Antenna su terreno gravato da usi civici: il parere del TAR

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La sez. I L’Aquila del TAR Abruzzo, con la sentenza 23 giugno 2026, n. 455 (estensore Baraldi) dichiara la piena legittimità di un’ordinanza di demolizione di un manufatto per postazione televisiva/impianti tecnologici, in quanto realizzato senza preventivo rilascio del permesso di costruire [1], in area gravata da usi civici (terreno avente natura demaniale civica), a nulla rilevando la mancata individuazione del bene (mappali), aspetto che trova la sua collocazione nel provvedimento di acquisizione al patrimonio pubblico e non necessaria nel provvedimento repressivo dell’abuso edilizio.

L’ordinanza di demolizione

L’ordine di demolizione è:

• un provvedimento di carattere esecutorio, che presuppone, in capo alla Pubblica Amministrazione, il potere-dovere di portare a compimento, in maniera coattiva, le relative determinazioni [2], sicché sussiste in capo al Comune l’obbligo di portare ad esecuzione le statuizioni ripristinatorie contenute in un’ordinanza di demolizione rimasta inottemperata, trattandosi di potere amministrativo di natura meramente attuativa, che coincide con la doverosa e vincolata esecuzione delle statuizioni ripristinatorie dell’assetto urbanistico violato già cristallizzate nell’ordinanza di demolizione [3];
• un atto a contenuto vincolato e, in via generale, non richiede una specifica motivazione, né la preventiva partecipazione procedimentale degli interessati, tuttavia, tali principi non esonerano l’Amministrazione dall’obbligo di un’adeguata istruttoria e di una motivazione idonea a rendere percepibili i presupposti di fatto e di diritto dell’intervento repressivo [4];
• atto dovuto, vincolato e a carattere ripristinatorio, adeguatamente motivato mediante la puntuale descrizione delle opere abusive e delle ragioni della loro difformità, dovendo gli interventi essere valutati unitariamente nel loro impatto edilizio e paesaggistico [5], e può essere legittimamente indirizzata anche al proprietario attuale dell’immobile, quale obbligato propter rem, indipendentemente dalla sua responsabilità soggettiva nella realizzazione degli abusi e senza necessità di ulteriori motivazioni di interesse pubblico [6];
• la rimozione dell’abuso non ammette deroghe, neppure nell’ipotesi in cui l’ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso [7], anche quando il titolare attuale non sia responsabile dell’abuso [8] e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell’onere di ripristino [9], avendo natura reale può essere legittimamente rivolto non solo all’autore dell’illecito, ma anche al proprietario dell’immobile interessato, ancorché estraneo alla commissione dell’abuso, in ragione del rapporto dominicale che lo abilita a ripristinare la legalità urbanistico-edilizia violata [10];
• può legittimamente essere emanata nei confronti del proprietario dell’immobile anche se egli non è responsabile della realizzazione dell’opera abusiva, in quanto gli abusi edilizi integrano illeciti permanenti sanzionati in via ripristinatoria, a prescindere dall’accertamento del dolo o della colpa o dall’eventuale stato di buona fede del proprietario rispetto alla commissione dell’illecito [11].

In dipendenza di ciò, l’ordine di demolizione, quale provvedimento rigidamente vincolato, trova adeguata giustificazione nella semplice descrizione delle opere e nella constatazione della loro abusività, senza necessità di alcuna ulteriore motivazione o di individuazione dettagliata delle aree [12], rilevando, altresì, che l’Amministrazione non sia tenuta, in sede di irrogazione della sanzione ripristinatoria, a valutare preventivamente la sanabilità dell’abuso, effetto rimesso dall’ordinamento all’iniziativa dell’interessato ed estraneo al contenuto tipico del provvedimento repressivo [13].

