Piena possibilità di acquisto di immobile per destinarlo a Caserma dell’Arma

05 Giugno 2026 - 10:08

lentepubblica.it

In questo approfondimento l’Avvocato Maurizio Lucca analizza una recente sentenza della Corte dei Conti che conferma la piena possibilità di acquisto, per l’amministrazione, di un immobile per destinarlo a Caserma dell’Arma.

La sez. controllo Emilia – Romagna della Corte dei conti, con parere del 13 maggio 2026, n. 53, interviene per delineare la possibilità del Comune di acquisire al proprio patrimonio indisponibile, ex art. 826, c. 3, c.c., un bene (oggetto di procedura di esecuzione) [1] da destinare a Caserma dell’Arma dei Carabinieri, rilevando la questione in termini generali, ritenendo – nello specifico – la richiesta inammissibile, pena l’intervento concreto (co-amministrazione o di cogestione incompatibile con il concetto costituzionale di ausiliarietà e con la posizione di neutralità, indipendenza ed imparzialità che contraddistingue l’attività magistratuale).

Nel quesito non si fa riferimento al valore del contratto di locazione intercorrente tra Comune e i Militari, pur rilevando che lo stesso contratto potrebbe essere sottoposto al controllo preventivo se indicato il cit. valore locativo, ai sensi dell’art. 3, lett. g) della legge n. 20/1994, che fa riferimento «agli… altri contratti passivi, se di importo superiore ad un decimo del valore indicato per gli appalti pubblici».

Acquisto di beni

Il Codice dei contratti pubblici dispone:

all’art. 56, comma 1, lettera e): «Le disposizioni del codice relative ai settori ordinari non si applicano agli appalti pubblici: e) aventi ad oggetto l’acquisto o la locazione, quali che siano le relative modalità finanziarie, di terreni, fabbricati esistenti o altri beni immobili o riguardanti diritti su tali beni»;
all’art. 13, commi 2 e 5: « Le disposizioni del codice non si applicano ai contratti esclusi, ai contratti attivi e ai contratti a titolo gratuito, anche qualora essi offrano opportunità di guadagno economico, anche indiretto… 5. L’affidamento dei contratti di cui al comma 2 che offrono opportunità di guadagno economico, anche indiretto, avviene tenendo conto dei principi di cui agli articoli 1, 2 e 3».

La disciplina che limitava gli acquisti di beni agli Enti locali, ai fini del contenimento della spesa, non è più applicabile a decorrere dal 1° gennaio 2020, ex art. 12, Acquisto, vendita, manutenzione e censimento di immobili pubblici, del decreto-legge n. 98/2011, potendo i Comuni acquistare beni immobili senza necessità di dimostrare il carattere indispensabile ed indilazionabile dell’acquisto, mediante procedura ad evidenza pubblica (ex art. 3, RD 18 novembre 1923, n. 2440, ed al regolamento attuativo art. 37 del RD n. 827 del 1924), nonché nel rispetto dell’art. 7, Modalità di redazione, approvazione, aggiornamento e modifica del programma triennale degli acquisti di beni e servizi. Obblighi informativi e di pubblicità, dell’Allegato I.5, del d.lgs. n. 36/2023.

È noto che tra gli atti del Consiglio comunale, sono compresi anche gli atti, come gli acquisti, che non possono considerarsi, per loro intrinseca natura, espressione di indirizzi politici ed amministrativi di rilievo generale, ma che vengono espressamente considerati come fondamentali per il loro presumibile rilievo economico [2].

Si ricava che l’acquisto di un bene pubblico esige una procedura trasparente, con l’acquisizione di proposte o manifestazioni di interessi, previa consultazione del mercato, nonché apposita diligente istruttoria del responsabile procedimento sulla “bontà” dell’operazione immobiliare [3].

