Quorum consiliari e astensioni: orientamenti a confronto nella giurisprudenza siciliana

lentepubblica.it

La presenza di consiglieri che scelgono di astenersi può assumere un peso determinante nell’esito di una votazione consiliare. Il problema si pone, in particolare, quando occorre stabilire se gli astenuti debbano essere considerati soltanto ai fini della validità della seduta oppure anche nella determinazione della maggioranza necessaria per approvare una deliberazione. Focus a cura di Luciano Catania.

Sul tema sono intervenute, a breve distanza l’una dall’altra, due pronunce dei giudici amministrativi siciliani: Tar Sicilia-Palermo, Sezione I, 26 marzo 2026, n. 784, e Tar Sicilia-Catania, Sezione V, 8 maggio 2026, n. 1382.

Le decisioni giungono a conclusioni differenti e riportano in primo piano una questione di particolare rilevanza per gli enti locali: fino a che punto il regolamento comunale può disciplinare autonomamente la formazione della volontà dell’organo consiliare e, in particolare, il quorum necessario per l’approvazione delle deliberazioni?

La risposta incide direttamente sulla posizione dei consiglieri astenuti. Quando, ad esempio, i componenti presenti si dividono in misura significativa tra favorevoli e astenuti, l’individuazione della maggioranza richiesta può determinare l’approvazione oppure la mancata approvazione della proposta.

Il Tar Palermo riconosce un ampio spazio all’autonomia regolamentare

La sentenza n. 784/2026 del Tar Palermo riguarda la disciplina contenuta nel regolamento di un Comune del trapanese.

Il regolamento stabiliva che le deliberazioni dovessero essere adottate con la maggioranza assoluta dei votanti. Partendo da questa disposizione, il Tribunale ha ritenuto che i consiglieri astenuti dovessero essere considerati ai fini della validità della seduta, ma non anche per la determinazione della maggioranza deliberativa.

La distinzione tra presenti e votanti assume, in questa prospettiva, un significato preciso: è votante chi manifesta una volontà favorevole o contraria rispetto alla proposta sottoposta al consiglio, mentre il consigliere che si astiene, pur restando presente, sceglie di non partecipare alla formazione della decisione attraverso l’espressione di un voto.

Nel caso esaminato, pertanto, la presenza di sei consiglieri astenuti non impediva l’approvazione della deliberazione sostenuta da sei voti favorevoli.

La conclusione del Tar trova fondamento nella lettura della legge regionale n. 30/2000, alla quale viene attribuito un ruolo centrale nella valorizzazione dell’autonomia organizzativa dei consigli comunali.

Secondo i giudici palermitani, la legislazione regionale ha affidato alla fonte regolamentare anche la disciplina delle modalità attraverso le quali si forma la volontà collegiale. La previsione contenuta nel regolamento comunale non rappresenterebbe, quindi, una deroga arbitraria alla disciplina legislativa, ma l’esercizio di una potestà normativa direttamente riconosciuta dalla legge regionale.

In tale ricostruzione, la scelta regolamentare di assumere come riferimento la maggioranza assoluta dei votanti consente di circoscrivere la platea rilevante, ai fini della deliberazione, ai soli consiglieri che abbiano espresso una posizione favorevole o contraria.

Ne consegue che l’astensione non può essere automaticamente assimilata a un voto contrario: una simile equiparazione finirebbe, infatti, per attribuire all’astenuto una volontà che egli ha scelto di non manifestare.

Il Tar Catania limita lo spazio del regolamento

Un’impostazione differente emerge dalla sentenza n. 1382/2026 del Tar Catania.

Secondo il Tribunale etneo, in materia di quorum funzionale la disciplina legislativa regionale mantiene prevalenza rispetto alle fonti statutarie e regolamentari.

Da questa premessa deriva la perdurante applicabilità dell’articolo 184, comma 2, della legge regionale n. 16/1963, in base al quale, salvo i casi in cui sia richiesta una maggioranza speciale, le deliberazioni sono adottate con il voto della maggioranza assoluta dei presenti.

Le conseguenze sul piano operativo sono evidenti. In presenza, ad esempio, di dodici consiglieri, la maggioranza assoluta richiede sette voti favorevoli, indipendentemente dal fatto che una parte dei presenti abbia scelto di astenersi.

