Riforma dirigenza pubblica: la carriera si ferma nei piccoli Comuni?

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La nuova disciplina sull’accesso alla dirigenza pubblica promette di valorizzare le competenze maturate all’interno delle amministrazioni. Per migliaia di funzionari comunali, però, questa opportunità rischia di rimanere soltanto teorica.

La legge 2 luglio 2026, n. 119, conosciuta anche come riforma Zangrillo o legge sul merito nella Pubblica Amministrazione, introduce infatti un percorso di sviluppo professionale destinato al personale non dirigenziale, ma presuppone che nell’ente interessato esistano posti da dirigente da coprire.

Ed è proprio qui che emerge una delle principali contraddizioni del provvedimento. La grande maggioranza dei Comuni italiani non dispone di qualifiche dirigenziali nella propria struttura organizzativa. In questi enti le funzioni gestionali di vertice sono affidate ai responsabili dei servizi, generalmente funzionari titolari di incarichi di Elevata Qualificazione. Di conseguenza, oltre 7.000 amministrazioni comunali non potranno utilizzare concretamente il nuovo canale di carriera.

La riforma amplia dunque le possibilità di crescita per chi lavora nei ministeri, nelle Regioni, nelle Città metropolitane, nelle Province e nei Comuni dotati di dirigenti. Per moltissimi dipendenti degli enti territoriali di dimensioni piccole o medie, invece, l’accesso stabile alla dirigenza continuerà a passare essenzialmente attraverso un concorso pubblico bandito da un’altra amministrazione.

Cosa prevede la riforma Zangrillo per l’accesso alla dirigenza

La legge n. 119 del 2026 interviene sullo sviluppo della carriera dirigenziale e sui sistemi di valutazione delle performance. Una delle innovazioni più rilevanti consiste nella previsione di un nuovo percorso riservato al personale interno delle amministrazioni.

Per la dirigenza di seconda fascia, una quota pari al 30% dei posti disponibili può essere destinata a procedure di sviluppo professionale rivolte ai dipendenti non dirigenti già in servizio. L’obiettivo dichiarato è riconoscere il valore dell’esperienza acquisita negli uffici pubblici, evitando che il concorso aperto all’esterno rappresenti l’unica strada percorribile per diventare dirigente.

Il meccanismo, tuttavia, può funzionare soltanto quando l’amministrazione dispone di una propria dotazione dirigenziale e si trova nella condizione di programmare la copertura di un posto vacante. Se nella struttura organizzativa non esistono dirigenti, non esiste neppure una posizione sulla quale attivare la selezione interna.

Il problema riguarda soprattutto gli enti locali. La dirigenza è normalmente presente nelle Regioni, nelle Province, nelle Città metropolitane e nei Comuni più strutturati. Nelle amministrazioni minori, invece, il modello organizzativo è costruito attorno ai responsabili degli uffici e dei servizi.

Perché la maggioranza dei Comuni italiani non ha dirigenti

L’assenza della dirigenza nei piccoli e medi Comuni non deriva da una violazione normativa. Si tratta, al contrario, di un assetto espressamente previsto dall’ordinamento degli enti locali.

Il Testo unico degli enti locali stabilisce che, nei Comuni privi di personale con qualifica dirigenziale, le funzioni normalmente attribuite ai dirigenti possano essere assegnate ai responsabili degli uffici o dei servizi. Il conferimento avviene attraverso un provvedimento del sindaco, secondo criteri legati alle competenze professionali e all’organizzazione interna dell’ente.

La dirigenza comunale, quindi, non è obbligatoria. Ogni amministrazione definisce la propria struttura tenendo conto delle dimensioni, delle risorse disponibili, del numero dei dipendenti e della complessità delle funzioni esercitate.

Nei territori con poche migliaia di abitanti, istituire uno o più posti dirigenziali comporterebbe costi difficilmente sostenibili. Un dirigente percepisce una retribuzione diversa da quella del personale del comparto e richiede la costituzione di un’apposita posizione nella dotazione organica. A ciò si aggiunge la necessità di rispettare i limiti alla spesa di personale e gli equilibri di bilancio.