Sotto questi ultimi aspetti, la giurisprudenza amministrativa, ha, infatti, precisato che l’errata o incompleta indicazione dell’area di sedime non influisce sulla legittimità dell’ordinanza: l’individuazione dell’area di pertinenza della “res abusiva” non deve, infatti, necessariamente compiersi al momento dell’emanazione dell’ingiunzione di demolizione, bensì nel provvedimento successivo con il quale viene accertata l’inottemperanza e si procede all’acquisizione gratuita del bene al patrimonio del Comune [14].

Fatto

In epoca risalente (1980) veniva realizzato un manufatto sempre usato come postazione televisiva in assenza di relativo titolo edilizio; successivamente (1995) veniva proposta domanda di sanatoria senza riscontro.

Il Commissario Regionale per la liquidazione degli usi civici pronunciava (2016) sentenza con cui dichiarava la natura demaniale civica dei terreni ove erano posizionati i manufatti: sentenza trasmessa al Comune da parte dell’’Amministrazione separata per i beni di uso civico, congiuntamente alla consulenza Tecnica d’Ufficio.

Il Comune emetteva (2016) l’ordinanza di demolizione delle opere ivi puntualmente individuate (una volta definito il giudizio sulla demanialità dell’area gravata da usi civici), donde il ricorso.

Merito

Il ricorso viene respinto con condanna alle spese.

Il Collegio osserva che:

• sulla domanda di sanatoria si è formato il silenzio rigetto e, dunque, la successiva ordinanza di demolizione impugnata è stata emessa dopo che l’istanza di sanatoria era stata definita, peraltro, non è presente alcun titolo concessorio;
• l’area di sedime presenta un uso civico (come da sentenza del Commissario per gli usi civici, confermata nei successivi gradi di giudizio e puntualmente menzionata nell’ordinanza di demolizione) e in mancanza del provvedimento di mutamento di destinazione del bene d’uso civico, non è consentito il rilascio dell’autorizzazione ad installare impianti sulle medesime terre civiche, in quanto un tal genere di interventi richiede il nulla – osta paesistico [15];
• in un’area demaniale non può sussistere un potere ablativo (espropriativo), rilevando che i beni di uso civico non sono sottraibili alla loro destinazione se non attraverso le speciali procedure, ex legge n. 1766/1927 e L.R., osservando che «l’opera abusiva incide sulla proprietà demaniale, per cui non si vede come il Comune possa acquisire in via espropriativa un’area che già gli appartenga (“Res mea plus quam semel mea esse non potest”)»;
• a fronte di un’opera abusiva, l’Amministrazione non deve contemperare in alcun modo l’interesse del privato rispetto all’interesse pubblico (compresa la comunicazione di avvio del procedimento), neppure quando sia trascorso un notevole lasso di tempo dalla sua realizzazione: l’ordinamento tutela l’affidamento di chi versa in una situazione antigiuridica soltanto laddove esso presenti un carattere incolpevole, mentre la realizzazione di un’opera abusiva si concretizza in una volontaria attività del costruttore realizzata contra legem: non può ammettersi l’esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può in alcun modo legittimare [16];
• la mancata individuazione dell’area da acquisire al patrimonio comunale non risulta necessaria nell’ordinanza di demolizione ma solo nella successiva (eventuale) ordinanza di acquisizione al patrimonio pubblico, aspetto individuato correttamente dal Comune, sia con riferimento ai dati catastali che con destinazione urbanistica [17].

Sintesi

La sentenza nella sua chiarezza conferma la natura dell’uso civico, quale bene demaniale con destinazione che non ammette un uso diverso da quello originariamente previsto, ed inoltre conferma i caratteri dell’ordinanza di demolizione proiettata al ripristino della legalità violata, con inevitabile esigenza di “ripristinare” i luoghi, mentre l’identificazione puntuale è rimessa alla successiva fase di acquisizione dei beni in mancanza dell’ottemperanza dell’ordine.

