Rimborso spese legali PA: nuovi poteri al giudice dal Consiglio di Stato

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Rimborso spese legali PA: il Consiglio di Stato dà al giudice il potere di liquidare direttamente l’importo.

Un dipendente pubblico assolto ottiene il rimborso delle spese legali sostenute nel processo penale, ma l’Avvocatura dello Stato lo liquida per una cifra molto più bassa di quella richiesta, senza spiegare perché. Fino a oggi, in casi come questo, il giudice amministrativo poteva soltanto annullare quel parere e rispedire tutto all’amministrazione, costringendo l’interessato ad attendere una nuova valutazione, spesso con esiti altrettanto incerti. L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza 8 luglio 2026, n. 3, ha stabilito che, se in giudizio sono già presenti tutti gli elementi necessari, è il giudice stesso a poter fissare l’importo dovuto, senza ulteriori passaggi amministrativi.

Nelle settimane precedenti avevamo analizzato una pronuncia del TAR Calabria sul tema del rimborso delle spese legali, incentrata sul quando spetta questo beneficio. Secondo il Collegio calabrese, serve un legame stretto tra i fatti contestati e l’esercizio delle funzioni d’ufficio. La decisione della Plenaria affronta invece un problema diverso e più pratico: una volta che il diritto al rimborso è stato riconosciuto, chi decide quanto spetta e cosa succede se quella valutazione è sbagliata?

Dai 42mila euro richiesti ai 5.910 liquidati

Il caso riguarda un militare assolto con sentenza irrevocabile dai reati contestatigli. Nel 2014 aveva chiesto all’amministrazione di appartenenza il rimborso di 42mila euro di spese legali, sulla base dell’art. 18 del d.l. 25 marzo 1997, n. 67. L’Avvocatura distrettuale dello Stato di Bari aveva riconosciuto il diritto al rimborso, ma aveva nettamente ridotto la somma liquidata, portandola a 5.910 euro.

L’erede del militare aveva impugnato il provvedimento, lamentando soprattutto l’assenza di una motivazione adeguata a giustificare una riduzione così drastica. Il TAR Puglia le aveva dato ragione, annullando il parere di congruità per difetto di motivazione e, soprattutto, rideterminando direttamente l’importo dovuto in 10mila euro onnicomprensivi. Il Ministero della Difesa aveva allora proposto appello, sostenendo che il giudice amministrativo si fosse sostituito indebitamente all’Avvocatura dello Stato, esercitando una funzione tecnico-discrezionale che la legge riserva a quell’organo.

Perché la questione è arrivata all’Adunanza Plenaria

La giurisprudenza amministrativa tradizionale considerava il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato quale espressione di un’ampia discrezionalità tecnica. Il giudice poteva censurarlo per errori di fatto, illogicità o carenza motivazionale, ma non poteva quantificare direttamente la somma dovuta, dovendosi limitare a rinviare la pratica all’amministrazione per un riesame. Un orientamento diverso, sviluppato invece dalla giurisdizione ordinaria nei casi di pubblico impiego privatizzato, trattava la pretesa al rimborso come un vero diritto soggettivo, con il giudice del lavoro legittimato a determinare autonomamente l’importo quando il parere dell’Avvocatura non fosse convincente.

Questa disparità tra dipendenti sottoposti a regime pubblicistico e dipendenti privatizzati aveva fatto sorgere alcuni dubbi nei giudici della Seconda Sezione del Consiglio di Stato, i quali, con l’ordinanza n. 8018 del 13 ottobre 2025, avevano rimesso la questione alla Plenaria, chiedendo se il giudice amministrativo, una volta accertato il difetto di motivazione del parere di congruità, dovesse limitarsi ad annullarlo oppure potesse determinare direttamente la somma spettante.

Un calcolo tecnico, non una scelta politica

L’Adunanza Plenaria respinge le due diverse interpretazioni della questione. La prima voleva trasformare il rimborso in un semplice credito economico, come se fosse un debito qualsiasi dell’amministrazione verso il dipendente. La seconda riduceva le garanzie del dipendente a una tutela solo di facciata, prevedendo al massimo l’annullamento del parere sbagliato e mai la possibilità di ottenere la cifra giusta. I giudici scelgono una terza via, sposando il principio secondo cui il processo esiste per dare concretamente ragione a chi ha ragione, non per costringerlo a rincorrere l’amministrazione all’infinito. Se la legge riconosce al dipendente il diritto a un rimborso calcolato in un certo modo, allora anche il giudice deve poter verificare se quel calcolo è stato fatto correttamente e, se necessario, correggerlo lui stesso senza rimandare all’amministrazione con il rischio di ricominciare tutto da capo.

L’aspetto principale della pronuncia riguarda però la natura del parere di congruità reso dall’Avvocatura dello Stato. Secondo la Plenaria, quel parere non è un giudizio “politico”, come tale sottratto al sindacato del giudice, ma un confronto tecnico tra l’attività difensiva effettivamente svolta e i parametri forensi fissati dal D.M. 10 marzo 2014, n. 55. Si tratta, in altre parole, di un’operazione di calcolo basata su criteri prestabiliti dalla legge, come il valore della causa, la complessità delle questioni, la gravità dei fatti, l’impegno professionale richiesto e non diversa, nella sostanza, da quella che un giudice compie ordinariamente quando liquida le spese di un processo.

Da questa premessa discende il principio di diritto enunciato dalla Plenaria, secondo cui il giudice amministrativo, una volta riscontrato il difetto di motivazione del parere di congruità, non è tenuto a fermarsi all’annullamento. Se l’interessato lo richiede espressamente e se negli atti del processo è già presente tutta la documentazione necessaria, il giudice può accertare direttamente l’importo del rimborso, applicando i parametri normativi vigenti. Sulla base di questo principio, la Plenaria ha respinto l’appello del Ministero della Difesa, confermando la liquidazione di 10mila euro stabilita dal TAR Puglia.

Cosa cambia per i dipendenti pubblici

La pronuncia della Plenaria ha risvolti pratici rilevanti per chi, avendo affrontato un procedimento penale, civile o amministrativo per fatti connessi al servizio, si sia visto riconoscere solo in parte le spese sostenute con un parere dell’Avvocatura dello Stato privo di reali spiegazioni. È bene precisare che non si tratta di un diritto automatico al rimborso integrale della parcella, in quanto la somma deve comunque rientrare nei parametri tariffari e l’amministrazione mantiene un margine di verifica sulla congruità della spesa, come già chiarito dalla giurisprudenza richiamata anche nel precedente approfondimento sulla pronuncia del TAR Calabria.

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