La configurazione attuale risponde pertanto a una logica economica e organizzativa: attribuire responsabilità gestionali elevate ai funzionari senza trasformare tali incarichi in posti dirigenziali.

Questo sistema consente agli enti più piccoli di operare, ma produce una conseguenza evidente. I dipendenti possono assumere responsabilità particolarmente rilevanti, firmare atti amministrativi, gestire personale, risorse finanziarie, appalti e procedimenti complessi, senza che ciò determini un passaggio stabile alla dirigenza.

Elevata Qualificazione e dirigenza non sono la stessa cosa

Nei Comuni senza dirigenti, la struttura amministrativa è generalmente affidata ai funzionari titolari di un incarico di Elevata Qualificazione, indicato spesso con la sigla EQ.

Questa figura non costituisce, però, una vera area professionale intermedia e autonoma paragonabile a quella prevista in altri comparti pubblici. Nell’ordinamento delle Funzioni locali, l’Elevata Qualificazione è essenzialmente un incarico attribuito a un dipendente appartenente all’area dei funzionari.

La distinzione è decisiva. Il funzionario conserva il proprio inquadramento giuridico ed economico di base e riceve, per il periodo dell’incarico, una retribuzione di posizione e una possibile indennità di risultato. L’attribuzione può essere rinnovata, modificata o revocata secondo le regole contrattuali e organizzative.

Non si tratta quindi di una promozione definitiva né dell’ingresso in una categoria superiore. Sotto questo profilo, le attuali Elevate Qualificazioni rappresentano l’evoluzione delle precedenti Posizioni Organizzative, pur con una diversa denominazione e con una disciplina aggiornata.

Il risultato è un sistema nel quale un funzionario può svolgere mansioni molto vicine, sul piano sostanziale, a quelle di un dirigente, senza disporre di un percorso interno che gli consenta di conseguire quella qualifica.

Perché il problema non è stato risolto prima della riforma

La mancata estensione del nuovo meccanismo ai Comuni privi di dirigenza sembra dipendere dall’impostazione generale della legge. Il provvedimento interviene principalmente sulle modalità di copertura dei posti già esistenti, ma non ridisegna l’organizzazione delle amministrazioni locali.

Creare un percorso utilizzabile anche nei Comuni senza dirigenti avrebbe richiesto una riforma più ampia. Il legislatore avrebbe dovuto stabilire, per esempio, se introdurre un’area autonoma delle Elevate Qualifiche, istituire una dirigenza locale condivisa tra più enti oppure permettere ai funzionari di partecipare a procedure organizzate su scala territoriale o nazionale.

Una soluzione di questo tipo avrebbe comportato rilevanti conseguenze finanziarie, contrattuali e ordinamentali. Sarebbe stato necessario coordinare il Testo unico degli enti locali, la disciplina generale del pubblico impiego, i contratti collettivi e le regole sulla sostenibilità della spesa.

Il tema, peraltro, non è nuovo. In passato sono state formulate proposte per riorganizzare la dirigenza territoriale e per creare figure apicali condivise tra più amministrazioni. Le ipotesi di estendere obbligatoriamente la presenza dei dirigenti ai piccoli enti hanno incontrato soprattutto obiezioni di carattere finanziario: per molti Comuni, anche la gestione associata di una figura dirigenziale potrebbe risultare onerosa.

La legge sul merito ha quindi scelto una strada più circoscritta: modificare i canali di reclutamento laddove la dirigenza è già prevista. Questa impostazione ha semplificato l’intervento legislativo, ma ha lasciato irrisolto il nodo della crescita professionale negli enti locali minori.

Gli effetti della riforma sui Comuni privi di dirigenza

Il primo effetto consiste nella creazione di una forte disparità tra dipendenti pubblici con esperienze e responsabilità analoghe.