In questo senso e a conferma, l’acquisizione gratuita [18] al patrimonio comunale delle opere edilizie abusivamente realizzate costituisce una misura di carattere sanzionatorio che consegue automaticamente all’inottemperanza all’ordine di demolizione [19], ovvero, ove non sia stata integralmente eseguita (in tal caso deve ritenersi che non via sia stato pieno ed esatto adempimento all’ordine di ripristino dei luoghi, entro il termine per ottemperare all’ordinanza di demolizione) [20], e che non deve essere sorretta da una motivazione specifica sulle ragioni di interesse pubblico perseguite, essendo in re ipsa l’interesse alla sua adozione trattandosi di provvedimento avente natura interamente vincolata [21].

La sentenza, conferma, altresì, che la sanzione disposta con l’ordinanza di demolizione ha natura riparatoria ed ha per oggetto le opere abusive, per cui l’individuazione del suo destinatario comporta l’accertamento di chi sia obbligato propter rem a demolire e prescinde da qualsiasi valutazione sulla imputabilità e sullo stato soggettivo (dolo, colpa) del titolare del bene, mentre l’acquisizione gratuita, quale conseguenza dell’inottemperanza all’ordine di demolizione e della relativa omissione, ha natura afflittiva (così come la correlata sanzione pecuniaria), presuppone la mera “constatazione” dell’inadempimento da parte dell’autorità competente e non richiede l’adozione di un autonomo e preventivo provvedimento formale di accertamento dell’inottemperanza [22].

Note

[1] A fronte di immobili sforniti di titolo abilitativo, l’ordine di demolizione è atto dovuto e vincolato e non necessita di motivazione aggiuntiva rispetto all’indicazione dei presupposti di fatto e all’individuazione e qualificazione degli abusi edilizi, TAR Marche, sez. II, 24 gennaio 2026, n. 80.

[2] TAR Lazio, Roma, sez. II quater, 7 novembre 2024, n. 19706.

[3] TAR Campania, Salerno, sez. II, 21 maggio 2026, n. 1473.

[4] TAR Molise, Campobasso, sez. I, 20 aprile 2026, n. 153.

[5] L’opera edilizia abusiva va infatti identificata con riferimento all’immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto immobiliare unitariamente, Cons. Stato, sez. VI, 18 ottobre 2023, n. 9052; invero, il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio o al paesaggio deriva, non da ciascun intervento in sé considerato, ma dall’insieme dei lavori nel loro contestuale impatto edilizio e paesistico e nelle reciproche interazioni, Cons. Stato, sez. VII, 25 agosto 2023, n. 7939.

[6] Cons. Stato, sez. II, 25 febbraio 2026, n. 1517.

[7] L’ordine di demolizione può essere adottato in ogni tempo senza necessità di una specifica motivazione sull’interesse pubblico ulteriore rispetto al ripristino della legalità violata, né è precluso dal decorso del tempo o dall’estraneità del destinatario alla realizzazione materiale dell’abuso, TAR Campania, Napoli, sez. IV, 2 gennaio 2026, n. 37.

[8] Nella nozione di “responsabile dell’abuso” utilizzata dal legislatore deve farsi rientrare non solo chi ha posto in essere materialmente la violazione contestata ma anche chi ha la disponibilità dell’immobile e che, pertanto, quale detentore e utilizzatore, deve provvedere alla demolizione restaurando così l’ordine violato, Cons. Stato, sez. VII, 10 aprile 2024, n. 3284; sez. VI, 21 novembre 2016, n. 4849 e 23 ottobre 2015, n. 4880.

[9] Cons. Stato, Ad. plen., 17 ottobre 2017 n. 9; sez. II, 2 ottobre 2023, n. 8617; 16 agosto 2023, n. 7785.