In ogni caso, nel rispetto dei principi di buon andamento (ex art. 97, comma 2, Cost.) e dell’equilibrio di bilancio (ex art. 97, comma 1, e 119 comma 1 Cost.), anche laddove l’Ente non faccia ricorso all’indebitamento ed utilizzi risorse disponibili: il principio di buon andamento combinato con quello dell’equilibrio di bilancio vincola l’Amministrazione a impiegare nel modo più efficiente possibile le risorse di cui dispone ai fini del perseguimento degli interessi pubblici affidati alla sua cura, significando che prima di rendere efficace l’acquisto si dovrà stimare (periziare) [4] la congruità del prezzo (attività interna, altrimenti va trattata come una “consulenza”, ex art. 7, comma 6 del TUPI, opzionando il ricorso ad altra PA deputata ad effettuare stime, ed in ogni caso mediante una procedura comparativa tra più proposte) [5].

Fonti di riferimento

Vengono delineate le fonti di riferimento:

3, c. 2-bis del DL n. 95/2012 prevede la possibilità per le Regioni e gli Enti locali di concedere alle Amministrazioni statali, per fini istituzionali, l’uso gratuito di beni immobili di loro proprietà;
117 Cost., che al c. 2, lett. h), riconduce alla competenza esclusiva dello Stato la materia dell’ordine pubblico e della sicurezza;
118 Cost, laddove stabilisce che «La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell’articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali»;
14 c. 3 del TUEL che stabilisce: «Ulteriori funzioni amministrative per servizi di competenza statale possono essere affidate ai comuni dalla legge che regola anche i relativi rapporti finanziari, assicurando le risorse necessarie»;
15 e 20 della legge n. 121/1981 che tracciano un ruolo attivo del Sindaco nel contesto delle tematiche dell’ordine e della sicurezza pubblica;
57, c. 2, lett. f) del DL n. 124/2019 con il quale è stato disposto che agli enti locali cessano di applicarsi le disposizioni in materia di contenimento e di riduzioni della spesa di cui all’art. 12, c. 1-ter del D.L. n. 98/2011, vale a dire le limitazioni in materia di acquisto di immobili che veniva consentito ove ne fossero comprovate documentalmente l’indispensabilità e l’indilazionabilità;
l’art. 39 della legge n. 3/2003 che prevede la possibilità di stipulare convenzioni tra il Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell’interno e soggetti pubblici e privati diretta a fornire, con la contribuzione degli stessi soggetti, servizi specialistici, finalizzati ad incrementare la sicurezza pubblica;
1, c. 439 della legge n. 296/2006 (legge finanziaria 2007) che prevede la stipula di convenzioni da parte del Ministro dell’interno e dei prefetti (su delega del Ministro) con le regioni e gli enti locali che prevedano la contribuzione logistica, strumentale e finanziaria delle stesse regioni e enti locali per la realizzazione dei «programmi straordinari di incremento dei servizi di polizia, di soccorso tecnico urgente e per la sicurezza dei cittadini» (generalmente annuali);
3, c. 2-bis e comma 4-bis del DL n. 95/2012 che prevendono, rispettivamente, la possibilità per le regioni e gli enti locali di concedere alle Amministrazioni statali, per fini istituzionali, l’uso gratuito di beni immobili di loro proprietà e ai comuni la facoltà di contribuire al pagamento del canone di locazione di immobili, di proprietà privata, destinati a caserme delle Forze dell’ordine e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco;
1 del DL 14/2017, conv. nella legge n. 48/2017, sono state introdotte ulteriori disposizioni per favorire il coordinamento tra enti per la promozione della “sicurezza integrata” definita quale «insieme degli interventi assicurati dallo Stato, dalle Regioni, dalle Province autonome di Trento e Bolzano e dagli enti locali, nonché da altri soggetti istituzionali, al fine di concorrere, ciascuno nell’ambito delle proprie competenze e responsabilità, alla promozione e all’attuazione di un sistema unitario e integrato di sicurezza per il benessere delle comunità territoriale».
4 del citato DL 14/2017 è esplicito nel definire la sicurezza urbana «il bene pubblico che afferisce alla vivibilità e al decoro delle città, da perseguire anche attraverso interventi di riqualificazione, anche urbanistica, sociale e culturale… cui concorrono prioritariamente, anche con interventi integrati, lo Stato… e gli enti locali, nel rispetto delle rispettive competenze e funzioni» [6].