Un funzionario di un ministero, di una Regione o di un grande Comune potrà concorrere per una quota dei posti dirigenziali messi a disposizione dalla propria amministrazione. Un responsabile di servizio di un piccolo Comune, pur occupandosi di bilancio, personale, contratti pubblici o pianificazione territoriale, non avrà la stessa possibilità perché nel suo ente non esistono posti dirigenziali.

La seconda conseguenza riguarda l’attrattività delle amministrazioni locali. I Comuni, soprattutto quelli delle aree interne, incontrano già difficoltà nel reclutare e trattenere personale qualificato. La mancanza di prospettive di carriera può spingere i funzionari più esperti a partecipare a concorsi banditi da enti più grandi, provocando una perdita di competenze proprio nelle strutture amministrative più fragili.

Si determina inoltre un problema di continuità. Quando un responsabile lascia l’ente, il Comune deve sostituire una figura che spesso concentra conoscenze tecniche, memoria amministrativa e capacità gestionali costruite nel corso di molti anni. In organizzazioni con organici ridotti, la partenza di un solo dipendente può rallentare procedimenti, investimenti e servizi essenziali.

Un ulteriore effetto riguarda il rapporto tra responsabilità e riconoscimento professionale. I funzionari comunali possono essere chiamati ad adottare atti con rilevanti conseguenze economiche e giuridiche, pur restando inseriti nel comparto e senza beneficiare di un vero avanzamento di carriera.

Concorsi e incarichi a contratto restano le principali alternative

Per un funzionario di un Comune privo di dirigenti, la strada ordinaria per ottenere la qualifica continua a essere la partecipazione a un concorso pubblico bandito da un’altra amministrazione.

Esiste anche la possibilità degli incarichi a tempo determinato previsti dall’articolo 110 del Testo unico degli enti locali. Lo statuto comunale può consentire la copertura temporanea di posti dirigenziali, di responsabile del servizio o di alta specializzazione mediante contratto. Tale soluzione, però, non comporta l’inserimento definitivo nei ruoli dirigenziali. Alla scadenza dell’incarico, il rapporto termina secondo le condizioni stabilite.

La riforma Zangrillo, dunque, amplia le opportunità per una parte del pubblico impiego, ma non costruisce una soluzione generale. Il rischio è che il principio della valorizzazione del merito venga applicato in modo diverso a seconda dell’amministrazione nella quale il dipendente si trova a lavorare.

La possibile soluzione: un percorso nazionale per i funzionari locali

Per superare questa disparità servirebbe un intervento specifico destinato agli enti privi di dirigenza. Una prima ipotesi potrebbe consistere nella creazione di un’autonoma area delle Elevate Qualifiche, capace di riconoscere stabilmente le responsabilità esercitate dai funzionari apicali.

Un’altra possibilità sarebbe quella di organizzare procedure di sviluppo professionale su base nazionale o regionale, consentendo ai dipendenti dei piccoli Comuni di concorrere per posti dirigenziali disponibili presso altre amministrazioni. In questo modo, l’assenza di una posizione dirigenziale nel singolo ente non impedirebbe l’accesso al percorso.

Potrebbero inoltre essere sviluppate forme di dirigenza associata, attraverso convenzioni tra Comuni, Unioni o ambiti territoriali più ampi. Una soluzione del genere dovrebbe però essere accompagnata da risorse adeguate, affinché il costo non ricada interamente sui bilanci degli enti minori.

La legge n. 119 del 2026 introduce un cambiamento importante, ma evidenzia anche una frattura strutturale della Pubblica Amministrazione italiana. Valorizzare il personale interno senza considerare la particolare organizzazione dei Comuni significa offrire nuove opportunità soltanto dove esiste già una struttura sufficientemente articolata.

Per migliaia di funzionari locali, quindi, la promessa di una carriera fondata sul merito resta incompleta. La vera sfida sarà trasformare la riforma in un sistema accessibile anche a chi opera ogni giorno nelle amministrazioni più piccole, spesso assumendo responsabilità elevate con mezzi limitati e senza un autentico sbocco professionale.

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