[10] Cons. Stato, sez. III, 23 febbraio 2026, n. 1435, viene precisato che la qualità di destinatario del provvedimento repressivo assolve, altresì, a una funzione di garanzia, consentendo al proprietario di attivarsi per evitare le conseguenze dell’inottemperanza, ivi compresa l’acquisizione gratuita del bene al patrimonio comunale. L’eventuale attribuzione a terzi del godimento dell’immobile non impedisce giuridicamente l’esercizio del potere-dovere di rimozione degli abusi, potendo il proprietario avvalersi degli strumenti di tutela civilistica per riacquisirne la disponibilità, prevalendo l’esigenza di ottemperare all’ordine amministrativo sull’interesse del detentore qualificato, tanto più ove quest’ultimo sia autore dell’illecito.

[11] Cons. Stato, sez. VII, 22 gennaio 2024, n. 655. Il profilo soggettivo del proprietario incolpevole, invece, assume rilievo in ordine al fatto che nei suoi confronti non si procede all’acquisizione al patrimonio comunale dell’area interessata dall’abuso, Cons. Stato, sez. III, 24 settembre 2025, n. 7518; sez. II, 25 febbraio 2025, n. 1648.

[12] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 24 gennaio 2023, n. 756; sez. II, 11 gennaio 2023, n. 360 e sez. VI, 4 ottobre 2021, n. 6613.

[13] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 27 aprile 2022, n. 3337 e sez. VI, 20 luglio 2021, n. 5457.

[14] TAR Campania, Napoli, sez. I, 20 ottobre 2025, n. 6793 e sez. VIII, 18 novembre 2024, n. 6313.

[15] TAR Campania, Napoli, sez. VII, 7 giugno 2013, n. 3032.

[16] Cons. Stato, Adunanza Plenaria, n. 9/2017. Allo stesso tempo non può configurarsi un affidamento tutelabile nei casi in cui l’Amministrazione sia stata indotta in errore circa la sussistenza dei presupposti per la sanatoria dalla falsa dichiarazione del privato, Cons. Stato, Adunanza Plen. 8 del 2017 e Corte cost., sentenza n. 88 del 2025.

[17] L’acquisizione gratuita al patrimonio Comunale di opere edilizie abusive può essere disposta, pur senza la precisa indicazione delle aree oggetto dell’acquisizione, giacché detta specificazione non costituisce contenuto essenziale dell’ingiunzione, tenuto conto che, ove la relativa ordinanza non specifichi le aree da acquisire al patrimonio dell’Ente Locale, da essa non possono discendere automatici effetti confiscatori, che, comunque, si verificano dopo l’adozione di un ulteriore atto di individuazione delle aree eccedenti quelle di sedime, Cons. Stato, sez. VI, 8 aprile 2004, n. 1998.

[18] Al fine di evitare l’acquisizione gratuita di un immobile abusivo concesso in locazione, il proprietario dello stesso deve provare di aver effettuato un’attività materiale o quantomeno giuridica per evitare l’abuso che non può estrinsecarsi in mere dichiarazioni o manifestazioni di intenti, Cons. Stato, sez. VI, 4 maggio 2015, n. 2211; TAR Lazio, Roma, sez. II quater, 3 febbraio 2021, n. 1431; TAR Lombardia, Brescia, sez. II, 15 luglio 2022, n. 702.

[19] L’acquisizione gratuita dell’opera abusiva al patrimonio comunale costituisce una “sanzione in senso stretto, distinta dalla demolizione”, in cui si estrinseca la reazione dell’ordinamento al duplice illecito posto in essere da chi, dapprima esegue un’opera abusiva e, poi, non adempie all’obbligo di demolirla, Corte cost., 15 luglio 1991, n. 345 e n. 140/2018; ha natura meramente dichiarativa, posto che il trasferimento di proprietà si verifica ope legis, automaticamente dopo la scadenza del termine per l’adempimento indicato dalla legge, Cons. Stato, Ad. Plen., n.16/2023.

[20] Cons. Stato, sez. IV, 25 maggio 2026, n. 4206.

[21] TAR Lazio, Roma, sez. II quater, 26 maggio 2026, n. 9727.

[22] Cons. Stato, sez. VII, 19 giugno 2026, n. 4911.

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