RUP: anche agli istruttori il Codice non chiede supereroi ma competenze adeguate

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Nel mondo degli appalti pubblici vi sono convinzioni che resistono più delle clausole sbagliate nei disciplinari di gara. Una di queste è l’idea, molto diffusa nelle amministrazioni, secondo cui il responsabile unico del progetto debba necessariamente essere un funzionario, un titolare di elevata qualificazione, un dirigente in miniatura o, comunque, qualcuno collocato in una fascia professionale superiore rispetto all’area degli istruttori. È una convinzione comoda, rassicurante, apparentemente prudente.

Ma non è una regola assoluta. E, soprattutto, non è ciò che emerge dal nuovo Codice dei contratti pubblici.

Il falso mito del RUP riservato ai funzionari

La recente ordinanza della Corte di Cassazione, Sezione civile I, n. 14585 del 2026, offre l’occasione per mettere ordine in una materia nella quale, spesso, si confondono tre piani diversi: l’individuazione del RUP ai sensi del d.lgs. 36/2023, l’inquadramento contrattuale del dipendente pubblico e il tema delle mansioni superiori. La Corte chiarisce un principio che può apparire semplice, ma che nella prassi amministrativa produce effetti importanti: lo svolgimento di compiti riconducibili al responsabile unico del progetto da parte di un dipendente inquadrato nell’area degli istruttori non determina automaticamente lo svolgimento di mansioni superiori proprie dell’area dei funzionari o dell’elevata qualificazione.

Tradotto in termini meno paludati: essere nominati RUP non significa, per magia amministrativa, diventare funzionari. E, soprattutto, non significa che ogni attività svolta dal RUP sia automaticamente incompatibile con l’area degli istruttori. Naturalmente, questo non vuol dire che chiunque possa fare il RUP di qualunque appalto. Vuol dire, più seriamente, che la nomina va valutata in concreto, in relazione alla complessità dell’affidamento, alle competenze professionali richieste, all’esperienza del dipendente, all’inquadramento contrattuale e alla responsabilità del dirigente che dispone la nomina.

La Cassazione chiarisce: il ruolo di RUP non implica mansioni superiori

Il caso esaminato dalla Cassazione nasce da una vicenda lavoristica. Un dipendente, inquadrato nell’allora categoria C, oggi riconducibile all’area degli istruttori nel sistema del comparto Funzioni locali, aveva chiesto il riconoscimento di mansioni superiori anche in ragione dello svolgimento di funzioni di RUP in diversi progetti. La tesi, in estrema sintesi, era questa: se svolgo attività di RUP, allora sto esercitando funzioni riconducibili a un livello superiore. La Corte, confermando l’impostazione del giudice d’appello, ha escluso tale automatismo.

Perché essere nominati RUP non significa diventare funzionari

Secondo l’ordinanza, la mera circostanza che il lavoratore abbia svolto funzioni di RUP, adottando determine di approvazione dei consuntivi, relazioni conclusive e atti relativi ai progetti assegnati, non è sufficiente per affermare lo svolgimento pieno di mansioni proprie di un dirigente o di una categoria superiore. Le attività concretamente svolte risultavano compatibili con il profilo dell’istruttore, trattandosi di attività di concetto, con responsabilità di risultati relativi a specifici processi produttivi amministrativi, media complessità dei problemi da affrontare, utilizzo di modelli predefiniti, relazioni esterne anche dirette con altre istituzioni e rapporti con l’utenza, anche di natura complessa e negoziale.

Il passaggio è interessante perché obbliga a superare una lettura simbolica del RUP. Nelle amministrazioni pubbliche, il RUP viene talvolta immaginato come una figura necessariamente apicale, una sorta di custode assoluto del contratto, investito di ogni potere e responsabilità, quasi sempre coincidente con il dirigente o con il funzionario più elevato disponibile. Ma il Codice non ragiona in questi termini. Il RUP è una figura centrale, certamente. È il soggetto che governa il progetto, presidia le fasi dell’affidamento e dell’esecuzione, coordina attività, controlla tempi, acquisisce atti, assume decisioni istruttorie e garantisce la coerenza del ciclo contrattuale. Tuttavia, la centralità della funzione non implica automaticamente una riserva di categoria o di qualifica dirigenziale.

