Quinto d’obbligo e qualificazione SOA: il valore stimato dell’appalto è il parametro dei requisiti speciali di partecipazione

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Il Consiglio di Stato conferma il TAR Puglia e consolida il filone inaugurato dalla sentenza n. 3278/2026: le opzioni previste nella lex specialis entrano nel computo del valore su cui misurare la capacità degli operatori economici.

Atti commentati

• TAR Puglia, Bari, Sez. I, 325/2026 (ud. 11 febbraio 2026, dep. 17 marzo 2026), r.g. n. 1566/2025, confermata da Cons. Stato, Sez. V, n. 5284/2026.
• Stato, Sez. V, sent. n. 3278/2026, pubbl. 27 aprile 2026, ric. n. 2980/2026 (RTI F. c. Provincia di Teramo), in riforma di T.A.R. Abruzzo, Sez. I, n. 213/2026.
• Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Servizio di supporto giuridico, quesito/risposta n. 4199 del 21 aprile 2026 (estensione del quinto d’obbligo agli affidamenti diretti).
• Stato, sez. V, 2 luglio 2026, n. 5284, pubbl. 02 luglio 2026, ric. N. 03298/2026 di conferma di TAR Puglia, Bari, sez. I, 17 marzo 2026, n. 325.

Il principio di diritto

Ai sensi dell’art. 14, comma 4, D.Lgs. n. 36/2023, il calcolo dell’importo stimato dell’appalto è parametrato all’importo massimo complessivamente prevedibile, comprensivo di qualsiasi forma di opzione o rinnovo esplicitamente stabilita nei documenti di gara, incluso il c.d. quinto d’obbligo. Tale valore non rileva soltanto ai fini dell’individuazione della soglia applicabile, ma costituisce anche il parametro di riferimento per la determinazione dei requisiti speciali di partecipazione di cui all’art. 100 del medesimo decreto.

La qualificazione SOA deve essere verificata ex ante, alla data di scadenza del termine di presentazione delle offerte, sulla base di un parametro oggettivo e predeterminato dalla lex specialis, che non può variare in funzione del ribasso offerto dal singolo concorrente, pena la trasformazione del requisito di ammissione in una variabile dipendente dalla strategia economica dell’offerente, con lesione della par condicio e compromissione della certezza delle regole di gara.

Premessa: un principio che si consolida

Proprio poco tempo fa commentando la decisione del TAR Puglia (v. al seguente link) era stato rilevato come si stesse consolidando il principio di diritto per cui “Il valore stimato dell’appalto calcolato ai sensi dell’art. 14, comma 4, del D.Lgs. n. 36/2023 — comprensivo dell’importo massimo delle opzioni esplicitamente previste nei documenti di gara, ivi incluso il c.d. quinto d’obbligo di cui all’art. 120, comma 9 — costituisce il parametro vincolante cui ancorare i requisiti speciali di qualificazione ex art. 100. L’opzione inserita nella lex specialis non è elemento “virtuale” o “teorico”, ma obbligazione giuridicamente vincolante che genera autovincolo per l’amministrazione e definisce, ex ante, la capacità tecnico-economica che ogni concorrente deve possedere a pena di esclusione”.

Con la sentenza 2 luglio 2026, n. 5284, la Quinta Sezione del Consiglio di Stato ha confermato integralmente la sentenza del TAR Puglia, Bari, sez. I, 17 marzo 2026, n. 325, respingendo l’appello proposto dall’impresa esclusa da una procedura aperta per l’affidamento di lavori di manutenzione stradale indetta, con la formula dell’accordo quadro ex art. 59, comma 3, D.Lgs. n. 36/2023, nell’interesse di un comune pugliese. La pronuncia chiude – almeno per il caso di specie – una vicenda esemplare del rapporto tra valore stimato dell’appalto, opzioni contrattuali e requisiti di qualificazione, e lo fa richiamando espressamente, quale «orientamento consolidato», la sentenza della medesima Sezione 27 aprile 2026, n. 3278.

