministrazioni di trasferire documenti già classificati da un ente all’altro, favorendo una reale interoperabilità anche nei rapporti tra amministrazioni appartenenti alla stessa categoria.

Particolarmente delicato è poi il tema dei sistemi di protocollo. Secondo Deligios, nonostante l’esistenza di obblighi specifici, l’interoperabilità tra i sistemi delle pubbliche amministrazioni non è ancora sufficientemente diffusa e omogenea. Il risultato è che la PEC continua a rappresentare, in molti casi, lo strumento utilizzato per scambi documentali che potrebbero invece essere gestiti direttamente attraverso servizi interoperabili.

Sette amplia ulteriormente la questione: l’interoperabilità non può riguardare soltanto i rapporti tra amministrazioni, ma deve coinvolgere anche i diversi sistemi informativi presenti all’interno dello stesso ente.

Ogni gestionale tende infatti a utilizzare modalità differenti di integrazione e questo rende molto complesso far confluire stabilmente la documentazione nel sistema di gestione documentale. Lo stesso problema riguarda le numerose piattaforme utilizzate dalla PA, che producono documenti destinati a rimanere nei rispettivi sistemi anziché entrare a far parte dell’archivio dell’amministrazione.

La vera sfida, quindi, è costruire una gestione documentale nella quale tutta la documentazione prodotta dall’ente possa essere ricondotta al proprio sistema documentale e archivistico, indipendentemente dal software o dalla piattaforma che l’ha generata.

Basile ripsonde confermando che l’interoperabilità rappresenta un tema prioritario per AgID e che l’Agenzia sta lavorando proprio per affrontare la gestione documentale in maniera complessiva e integrata.

FAQ e confronto continuo per non lasciare soli gli enti

È  il tema delle FAQ a riportare il confronto al suo punto di partenza: la necessità di mantenere aperto il dialogo anche nei periodi che separano una versione delle Linee guida dalla successiva.

Le Linee guida erano state concepite anche per rendere più agile l’aggiornamento delle regole digitali, evitando i tempi particolarmente lunghi legati ai precedenti strumenti normativi. Nella pratica, però, i processi di revisione possono richiedere anni, mentre l’evoluzione tecnologica procede molto più rapidamente.

Per questo, osserva Deligios, sarebbe utile creare uno spazio permanente nel quale amministrazioni e professionisti possano porre domande e ottenere risposte pubbliche sui casi che rimangono poco chiari. Le FAQ potrebbero diventare così uno strumento operativo capace di accompagnare l’applicazione delle Linee guida senza dover attendere ogni volta una nuova revisione del documento.

Basile ricorda che AgID ha già utilizzato questo modello in altri ambiti e si dichiara disponibile a valutarne l’applicazione anche alla gestione documentale.

Dalla partecipazione una PA digitale più efficace

Il confronto si chiude con una consapevolezza condivisa. Aggiornare le Linee guida sulla gestione documentale non significa semplicemente sostituire riferimenti normativi ormai superati o adeguare alcuni allegati. Significa soprattutto verificare se le regole riescano davvero a guidare le amministrazioni nella costruzione di sistemi documentali efficienti, interoperabili e capaci di conservare nel tempo il patrimonio informativo pubblico.

AgID dunque ha davanti un lavoro importante:

• allineare le Linee guida all’evoluzione normativa europea e nazionale,
• rafforzare gli standard,
• affrontare l’interoperabilità,
• aggiornare il ruolo dei responsabili della gestione documentale e della conservazione;
• valutare anche l’impatto dell’intelligenza artificiale.

Il tutto mantenendosi in ascolto e tenendo in considerazione chi lavora quotidianamente negli enti. In particolare quando chiede regole più chiare, maggiore standardizzazione, strumenti concreti per affrontare i casi problematici. E soprattutto quando chiede la possibilità di partecipare al processo di revisione prima che le decisioni siano definitivamente assunte.

Lentepubblica ha aperto un canale di comunicazione tra le due prospettive. È questa la partecipazione che intende promuovere: portare intorno allo stesso tavolo chi le regole le definisce e chi ogni giorno deve trasformarle in procedure, sistemi e servizi concreti. Per costruire insieme la PA del futuro.

Guarda il video integrale della tavola rotonda qui:

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