Affidamento incarichi legali ed equo compenso: il parere del TAR

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In questo approfondimento dedicato a una recente sentenza del TAR Lazio l’Avvocato Maurizio Lucca analizza il parere dei giudici sul rapporto tra affidamento degli incarichi legali ed equo compenso.

La sez. V Roma del TAR Lazio, con la sentenza 28 maggio 2026, n. 9870, delimita i confini degli affidamenti legali, nella forma delle prestazioni d’opera intellettuale, di cui all’art. 2230 c.c., che seppure non esigono una gara l’individuazione deve avvenire nel rispetto dei principi di imparzialità, pubblicità e concorrenza, mediante interpello su elenchi da cui attingere, nel rispetto dei criteri di rotazione, non potendo il soggetto, esso sia, PA, impresa privata, società pubblica o soggetto di rilievo pubblicistico, imporre un “prezzo” (compenso) in maniera fissa, a prescindere dai valori della controversia in violazione alle regole dell’equo compenso [1].

L’affidamento di incarichi legali

I servizi legali rientrano tra i contratti “esclusi”, ai sensi dell’art. 56 del decreto legislativo n. 36 del 2023, sottratti dagli obblighi di evidenza pubblica (affidamento mediante gara), questo anche in forza della legislazione comunitaria la quale non distingue – ricomprendendole in un’unica generale nozione di “appalto pubblico di servizio legale” – tra singola difesa in giudizio e attività di consulenza legale, prescindendo dalla nozione civilistica nazionale e attraendo anche negozi qualificabili come “contratto d’opera” o “contratto d’opera intellettuale”.

La suddetta “esclusione” riguarda tuttavia l’applicazione dagli obblighi di evidenza pubblica (ossia, la gara per l’individuazione del soggetto che deve contrarre con la PA) ma non elide al tempo stesso la natura “pubblica” del contratto di appalto che deve essere concluso con un dato professionista: l’esclusione riguarda dunque la “procedura di evidenza pubblica” ma non anche la “natura pubblica” del contratto stipulato.

Invero, sia che si qualifichi tale contratto alla stregua di prestazione “d’opera professionale” in quanto meramente occasionale (locatio operis), sia che lo si qualifichi come “appalto di servizi”, in quanto diretto a disciplinare una serie continuativa di incarichi di patrocinio legale in forma complessa ed organizzata (locatio operarum), è necessario un principio di “gara semplificata” o “a regime alleggerito”, ai sensi dell’art. 127 del Codice atteso che tali servizi vengono ricondotti all’interno di un’unica definizione che è quella dei “servizi legali”: il relativo contratto è comunque un “appalto pubblico di servizi di natura legale”.

Di qui la tendenziale regola, a titolo esemplificativo, di adottare interpelli affinché i singoli interessati possano manifestare la propria disponibilità, istituire elenchi da cui attingere i professionisti più idonei ed effettuare – ove possibile – una certa rotazione degli incarichi stessi.

In siffatta direzione, anche l’affidamento di tali servizi legali comporta la stipula di un contratto di appalto pubblico sia che si tratti:

• di prestazione d’opera professionale per incarichi periodici e saltuari: la scelta del relativo contraente viene procedimentalizzata non nel rigoroso rispetto delle regole di evidenza pubblica ma soltanto ad osservare alcuni principi in tema di “accesso al mercato”, ex 3 del d.lgs. n. 36/2023, una gara c.d. superalleggerita o a “concorrenzialità ridotta”, quali interpelli, rotazione, affidamento diretto in casi particolari/urgenza/complementarietà [2];
• di appalto di servizi in senso stretto per incarichi continuativi ed organizzati: occorrerà seguire le procedure competitive a “carattere semplificato” o “alleggerito” di cui al cit. art. 127 del Codice [3].

Fatto

Nella sua essenzialità, l’ordine degli Avvocati impugna un avviso pubblico per la costituzione di un elenco di avvocati specializzati a cui affidare i “servizi legali” di cui all’art. 56, comma 1, lett. h), del d.lgs. n. 36/2023, nella parte in cui stabilisce un illegittimo compenso per gli Avvocati, in violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3 e 5 della legge n. 49/2023, Disposizioni in materia di equo compenso delle prestazioni professionali.

La recente giurisprudenza di legittimità e normative sul compenso confermano l’inderogabilità dei parametri minimi di liquidazione dei compensi professionali degli avvocati, garantendo così la tutela del decoro della professione e la qualità della prestazione professionale [4].