Il dato più rilevante, in prospettiva sistematica, è la saldatura di un filone giurisprudenziale e interpretativo che, nell’arco di poco più di un anno, ha visto convergere il giudice amministrativo di primo grado (TAR Lombardia, Milano, sez. I, 30 gennaio 2025, n. 329, richiamata dal TAR Puglia; TAR Puglia, Bari, sez. I, n. 325/2026), il Consiglio di Stato (sentenze n. 3278/2026 e n. 5284/2026), il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (parere n. 4199 del 21 aprile 2026) e – sul piano più generale della predeterminazione delle regole di gara – l’ANAC (delibera n. 106 del 24 marzo 2026). Il principio è ormai enunciato con nettezza: il valore globale stimato dell’appalto, comprensivo di tutte le opzioni esplicitamente previste negli atti di gara, incluso il quinto d’obbligo, è il parametro su cui si misura la qualificazione degli operatori economici.

La vicenda

La procedura riguardava lavori di manutenzione di strade, marciapiedi e sottoservizi per ventiquattro mesi, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, per un importo totale dei lavori di € 1.519.250,00, comprensivo degli oneri di sicurezza. Il bando prevedeva espressamente, ai sensi dell’art. 120, comma 9, D.Lgs. n. 36/2023, la facoltà della stazione appaltante di imporre all’appaltatore l’aumento o la diminuzione delle prestazioni fino alla concorrenza del quinto dell’importo del contratto, quantificando in conseguenza il valore globale stimato dell’appalto in € 1.823.100,00 (€ 1.519.250,00 + € 303.850,00 per quinto d’obbligo).

L’iter della gara è stato tutt’altro che lineare. All’esito delle operazioni, l’appalto veniva dapprima aggiudicato a un raggruppamento temporaneo di imprese; a seguito di istanza di autotutela presentata dall’impresa seconda classificata, la commissione rilevava il mancato possesso della certificazione ISO 39001 in capo a una delle associate del RTI aggiudicatario, con conseguente decurtazione di due punti e riformulazione della graduatoria, nella quale l’istante risultava prima classificata.

Sennonché, su segnalazione del RTI originario aggiudicatario, il RUP accertava che l’impresa ora prima graduata – che aveva partecipato come operatore economico singolo, priva della qualificazione nella categoria scorporabile OG2 richiesta dalla lex specialis – disponeva della sola attestazione SOA nella categoria prevalente OG3, classifica III-bis, idonea a coprire lavori fino a € 1.500.000,00, elevabili a € 1.800.000,00 per effetto dell’incremento del quinto previsto dall’art. 2 dell’Allegato II.12: importo comunque inferiore al valore globale stimato di € 1.823.100,00. Ne seguiva l’esclusione dell’impresa e la conferma dell’aggiudicazione in favore del RTI originario.

Il TAR Puglia, con la sentenza n. 325/2026, respingeva il ricorso principale dell’impresa esclusa e dichiarava improcedibile il ricorso incidentale dell’aggiudicataria. Il Consiglio di Stato, adito in appello, ha confermato integralmente la statuizione di primo grado, dichiarando improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, l’appello incidentale.

La questione giuridica

Il nodo interpretativo è la funzione del «valore stimato dell’appalto» di cui all’art. 14, comma 4, D.Lgs. n. 36/2023. La tesi dell’appellante muoveva dalla distinzione tra «importo a base di gara» e «valore stimato dell’appalto» (quest’ultimo dato dalla sommatoria dell’importo dei lavori con quello di eventuali opzioni, rinnovi, premi e pagamenti), sostenendo che tale distinzione rilevasse esclusivamente ai fini dell’individuazione della disciplina applicabile – sottosoglia o soprasoglia – e non anche ai fini della determinazione dei requisiti di qualificazione, che andrebbero invece calibrati sull’importo a base di gara, sul quale erano parametrati l’incidenza della manodopera e la cauzione provvisoria.