L’astensione non viene così trasformata in un voto contrario, ma la permanenza dell’astenuto tra i presenti determina comunque un innalzamento della soglia necessaria per l’approvazione della proposta.

Le differenze tra le due fattispecie

Il confronto tra le decisioni di Palermo e Catania non può tuttavia essere ridotto alla contrapposizione tra una pronuncia che esclude gli astenuti e una che, invece, li considera nel calcolo della maggioranza.

Le controversie prendevano infatti le mosse da discipline regolamentari differenti.

Nel caso sottoposto al Tar Palermo, l’articolo 62 del regolamento comunale faceva riferimento alla maggioranza assoluta dei “votanti”. Tale formulazione ha consentito al Tribunale di distinguere i consiglieri che esprimono un voto da quelli che, pur presenti, decidono di astenersi.

Nel Comune interessato dalla decisione del Tar Catania, invece, l’articolo 61 del regolamento stabiliva espressamente che gli astenuti dovessero essere computati ai fini della determinazione della maggioranza dei votanti.

Sulla questione era inoltre intervenuto l’Assessorato regionale delle Autonomie locali con il parere prot. n. 20750 del 15 dicembre 2025, secondo il quale, ai fini del quorum deliberativo, occorreva prendere in considerazione la manifestazione di volontà espressa dai votanti, tra i quali non possono essere ricompresi gli astenuti. Questi ultimi, non esprimendo alcuna volontà, non votano, pur continuando a rilevare, in quanto presenti, ai fini del quorum necessario per la validità della seduta.

Il Tar Catania ha tuttavia rilevato che, anche riconoscendo in astratto uno spazio più ampio all’autonomia regolamentare, la deliberazione esaminata risultava comunque adottata in contrasto con le disposizioni che lo stesso Comune aveva stabilito nel proprio regolamento.

I limiti della delegificazione

La differenza più significativa tra i due orientamenti riguarda, pertanto, l’estensione dell’autonomia regolamentare riconosciuta dalla legge regionale n. 30/2000.

La questione è se l’intervento legislativo del 2000 abbia affidato alla fonte regolamentare anche la determinazione del quorum funzionale oppure se tale materia sia rimasta assoggettata alla disciplina legislativa previgente.

Il Tar Palermo propende per la prima soluzione. Nell’impostazione seguita dalla sentenza n. 784/2026, il nuovo assetto delle autonomie locali avrebbe superato la rigidità del precedente sistema e consentirebbe al regolamento comunale di disciplinare anche le modalità di computo della maggioranza necessaria per l’adozione delle deliberazioni.

Il Tar Catania si colloca, invece, nel solco dell’orientamento già espresso con la sentenza n. 339/2021 e richiamato anche dal Tar Palermo nella sentenza n. 1214/2022.

Secondo questa ricostruzione, la legge regionale n. 30/2000 avrebbe attribuito alla fonte regolamentare la disciplina delle modalità di funzionamento dell’assemblea, delle forme di presentazione e discussione delle proposte e del numero di consiglieri necessario per la validità della seduta.

Non sarebbe stato invece trasferito al regolamento il potere di determinare il numero dei consiglieri necessario per l’approvazione delle proposte. Il quorum deliberativo o funzionale resterebbe, pertanto, estraneo all’ambito della delegificazione e continuerebbe a essere disciplinato direttamente dall’articolo 184 della legge regionale n. 16/1963.

Quorum strutturale e quorum funzionale: una distinzione decisiva

La diversa impostazione delle due pronunce rende essenziale distinguere il quorum strutturale dal quorum funzionale.

Il primo individua il numero di consiglieri necessario affinché l’assemblea possa validamente costituirsi e svolgere la propria attività.

Il secondo indica, invece, il numero di voti richiesto affinché una determinata proposta possa essere validamente approvata.

La distinzione consente di comprendere meglio il ruolo dell’astenuto.

Il consigliere che sceglie volontariamente di non esprimere voto ma rimane in aula continua, in linea generale, a essere presente ai fini della valida costituzione dell’organo.

Il problema riguarda invece il momento deliberativo: occorre stabilire se la sua presenza debba incidere anche sulla determinazione del numero dei voti favorevoli necessari per approvare la proposta.

È su questo secondo profilo che le due pronunce del 2026 seguono percorsi interpretativi differenti.