Cosa prevede il nuovo Codice dei contratti pubblici

L’art. 15 del d.lgs. 36/2023 stabilisce che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti nominano il RUP tra i dipendenti assunti anche a tempo determinato della stazione appaltante o dell’ente concedente, preferibilmente in servizio presso l’unità organizzativa titolare del potere di spesa. La norma non dice che il RUP deve essere il dirigente. Non dice che deve essere necessariamente un funzionario. Non impone la coincidenza con il responsabile del servizio. Al contrario, costruisce una figura da individuare all’interno dell’organizzazione, secondo un criterio di adeguatezza professionale rispetto ai compiti affidati.

L’Allegato I.2 conferma l’apertura ai dipendenti non dirigenti

L’Allegato I.2 al Codice conferma tale impostazione. L’art. 2, comma 1, prevede che il RUP sia individuato tra soggetti anche non aventi qualifica dirigenziale. È un inciso che dovrebbe chiudere molte discussioni. Il responsabile unico del progetto può non essere dirigente. Può non coincidere con il soggetto titolare del potere gestionale. Può essere individuato in un dipendente dotato di competenze adeguate, nel rispetto dell’inquadramento contrattuale e delle relative mansioni. Il Codice, dunque, non guarda alla sola etichetta professionale. Guarda all’adeguatezza concreta.

Il nuovo RUP come responsabile del progetto e non solo del procedimento

Questa impostazione è coerente con la funzione stessa del RUP nel nuovo Codice. Il d.lgs. 36/2023 non parla più di responsabile unico del procedimento, ma di responsabile unico del progetto. Il mutamento lessicale non è irrilevante. Il baricentro non è soltanto il procedimento amministrativo, ma l’intero progetto contrattuale, dalla programmazione all’esecuzione. Tuttavia, proprio perché il RUP è figura organizzativa modulabile, la sua individuazione deve essere calibrata sul singolo affidamento. Vi sono appalti complessi, ad alto valore, ad alto rischio tecnico, con rilevanti profili progettuali, giuridici, finanziari o esecutivi, per i quali la nomina di un istruttore potrebbe essere difficilmente sostenibile. Vi sono, però, affidamenti semplici, ripetitivi, standardizzati o di media complessità, nei quali un istruttore esperto può svolgere correttamente la funzione, purché adeguatamente supportato e vigilato.

Quando un istruttore può svolgere correttamente il ruolo di RUP

La Cassazione non legittima una distribuzione disinvolta del ruolo di RUP a chiunque capiti in ufficio. Non autorizza il dirigente a scaricare responsabilità su dipendenti privi di competenze. Non consente di nominare istruttori su appalti complessi solo per liberare i funzionari da carichi di lavoro. Dice una cosa diversa: l’area degli istruttori non è, in sé, incompatibile con lo svolgimento di compiti di RUP. Ciò che conta è la verifica concreta dell’attività svolta e la coerenza con il profilo professionale.

Il ruolo degli istruttori negli enti con organici ridotti

Questo punto è molto rilevante per gli enti locali, ma anche per tutte le amministrazioni con organici ridotti, carichi elevati e scarsità di funzionari tecnici o amministrativi. Nella realtà quotidiana, soprattutto nei piccoli comuni, nelle unioni di comuni, negli enti privi di dirigenza o nelle strutture sottodimensionate, pretendere che ogni RUP sia necessariamente un funzionario rischia di paralizzare l’attività contrattuale. Il Codice non impone questa paralisi. Consente una distribuzione funzionale delle responsabilità, purché ragionevole, motivata e coerente con competenze ed esperienza.

Responsabilità del dirigente nella scelta e nel controllo del RUP

La nomina del RUP resta però un atto delicato. Non basta scrivere un nome in una determina. Il dirigente o il responsabile del servizio che individua il RUP esercita una responsabilità in eligendo e in vigilando. Deve scegliere un soggetto idoneo e deve controllarne l’operato. La responsabilità in eligendo riguarda la corretta individuazione del dipendente: competenze, esperienza, conoscenza della materia, capacità organizzativa, carichi di lavoro, complessità dell’appalto, eventuale formazione, supporti disponibili. La responsabilità in vigilando riguarda il monitoraggio successivo: confronto periodico, report, verifica degli atti, supporto nelle fasi critiche, controllo dei tempi e delle decisioni.