Natura dell’ente di previdenza

Viene rigettata l’eccezione di inammissibilità del ricorso, sull’errato presupposto che l’ente affidatario (Cassa di previdenza professionale) operi in regime di autonomia privata, atteso che il soggetto resistente cura interessi pubblici di rilievo costituzionale (ex art. 38 Cost.), l’iscrizione e la contribuzione obbligatorie da parte dei propri iscritti, non potendo assentire l’equiparazione in toto delle medesime attività a enti di diritto privato, essendo immutato il carattere pubblicistico dell’attività istituzionale di previdenza e assistenza svolta, qualificando l’Ente nel novero delle Amministrazioni pubbliche [5].

La potestas iudicandi del giudice amministrativo

L’affidamento degli incarichi legali nella forma delle prestazioni d’opera intellettuale, di cui all’art. 2230 c.c., rientra tra i “contratti esclusi” dall’applicazione delle disposizioni del Codice dei contratti pubblici relative ai settori ordinari, ai sensi dell’art. 56, comma 1, lett. h), del d.lgs. n. 36/2023, ma offrendo opportunità di guadagno economico, avviene, ai sensi dell’art. 13, comma 5, del d.lgs. n. 36/2023, nel rispetto dei principi generali di cui agli artt. 1, 2 e 3 del Codice e, in particolare, dai principi dell’accesso al mercato degli operatori economici nel rispetto dei principi di concorrenza, di imparzialità, di non discriminazione, di pubblicità e trasparenza, di proporzionalità [6].

Ciò posto, in quanto appalti pubblici, devono essere affidati da parte delle amministrazioni appaltanti – al cui novero si ascrivono nella loro qualità di organismi di diritto pubblico le Casse previdenziali – all’esito di procedure non a evidenza pubblica ma di rilievo pubblicistico, in quanto doverosamente rispettose degli artt. 1, 2 e 3 del Codice dei contratti pubblici, da cui discende la necessità di pubblicare periodicamente interpelli, affinché i singoli interessati possano manifestare la propria disponibilità, di istituire elenchi da cui attingere i professionisti e di conferire gli incarichi secondo il criterio della rotazione, e pertanto soggette alla giurisdizione del giudice amministrativo.

Legittimazione dell’Ordine degli Avvocati

L’Ordine, quale Ente esponenziale della categoria degli avvocati ed Ente pubblico a cui spetta in via esclusiva la rappresentanza istituzionale dell’avvocatura a livello locale, ex art. 25 della legge n. 247/2012, è soggetto preposto, nel circondario, ai sensi della predetta legge, a garantire il rispetto delle regole deontologiche, a tutelare gli interessi pubblici connessi all’esercizio della professione, incluso il decoro della professione, e a vigilare sulle violazioni del codice deontologico da parte degli iscritti.

Ne discende una titolarità, tanto di una posizione qualificata e differenziata quanto di un interesse proprio, diretto, concreto e attuale, sulla determinazione del compenso professionale, lesivo del decoro dell’avvocatura.

L’equo compenso

Il ricorso viene accolto, compensate le spese, sulle seguenti statuizioni:

• la Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza (organismo di diritto pubblico) rientra nella nozione di Pubblica Amministrazione;
• in conformità ai canoni ermeneutici, di cui all’art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale (preleggi), e, in particolare, alla ratio legis, la nozione di Pubblica Amministrazione debba essere estesa nel modo più lato, dovendo esservi ricompresi tutti gli enti, incluse le Casse previdenziali, deputati alla cura e al perseguimento di interessi pubblici e, quindi, connotati dal dover essere che li differenzia, eccezione fatta per la forma, dagli enti di diritto privato, anche a tutela del singolo professionista iscritto;
• l’avviso, nella misura in cui ha predeterminato in maniera fissa, a prescindere dai valori della controversia, i compensi spettanti per i diversi stati e gradi di giudizio discostandosi dai parametri tariffari tabellari di cui al D.M. 147/2022, ha violato l’art. 1 della legge n. 49/2023 sulla nozione di “equo compenso”, con la nullità delle clausole difformi [7];
• l’affidamento non rientra nel campo di applicazione delle disposizioni del Codice dei contratti pubblici relative ai settori ordinari, ai sensi dell’art. 56, comma 1°, lett. h), del d.lgs. n. 36/2023 [8].