Si tratta per un verso, di norme che prevedono specifiche possibilità di intervento degli Enti locali per sostenere la concreta ed effettiva collaborazione logistica, strumentale e finanziaria delle forze dell’ordine che garantiscono la sicurezza del territorio (accordi quadro, contributi per canoni di locazione, comodato di immobili) e contribuire a promuovere la sicurezza; per altro verso, in tema di “sicurezza integrata” ogni soggetto istituzionale contribuisce al perseguimento del fine attraverso lo sviluppo delle proprie competenze all’interno del proprio ambito di azione [7].

La sicurezza

Appartiene alla competenza esclusiva dello Stato la materia relativa alla tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza (ex art. 117, comma 2, lett. h), Cost.).

In via generale, non può escludersi la possibilità che gli Enti locali siano legittimati a concorrere alla cura in concreto di tale interesse, in quanto la sicurezza dei cittadini «non può appartenere ad un unico livello di Amministrazione (lo Stato) ma deve rappresentare una responsabilità per tutti gli enti che si occupano degli interessi pubblici della collettività amministrata, concorrendo, infatti, “a soddisfare interessi pubblici generali meritevoli di intensa e specifica tutela”. E la sicurezza pubblica è certamente un bene meritevole di tutela pubblica “allargata”» [8].

L’esigenza del Comune si immedesima nella esigenza di avere un presidio sul territorio allo scopo di tutelare la sicurezza dei cittadini essendo l’“ordinato vivere civile” meta di uno Stato di diritto, libero e democratico [9].

Gli orientamenti favorevoli

Si da riscontro al suddetto quesito, non tanto sulla possibilità dell’Ente locale di acquisire l’immobile, partecipando ad asta pubblica, fissando un valore massimo di acquisto, di un immobile privato oggetto di esecuzione da destinare Caserma, poiché precluderebbe il riscontro, essendo valutazioni che rientrano nelle competenze dell’Amministrazione richiedente, diversamente se formulato in termini generali e astratti la riposta può essere ammissibile.

Può, dunque, un Comune acquistare un bene da destinare presidio dell’Arma, in ragione della sua fondamentale funzione di garanzia di sicurezza per la comunità amministrata?

La risposta è affermativa, sussistendo la possibilità per i Comuni di acquisire immobili anche per destinarli ad Amministrazioni statali, di sostenere spese in materia di accasermamento e di coadiuvare le Amministrazioni statali nell’ambito delle competenze di sicurezza pubblica nel territorio, stabilendo i principi che devono indirizzare l’attività amministrativa nelle valutazioni di propria competenza e che di seguito, a titolo esemplificativo e non esaustivo, si compendiano:

Sezione delle Autonomie, con del. n. 16/SEZAUT/2014/QMIG, piena competenza dei Comuni in materia di accasermamento per l’assolvimento da parte dell’Arma dei Carabinieri dei compiti di tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza spetta al Ministero dell’Interno: la Costituzione, pur attribuendo allo Stato la competenza esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza (art. 117, comma 2, lett. h), tuttavia, riconosce, nella nuova formulazione dell’art. 118, l’esigenza di stabilire, con legge statale, forme di coordinamento fra Amministrazioni statali e periferiche, in vista del potenziamento della sicurezza a livello locale, dovendo ammettere che la finalità di potenziamento della tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza trova pieno riconoscimento nell’ambito dell’Autonomia degli enti, che sono chiamati a valutare le necessità della collettività amministrata in termini di priorità e di compatibilità finanziarie e gestionali e, sulla scorta di tali valutazioni, ad avviare le eventuali concertazioni interistituzionali, volte all’adozione di specifici protocolli d’intesa con il Ministero dell’interno (Prefettura) individuando obiettivi e risorse;
Sezione regionale di controllo per la Liguria, delibere n. 91/2017/PAR e n. 79/2020/PAR ritenendo che la sicurezza dei cittadini non può appartenere ad un unico livello di amministrazione (lo Stato) ma deve rappresentare una responsabilità per tutti gli enti che si occupano degli interessi pubblici della collettività amministrata, quindi, anche dei Comuni quale bene meritevole di tutela “allargata”;
Sezione regionale di controllo per la Lombardia, con delibera n. 198/2024/PAR che nel riconoscere piena autonomia negoziale dei Comuni in materia di acquisizione di beni patrimoniali disponibili sia nel rispetto della dei principi di sana gestione finanziaria (ex 97, commi 1 e 2, e 119 comma 1 Cost. e art. 1, comma 1, della legge n. 241/1990) che dei fini del più efficiente perseguimento degli interessi pubblici affidati alla sua cura (c.d. finalizzazione, ovvero principio di legalità): tutti aspetti da motivare in sede istruttoria, compresa le procedure concorrenziale;
Sezione regionale di controllo per la Lombardia, con delibera n. 364/2025/PAR, piena ammissibilità legittimità all’acquisto ove rispondente al miglior soddisfacimento di un interesse pubblico, la cui valutazione spetta unicamente all’Ente locale, con applicazione di un canone congruo;
Sezione regionale di controllo per la Basilicata, con delibera n. 1/2026/PAR, dove si chiarisce che gli Enti locali siano legittimati a concorrere alla cura in concreto della sicurezza dei cittadini, concorrendo a soddisfare interessi pubblici generali meritevoli di intensa e specifica tutela, rilevando nel contesto che gli interventi devono trovare riscontro in fonti primarie di compartecipazione;
Sezione regionale di controllo per il Molise, con delibera n. 34/2026/PAR, viene confermando il principio già affermato dalla Sezione regionale di controllo per la Lombardia con del. 364/2025/PAR, aggiungendo che la scelta deve valutare ogni alternativa, a partire dalla “ipotesi zero”: un’istruttoria che dimostri il giudizio tra l’ipotesi di non realizzazione dell’intervento ed l’ipotesi “intermedia” di valorizzazione funzionale di beni immobili già appartenenti al patrimonio disponibile dell’ente ed utilizzabili per lo scopo indicato.

La sintesi

Appurata la possibilità nei termini sopra descritti, la Corte giunge a ritenere ammissibile l’acquisto (nel rispetto delle procedure concorrenziali e di parità di trattamento) di un immobile da parte del Comune da far confluire nel patrimonio disponibile dell’Ente, con successiva locazione dello stesso (e conseguente generazione di un’entrata), ove rispondente al miglior soddisfacimento dell’interesse pubblico, avendo cure di osservare che:

le spese di “accasermamento” in senso stretto (ovvero, l’effettuazione dei lavori di adeguamento e/o miglioramento funzionale di un immobile di proprietà comunale al fine di una sua riconversione in caserma) rientrino nella competenza dello Stato e, per esso, del Ministero dell’interno;
la competenza (esclusiva) del Ministero dell’interno sotto il profilo della (razionale) distribuzione territoriale dei presidi di polizia, distribuzione funzionale a garantire uniformità su tutto il territorio nazionale dei livelli di garanzia delle prestazioni afferenti all’ordine e la sicurezza pubblica (aspetto che esige una preventiva “concertazione” per non rendere l’acquisto imprudente).

Note

[1] Sulla piena legittimità di un acquisto in una procedura similare, si rinvia LUCCA, Acquisizione di area industriale da un fallimento, lentepubblica.it, 23 settembre 2024, ove si annota che l’acquisto dell’immobile è avvenuto nell’ambito di un’asta fallimentare, procedura presidiata dagli organi della giurisdizione, non potendo argomentarsi in senso ostativo alla generale capacità giuridica di diritto privato dell’Ente locale, anche alla luce dell’art. 1, comma 1-bis, della legge n. 241/1990, secondo cui «La pubblica amministrazione, nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente», dove si generalizza la possibilità per le PA di operare secondo le norme del diritto privato e, quindi, mediante moduli negoziali, esprimendo in tal senso un principio tendenziale dell’ordinamento.