A ciò si aggiungevano due ulteriori argomenti: per un verso, la pretesa introduzione ex post, da parte del RUP, di un requisito di partecipazione e di una regola espulsiva non previsti dalla lex specialis, in violazione del principio di vincolatività del bando e dell’autovincolo procedimentale, nonché dei criteri ermeneutici di cui agli artt. 1362 e 1363 c.c. e del favor partecipationis; per altro verso, in via subordinata, la tesi per cui, applicando all’importo a base di gara il ribasso offerto, l’eventuale esercizio del quinto d’obbligo sarebbe comunque rimasto entro la soglia coperta dall’attestazione OG3 III-bis, sicché l’impresa sarebbe risultata in concreto qualificata.

La decisione del Consiglio di Stato

La Quinta Sezione respinge l’appello con una motivazione che si articola su tre snodi.

Il valore stimato come parametro dei requisiti speciali

La tesi dell’appellante è giudicata incompatibile «né con la lettera, né con l’interpretazione» degli artt. 14, 100 e 120 D.Lgs. n. 36/2023. L’art. 14, comma 4, impone di basare il calcolo dell’importo stimato sull’«importo totale pagabile», tenendo conto dell’«importo massimo stimato, ivi compresa qualsiasi forma di eventuali opzioni o rinnovi del contratto esplicitamente stabiliti nei documenti di gara».

Tale valore, osserva il Collegio, è strumentale alla definizione della capacità tecnica necessaria per partecipare: la capacità economico-finanziaria e tecnico-operativa dell’operatore deve essere misurata, ex ante, sul valore contrattuale massimo ipotizzabile, a tutela dell’interesse pubblico alla corretta esecuzione dell’appalto.

Quando la stazione appaltante si riserva il diritto di imporre l’aumento delle prestazioni fino a un ulteriore quinto del valore, l’appaltatore deve essere qualificato per il totale sin dal momento della presentazione dell’offerta. Il valore stimato, dunque, «non è semplicemente strumentale per accertare se la gara sia soggetta o meno alla disciplina prevista per gli appalti sopra la soglia di rilevanza europea, ma concorre, altresì, alla determinazione dei requisiti speciali di partecipazione di cui all’art. 100».

Nessun requisito introdotto ex post

Il Collegio esclude che la stazione appaltante abbia introdotto a posteriori una nuova causa di esclusione: la lex specialis prevedeva espressamente, ai sensi dell’art. 120, comma 9, la facoltà di incrementare le prestazioni fino alla concorrenza del quinto e ripartiva analiticamente il valore globale stimato (€ 1.519.250,00 + € 303.850,00 = € 1.823.100,00). Clausola mai rettificata e, come tale, vincolante per tutti gli operatori economici nella formulazione delle offerte. L’argomento capovolge, così, la prospettazione fondata sull’autovincolo: è proprio il rispetto della lex specialis – e non la sua violazione – a imporre la verifica della qualificazione sul valore globale.

L’irrilevanza del ribasso offerto

Di particolare interesse è la reiezione della tesi subordinata: la qualificazione SOA deve essere verificata ex ante, alla data di scadenza del termine di presentazione delle offerte, sulla base di un parametro oggettivo e predeterminato dalla lex specialis, «che non può variare in funzione del ribasso offerto dal singolo concorrente». Diversamente, la misura della qualificazione richiesta assumerebbe «la natura di variabile dipendente dalla strategia economica del concorrente, cessando la sua funzione di requisito di ammissione uniforme, con evidente lesione della par condicio e compromissione della certezza delle regole di gara». Il piano dell’offerta economica, conclude il Collegio, non può essere confuso con quello dei requisiti di partecipazione.

L’inquadramento normativo

Il fondamento positivo della decisione riposa sulla combinazione di tre gruppi di norme del D.Lgs. n. 36/2023.

