Quando il silenzio della PA vale come un atto firmato: il parere del Consiglio di Stato

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La svolta del Consiglio di Stato sul provvedimento implicito in una recente sentenza: in alcuni casi il silenzio della PA vale quanto un atto firmato.

Spesso, quando si ha a che fare con la Pubblica Amministrazione, si incappa in una serie di oneri burocratici, comunicazioni, adempimenti, per la cui validità vige la convinzione che sia sempre necessario un documento formale. Tale assunto è stato di recente smentito dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 9029 del 19 novembre 2025.

Una vigna, un passaggio a livello e una revoca improvvisa

Al centro della vicenda c’è un’azienda agricola pugliese che gestiva vigneti e un agriturismo. I due fondi di proprietà erano fisicamente separati da una linea ferroviaria e collegati da un passaggio a livello privato carrabile, la cui convenzione originaria risaliva al lontano 1976. L’autorizzazione era stata rilasciata al dante causa della società, senza che nel tempo fosse stato mai formalizzato alcun atto di subentro a favore degli attuali proprietari.

Tutto cambiava però in data 4 dicembre 2019, quando l’amministrazione ferroviaria revocava con effetto immediato la convenzione, adducendo ripetute violazioni delle norme di sicurezza, tra le quali il rinvenimento del cancello del passaggio trovato aperto senza lucchetto. L’azienda agricola impugnava davanti al TAR Puglia il provvedimento della P.A. e il giudice amministrativo accoglieva il ricorso. Tuttavia, l’amministrazione ferroviaria proponeva appello dinanzi al Consiglio di Stato, che lo rigettava.

Chi era il legittimo titolare del passaggio?

La prima questione riguardava la legittimazione. L’ente ferroviario sosteneva che la società agricola non avesse titolo per ricorrere, poiché la concessione era intestata al suo dante causa e nessun atto formale di subentro era mai stato adottato. Tale doglianza veniva rigettata dal Consiglio di Stato ricorrendo alla figura del provvedimento amministrativo implicito.

Cosa si intende per atto amministrativo implicito

La teoria del provvedimento implicito non è una novità assoluta nella giurisprudenza amministrativa. Il Consiglio di Stato l’ha elaborata nel corso degli anni come risposta ai problemi causati da un eccessivo formalismo. Quando un’amministrazione si comporta in modo costante, coerente e inequivocabile nei confronti di un soggetto, trattandolo come titolare di un diritto o di una posizione giuridica, quella condotta vale quanto un provvedimento espresso. Affinché si possa configurare un atto implicito, la giurisprudenza richiede che la volontà dell’organo competente emerga in modo non ambiguo da comportamenti concludenti e che l’effetto giuridico ricavabile da tali comportamenti rappresenti l’unica conclusione logicamente possibile.

Come il Consiglio di Stato ha ricostruito il subentro implicito

Nel caso in esame, i giudici di Palazzo Spada hanno individuato due elementi decisivi. Il primo è una nota del 24 ottobre 2016 con cui l’amministrazione ferroviaria invitava direttamente l’azienda agricola al rispetto delle nuove regole sui passaggi a livello privati. La cosa importante è che tale comunicazione era indirizzata non al dante causa originario, bensì agli attuali proprietari. Il secondo elemento riguardava il provvedimento di revoca del 2019 che era intestato direttamente al titolare dell’azienda agricola, il quale quindi veniva trattato esplicitamente come soggetto titolato del rapporto concessorio.

Questi comportamenti, valutati nel loro insieme, configurano secondo il Consiglio di Stato un implicito riconoscimento della qualità di subentrante in capo alla società agricola. L’amministrazione non può prima trattare un soggetto come interlocutore legittimo per anni, inviandogli prescrizioni e atti ufficiali, per poi negargli quella stessa legittimità quando diventa scomodo riconoscerla.

Istruttoria carente e proporzionalità violata

Affrontato il tema della legittimazione, il Consiglio di Stato esamina nel merito la revoca del 4 dicembre 2019, confermandone l’illegittimità su più fronti. Il provvedimento si limita a richiamare “ripetute violazioni” delle condizioni d’uso del passaggio, senza indicare episodi specifici, senza allegare verbali di sopralluogo o altra documentazione circostanziata. L’unico riferimento concreto – una denuncia-querela – è del 19 ottobre 2020, successiva non solo alla revoca, ma persino alla notifica del ricorso giurisdizionale.

Anche il tentativo di valorizzare fotografie tratte dal sito internet dell’azienda viene bocciato, in quanto trattasi di motivazione postuma e inammissibile perché mai acquisita nel corso del procedimento. Inoltre, come osserva il Collegio, simili materiali fotografici non sostituiscono gli accertamenti diretti che l’amministrazione avrebbe dovuto condurre mediante sopralluoghi propri.

Il principio di proporzionalità: non si parte dalla sanzione massima

L’ultima criticità riguarda la scelta della sanzione. Il quadro normativo applicabile, ossia l’art. 66 del D.P.R. n. 753 del 1980, in combinato disposto con l’art. 5 della convenzione originaria del 1976, delinea un sistema graduato, secondo cui alle violazioni singole corrispondono sanzioni pecuniarie e solo le violazioni gravi e reiterate possono comportare la modifica o, in casi estremi, la revoca della convenzione. L’amministrazione ferroviaria ha invece saltato tutti i passaggi intermedi, irrogando direttamente la misura più drastica senza nemmeno valutare alternative meno invasive. Tale scelta, secondo il Consiglio di Stato, è stata sproporzionata e, quindi, illegittima.

Cosa cambia per cittadini e imprese nei rapporti con la P.A.

La sentenza n. 9029/2025 contiene un messaggio di portata generale, secondo cui chi intrattiene rapporti stabili con un ente pubblico e viene trattato da quest’ultimo come titolare di una posizione giuridica riconosciuta può far valere quella condotta come se fosse un atto formale. L’affidamento del privato, costruito nel tempo sulla base di comportamenti univoci dell’amministrazione, merita tutela concreta. Per le imprese, questo significa che la “storia” dei rapporti con la P.A. conta. Le comunicazioni ricevute, i controlli subiti, le prescrizioni osservate possono avere rilevanza giuridica autonoma, indipendentemente dall’esistenza di un provvedimento espresso che lo formalizzi.

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