Note

[1] La disciplina sull’equo compenso, di cui alla legge n. 49/2023, non può escludere che un compenso debba essere sempre e comunque previsto: diversamente opinando, infatti, si dovrebbe concludere che nell’attuale ordinamento è vietata la prestazione di attività gratuite o liberali da parte dei liberi professionisti. Sotto altro profilo, alla luce anche della finalità di contenimento della spesa pubblica perseguita dal divieto di cui all’art. 5, comma 9, DL n. 95/2012, si reputa che la sopravvenienza normativa rappresentata dalla disciplina in materia di equo compenso non abbia inciso sulle prescrizioni contenute del cit. art. 5 e nell’art. 11, comma 1, del d.lgs. n. 175/2016 (TUSP), Corte conti, sez. giur. Puglia, delibera, 24 luglio 2024, n. 104

[2] Cfr. Cons. Stato, sez. V, ordinanza n. 3462/2026.

[3] Cons. Stato, sez. V, 2 aprile 2025, n. 2776. Secondo la FAQ 15, Incarichi legali, di ANAC, quando l’Amministrazione affidi all’esterno la complessiva gestione dei servizi legali di cui all’Allegato XIV della direttiva 2014/24/UE, ivi inclusa la difesa giudiziale, tale affidamento è qualificato come un “appalto di servizi” rientrante nei settori ordinari, per il quale trovano applicazione le disposizioni di cui all’art. 127, Norme applicabili ai servizi sociali e assimilati, del d.lgs. 36/2023. In via residuale, per gli affidamenti di servizi legali non disciplinati dall’articolo 127 del Codice, né esclusi dall’ambito di applicazione del Codice, ai sensi dell’articolo 56, quali gli incarichi di consulenza legale attribuiti ad esperti di comprovata esperienza (ad es. i pareri “pro veritate”) opera l’art. 7, comma 6, del d.lgs. 165/2001, mediante contratti di lavoro autonomo di natura occasionale o coordinata e continuativa per esigenze cui le amministrazioni non possono far fronte con personale in servizio.

[4] Corte d’Appello Napoli, sez. lavoro, 16 ottobre 2025, n. 3438, dove si annota che l’art. 1 della legge n. 49/2023 dispone che «per equo compenso si intende la corresponsione di un compenso proporzionato alla quantità e alla qualità del lavoro svolto, al contenuto e alle caratteristiche della prestazione professionale», nonché – per gli avvocati – conforme ai compensi previsti dal decreto del Ministero della Giustizia, ex art. 13 comma 6 della legge n. 247/2012 (cioè, attualmente, il D.M. n. 55 del 2014, Cass. civ., sez. II, 26 giugno 2024, n. 17613). Clausole che prevedano un compenso inferiore ai minimi tariffari stabiliti dai decreti ministeriali sono nulle, rafforzando l’inderogabilità dei valori minimi nella liquidazione delle spese di lite secondo i parametri previsti, Corte d’Appello Roma, sez. lavoro, 7 ottobre 2025, n. 3119.

[5] Cons. Stato, sez. VI, sentenza n. 6014/2012. Le Casse sono state qualificate dalla giurisprudenza amministrativa, Cons. Stato, sez. VI, 23 gennaio 2006, n. 182, come organismi di diritto pubblico in quanto sottoposte alla vigilanza ministeriale, sono soggette al controllo e alla giurisdizione della Corte dei Conti (ex Cass. civ., SS.UU. ordinanza n. 7645/2020 oltre che, ovviamente, alla giurisdizione del giudice amministrativo.

[6] Viene richiamata la giurisprudenza del Cons. Stato, sez. V, 2 aprile 2025, n. 2776.

[7] Cfr. TAR Sicilia, Palermo, sez. I, 14 marzo 2023, n. 815, sull’illegittima, per violazione del principio dell’equo compenso, la previsione del Regolamento di un Comune per il conferimento degli incarichi agli avvocati esterni all’Ente, che prevede un compenso pari al 20% dei valori medi tariffari e una ulteriore riduzione del 20%, per le fasi di giudizio espletate, nel caso di rinuncia del mandato per giusta causa da parte del professionista incaricato.

[8] Seppure la legge n. 49 del 2023 non trovi diretta applicazione nell’ambito delle procedure di affidamento dei contratti pubblici, nulla vieta che la stazione appaltante possa, nell’esercizio della propria discrezionalità ed entro termini ragionevoli, prevedere clausole di non ribassabilità del corrispettivo a fini di tutela dell’equo compenso professionale. Ferma infatti, in termini generali, la non diretta applicabilità della legge n. 49 del 2023 alle procedure per l’affidamento di contratti pubblici, l’Amministrazione può, per il tramite della lex specialis, a fissare delle regole che limitino in tutto o in parte la ribassabilità del corrispettivo in relazione alla componente del compenso professionale, Cons. Stato, sez. V, 3 febbraio 2025, n. 844.

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