Perché è importante motivare la nomina del RUP

Proprio per questo, l’ordine di servizio o l’atto di nomina dovrebbe essere motivato, soprattutto quando il RUP viene individuato in un istruttore. La motivazione non deve essere chilometrica, ma deve dare conto delle ragioni della scelta. Ad esempio, l’esperienza maturata dal dipendente in affidamenti analoghi, la conoscenza del settore, la media complessità dell’appalto, la distribuzione dei carichi di lavoro, l’assenza di figure superiori disponibili, la presenza di supporti tecnici o amministrativi, la riconducibilità delle attività alle mansioni proprie dell’area. Una nomina motivata è una nomina difendibile. Una nomina casuale è un problema organizzativo prima ancora che giuridico.

Il rispetto dell’inquadramento contrattuale come limite invalicabile

Il rispetto dell’inquadramento contrattuale è il limite più importante. L’art. 15 del Codice richiama espressamente il possesso di competenze professionali adeguate in relazione ai compiti affidati, nel rispetto dell’inquadramento contrattuale e delle relative mansioni. Questa clausola impedisce letture estreme. Non si può usare il Codice per svuotare il sistema delle mansioni. Non si può nominare un istruttore RUP e poi attribuirgli, di fatto, compiti direttivi, gestionali, valutativi o decisionali propri di un funzionario o di un dirigente. La compatibilità va verificata sul contenuto concreto delle attività.

Conta ciò che fa il RUP, non il titolo che ricopre

In altri termini, il problema non è la parola “RUP”, ma ciò che quel RUP deve fare. Se l’istruttore gestisce attività di media complessità, istruisce atti, coordina adempimenti, cura rapporti procedimentali, verifica documenti, utilizza modelli predefiniti, redige relazioni e presidia specifici processi, la funzione può essere compatibile con il suo profilo. Se, invece, gli vengono attribuite valutazioni altamente specialistiche, gestione autonoma di appalti complessi, responsabilità strategiche, decisioni tecnico-discrezionali di elevata complessità, direzione sostanziale di strutture o poteri propri di figure superiori, allora il tema delle mansioni superiori torna a porsi.

Superare l’automatismo tra ruolo di RUP e categoria professionale

La pronuncia della Cassazione, dunque, invita le amministrazioni a ragionare in modo meno ideologico e più organizzativo. Non tutti gli istruttori possono fare tutto. Ma non tutti i RUP devono essere funzionari. Il punto di equilibrio sta nella proporzione tra incarico, appalto, competenze e inquadramento. È un criterio molto più serio del vecchio automatismo secondo cui “RUP uguale categoria D”.

La firma degli atti non dimostra automaticamente mansioni superiori

Un altro aspetto importante riguarda l’adozione di atti. Nel caso esaminato, il dipendente aveva adottato determine di approvazione di consuntivi e relazioni conclusive. La Corte non ha ritenuto che tale attività fosse di per sé sufficiente a dimostrare mansioni superiori. Anche qui occorre evitare semplificazioni. Non ogni atto amministrativo firmato o predisposto implica esercizio di funzioni apicali. Bisogna verificare il contenuto dell’atto, il grado di autonomia, il livello di responsabilità, il contesto organizzativo, il tipo di procedimento e il collegamento con modelli predefiniti. Nel pubblico impiego contrattualizzato, il riconoscimento delle mansioni superiori richiede una verifica effettiva e non nominalistica.

Incentivi per funzioni tecniche e nomina del RUP

La questione ha anche un riflesso sugli incentivi per funzioni tecniche. L’individuazione del RUP tra gli istruttori, ove correttamente disposta, può avere effetti sulla ripartizione degli incentivi nei limiti e secondo le regole dell’art. 45 del d.lgs. 36/2023 e del regolamento interno dell’ente. Ma anche qui occorre attenzione. L’incentivo remunera funzioni tecniche effettivamente svolte, secondo le previsioni normative e regolamentari, non trasforma l’inquadramento del dipendente. L’attribuzione dell’incentivo non è prova automatica di mansioni superiori; è conseguenza dell’esercizio di funzioni incentivabili, se previste e svolte correttamente.

Come le amministrazioni dovrebbero organizzare la funzione di RUP

Dal punto di vista delle amministrazioni, la decisione della Cassazione può essere letta come un richiamo alla buona organizzazione. Gli enti devono mappare le competenze interne, formare il personale, distribuire i carichi, definire criteri per la nomina dei RUP, graduare le responsabilità in base alla complessità degli affidamenti, prevedere forme di supporto e non abbandonare il dipendente nominato. Il RUP istruttore può essere una risorsa preziosa, soprattutto negli affidamenti di minore o media complessità. Ma deve essere inserito in un sistema organizzato, non lasciato solo davanti al Codice, alla piattaforma digitale, alla BDNCP, ai controlli, ai requisiti, al CIG, al FVOE, alla rotazione, al soccorso istruttorio e a tutto l’armamentario quotidiano degli appalti.