[2] Cfr. Cass. civ., sez. I, sentenza n. 18309/2012.

[3] Cfr. Corte conti, sez. contr. Sicilia, delibera, 21 giugno 2022, n. 107. Per gli Enti locali le limitazioni dell’autonomia negoziale sono venute meno, a decorrere dall’anno 2020, per effetto dell’art. 57, comma 2, lettera f), del DL n. 124/2009, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 157/2019, secondo il quale «a decorrere dall’anno 2020, alle regioni, alle province autonome di Trento e di Bolzano, agli enti locali e ai loro organismi e enti strumentali… nonché ai loro enti strumentali in forma societaria cessano di applicarsi le seguenti disposizioni in materia di contenimento e riduzione della spesa…: f) articolo 12, comma 1 ter, del D.L. 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla L. 15 luglio 2011, n. 111». In ogni caso, gli atti con i quali l’Amministrazione disporrà l’acquisto dovranno essere sorretti da una idonea istruttoria che valuti l’utilità pubblica del bene e da una congrua motivazione che dia atto del rispetto dei principi generali che regolano l’azione amministrativa, così come positivizzati nell’art. 1, comma 1, della Legge n. 241/1990, e come delineati dagli artt. 81 e 97 Cost., rilevando, altresì, che in base alla disciplina legislativa vigente, non sussiste un generale divieto per gli Enti locali di acquisizione di un bene gravato da ipoteca, specie se il bene è acquisito a titolo gratuito, Corte conti, sez. contr. Piemonte, Delibera, 20 novembre 2023, n. 90.

[4] Non è più richiesta l’attestazione di congruità del prezzo di acquisto da parte dell’Agenzia del Demanio, previsione è venuta meno, a decorrere dall’anno 2020, per effetto dell’art. 57, comma 2, lettera f) del decreto legge 26 ottobre 2019, n. 124, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 dicembre 2019, n. 157, Corte conti, sez. contr. Campania, delibera n. 52/2021/PAR; sez. contr. Puglia, delibera n. 99/2020/PAR; sez. contr. Piemonte, delibera n. 90/2023.

[5] Cfr. Corte conti, sez. contr. Lombardia, delibere n. 57/2025/PAR e n. 198/2024/PAR. Vedi, LUCCA, Le amministrazioni comunali non possono provvedere alla manutenzione delle caserme, lentepubblica.it, 11 febbraio 2026, ove si indicava una via per poter manutentare il patrimonio pubblico senza esporsi a responsabilità mediante un accordo tra Stato e Ente locale (preferibilmente con l’aggiunta di Comuni contigui), affrontando non la singola evenienza (la chiusura di una Caserma) ma in una prospettiva più ampia: una finalità di tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza in simbiosi tra PPAA, una sussidiarietà orizzontale e verticale tra livelli istituzionali (il c.d. policentrismo), nel quadro degli istituti definiti dal legislatore, senza alcuna pretesa di sostituirsi (giammai) agli oneri dello Stato sulle spese di “accasermamento”.

[6] La norma è richiamata dalla sentenza della Corte Cost. n. 69/2023 in tema di Polizia Locale.

[7] Corte conti, sez. contr. Lombardia, delibera n. 171/2024/PAR.

[8] Cfr. Corte conti, sez. contr. Liguria, delibere nn. 91/2017/PAR e 79/2020/PAR; sez. contr. Toscana, delibera n. 26/2020/PAR; sez. contr. Emilia-Romagna, delibera n. 127/2022/PAR; sez. contr. Lombardia, delibera n. 364/2025/PAR.

[9] Corte Cost., n. 47/2024.

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