L’astensione per conflitto di interessi segue una disciplina diversa

Dal problema dell’astensione volontaria deve essere distinto quello dell’astensione obbligatoria determinata da una situazione di conflitto di interessi.

In questo caso non si è in presenza di una scelta politica del consigliere, ma dell’adempimento di uno specifico obbligo giuridico.

L’articolo 78, comma 2, del Dlgs 267/2000 impone agli amministratori locali di astenersi dal prendere parte alla discussione e alla votazione delle deliberazioni riguardanti interessi propri oppure di parenti e affini sino al quarto grado.

Per gli atti normativi o di carattere generale, compresi i piani urbanistici, l’obbligo opera quando sussista una correlazione immediata e diretta tra il contenuto della deliberazione e uno specifico interesse dell’amministratore o dei suoi congiunti.

La giurisprudenza riconduce tale disciplina non soltanto all’esigenza di impedire che il voto dell’amministratore interessato possa risultare determinante, ma anche alla più generale necessità di salvaguardare l’imparzialità e la trasparenza dell’azione amministrativa.

In questa direzione si colloca anche Tar Calabria-Reggio Calabria, 17 marzo 2026, n. 196, che, richiamando Consiglio di Stato n. 652/2024 e n. 3502/2025, ha ribadito la natura speciale dell’articolo 78 e la necessità che l’amministratore interessato si astenga non soltanto dalla votazione, ma anche dalla discussione.

La differenza rispetto all’astensione volontaria è quindi sostanziale.

Nel primo caso il consigliere rimane parte dell’assemblea e decide di non manifestare una posizione sulla proposta. Nel secondo sussiste invece un dovere giuridico di non partecipare né alla discussione né alla votazione, con possibili riflessi anche sulla consistenza dei presenti nel momento in cui deve essere verificato il numero legale.

Quali verifiche devono effettuare gli enti

Il contrasto giurisprudenziale rende poco utili affermazioni generali secondo cui l’astenuto “conta” o “non conta”.

La verifica deve essere condotta individuando anzitutto il tipo di quorum rilevante e, successivamente, la fonte normativa competente a disciplinarlo.

Per il quorum strutturale, la presenza del consigliere che si astiene volontariamente continua normalmente a essere presa in considerazione.

Più complesso è il quadro relativo al quorum funzionale.

Secondo il Tar Palermo, l’autonomia regolamentare può comprendere anche le modalità di computo della maggioranza deliberativa e consentire una distinzione tra presenti e votanti.

Per il Tar Catania, al contrario, l’articolo 184 della legge regionale n. 16/1963 conserva efficacia precettiva e impone la maggioranza assoluta dei presenti, poiché il quorum deliberativo non sarebbe stato ricompreso nell’ambito della delegificazione operata dalla legge regionale n. 30/2000.

In attesa di un intervento del Consiglio di giustizia amministrativa che affronti direttamente il contrasto, per presidenti dei consigli comunali, segretari comunali e uffici chiamati ad assistere gli organi consiliari diventa pertanto indispensabile verificare congiuntamente la disciplina legislativa regionale, lo statuto e il regolamento dell’ente prima di dichiarare l’esito della votazione.

La verbalizzazione come elemento di garanzia

Accanto alla corretta individuazione della disciplina applicabile, che non costituisce un assioma  o una verità evidente, assume particolare importanza la verbalizzazione delle operazioni consiliari.

Il verbale dovrebbe consentire di ricostruire senza incertezze il numero dei consiglieri presenti, gli eventuali allontanamenti dall’aula, il numero degli astenuti, i componenti che hanno effettivamente espresso un voto e il criterio utilizzato per determinare la maggioranza necessaria.

Particolare attenzione è richiesta quando la mancata partecipazione alla votazione derivi da un conflitto di interessi. In tal caso occorre distinguere chiaramente la semplice astensione dall’adempimento dell’obbligo di non prendere parte alla discussione e alla deliberazione.

Una distinzione che può apparire meramente procedurale, ma che assume un rilievo sostanziale: come mostrano le pronunce del 2026, l’errata individuazione del quorum o una ricostruzione non chiara delle modalità di voto può incidere direttamente sulla validità della deliberazione consiliare.

The post Quorum consiliari e astensioni: orientamenti a confronto nella giurisprudenza siciliana appeared first on lentepubblica.it.