Gli strumenti di supporto previsti dal nuovo Codice

Il nuovo Codice ha aumentato la responsabilità del RUP, ma ha anche previsto strumenti di supporto. La stazione appaltante può strutturare gruppi di lavoro, nominare responsabili di fase, ricorrere a supporti specialistici nei limiti consentiti, organizzare procedure standard e adottare regolamenti interni. La soluzione non è concentrare tutto sui pochi funzionari disponibili, né scaricare tutto sugli istruttori. La soluzione è costruire una filiera amministrativa nella quale ciascuno opera secondo competenze, mansioni e responsabilità.

Cosa cambia per dirigenti e dipendenti pubblici

Per i dirigenti, il messaggio è duplice. Da un lato, non devono temere in modo aprioristico la nomina di un istruttore come RUP quando l’affidamento lo consente. Dall’altro, non devono usare la pronuncia come scudo per nomine superficiali. L’ordinanza non dice “istruttori sempre RUP”. Dice “istruttori RUP se le attività sono compatibili e se la nomina è ragionevole”. La differenza è sostanziale.

Per i dipendenti, il messaggio è altrettanto chiaro. Lo svolgimento di compiti di RUP non comporta automaticamente diritto al riconoscimento di mansioni superiori. Occorre dimostrare che le attività concretamente svolte siano qualitativamente e stabilmente riconducibili a un’area superiore, non semplicemente che si sia ricoperto un ruolo rilevante nel procedimento. La parola RUP, da sola, non basta. Serve la prova del contenuto effettivo delle mansioni.

Le cautele operative per evitare errori e contenziosi

Sul piano pratico, gli enti dovrebbero adottare alcune cautele. Prima, classificare gli affidamenti per complessità, valore, rischio e contenuto tecnico. Seconda, individuare i RUP in coerenza con tale classificazione. Terza, motivare le nomine quando riguardano personale dell’area istruttori. Quarta, prevedere formazione obbligatoria e aggiornamento continuo. Quinta, assicurare supporto dei funzionari o del dirigente nei passaggi critici. Sesta, documentare l’attività di vigilanza. Settima, evitare che all’istruttore siano attribuite attività eccedenti il profilo professionale. Ottava, aggiornare i regolamenti interni alla luce del d.lgs. 36/2023 e dell’Allegato I.2.

Queste cautele servono a evitare due errori opposti. Il primo è l’immobilismo organizzativo: non nominare mai gli istruttori per paura di contenziosi, anche quando sarebbero perfettamente in grado di gestire affidamenti semplici o medi. Il secondo è l’abuso organizzativo: nominare istruttori su qualunque procedura, anche complessa, senza formazione, senza motivazione e senza vigilanza. Entrambi gli errori sono figli della stessa cattiva amministrazione: non valutare il caso concreto.

Conclusioni: quando un istruttore può essere nominato RUP

La sentenza della Cassazione, invece, spinge verso un’amministrazione più adulta. Un’amministrazione che non si ferma all’etichetta della categoria, ma valuta competenze e responsabilità. Un’amministrazione che non confonde il RUP con il dirigente, ma non banalizza il RUP. Un’amministrazione che valorizza il personale interno senza forzare gli inquadramenti. Un’amministrazione che usa il Codice non come alibi, ma come strumento di organizzazione.

In conclusione, l’ordinanza n. 14585/2026 offre una risposta utile a una domanda pratica: il RUP può essere un istruttore? Sì, può esserlo, se possiede competenze adeguate, se l’affidamento è compatibile con il suo profilo, se la nomina è motivata, se il dirigente esercita correttamente responsabilità di scelta e vigilanza, se le attività affidate non travalicano le mansioni proprie dell’area. No, non può esserlo in modo indiscriminato, automatico o deresponsabilizzante.

Il titolo di RUP non è una corona, ma nemmeno una bacchetta magica che trasforma l’istruttore in funzionario. È una funzione da assegnare con criterio. Il Codice non chiede supereroi amministrativi. Chiede persone competenti, nominate bene, supportate meglio e controllate quanto basta. E, forse, questa è la parte più difficile: non trovare il RUP perfetto, ma costruire un’organizzazione capace di far funzionare davvero gli appalti.

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