• 14, comma 4: il calcolo dell’importo stimato è basato sull’importo totale pagabile, al netto dell’IVA, e tiene conto dell’importo massimo stimato, comprese le opzioni e i rinnovi esplicitamente stabiliti nei documenti di gara, nonché premi e pagamenti per candidati e offerenti.
• 100, commi 2, 3 e 4, e Allegato II.12: il sistema di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici è articolato in rapporto alle categorie di opere e all’importo delle stesse; l’Allegato II.12 classifica gli operatori in base al valore della prestazione, con l’incremento del quinto della classifica previsto dall’art. 2 dell’Allegato e con la regola dell’art. 30 sul possesso dei requisiti relativi alla categoria prevalente per l’importo totale dei lavori. Il comma 2 dell’art. 100 – principio di proporzionalità e attinenza dei requisiti – opera qui in funzione bidirezionale: vieta requisiti sproporzionati per eccesso, ma impone anche che essi siano adeguati all’effettiva entità della prestazione affidata, comprensiva delle opzioni.
• 120, comma 1, lett. a), e comma 9: il quinto d’obbligo, se previsto nei documenti di gara iniziali, è una modifica contrattuale predeterminata e, in quanto tale, una vera e propria opzione, esercitabile solo se esplicitata ex ante. La sentenza n. 3278/2026 ricorda che la necessità di stimare il quinto nei documenti di gara iniziali è stata introdotta per rendere la disciplina compatibile con l’art. 72 della direttiva 2014/24/UE, come chiarito dalla Relazione illustrativa al Codice.

Il TAR Puglia aveva inoltre valorizzato, in primo grado, l’art. 72 della direttiva 2014/24/UE quale conferma dell’individuazione nel valore complessivo – comprensivo delle prestazioni opzionali già indicate nella disciplina di gara – del parametro di riferimento per la determinazione dei requisiti di partecipazione, nonché l’argomento, tratto da TAR Lombardia, Milano, sez. I, n. 329/2025, per cui le prestazioni opzionali previste dal bando «non rappresentano elementi virtuali», ma concorrono a definire l’oggetto del contratto quali obblighi certi, concreti e giuridicamente vincolanti per l’offerente.

Il filone giurisprudenziale e la simmetria applicativa del principio

La sentenza n. 5284/2026 non è un episodio isolato, ma il punto di approdo di una sequenza coerente. Il richiamo espresso a Cons. Stato, sez. V, 27 aprile 2026, n. 3278 merita attenzione, perché le due pronunce – pur approdando a esiti processuali opposti – applicano il medesimo principio in direzioni speculari.

Nella vicenda decisa dalla n. 3278/2026, relativa a una gara indetta da una provincia abruzzese per lavori di messa in sicurezza di strade provinciali, il disciplinare quantificava il valore globale stimato dell’appalto in € 14.779.542,07, includendo il quinto d’obbligo, espressamente qualificato come modifica ai sensi dell’art. 120, comma 1, lett. a). Il giudice di primo grado (TAR Abruzzo, n. 213/2026) aveva ritenuto la clausola un «mero refuso», giudicando «del tutto artificiale» l’inserimento del quinto nel valore globale stimato, anche in ragione della mancata copertura finanziaria dell’opzione.

Il Consiglio di Stato ha riformato la sentenza:

• la copertura finanziaria attiene alla fase dell’impegno di spesa e dell’efficacia del contratto, mentre il valore stimato ex art. 14 serve a definire la capacità tecnica necessaria per partecipare;
• l’aggiudicataria, la cui qualificazione (anche cumulando le attestazioni delle ausiliarie in avvalimento e computando l’aumento del 20% ex art. 2 dell’Allegato II.12) copriva lavori fino a € 13.496.400,00, doveva pertanto essere esclusa, con conseguente annullamento dell’aggiudicazione.

La simmetria è istruttiva: nella n. 3278/2026 il principio opera contro la stazione appaltante, che aveva ritenuto sufficiente una qualificazione inferiore al valore globale, travolgendo l’aggiudicazione; nella n. 5284/2026 opera a favore della stazione appaltante, la cui decisione di escludere il concorrente sottoqualificato è giudicata «strettamente conforme» al quadro normativo. Ciò dimostra che la regola non è uno strumento discrezionale nella disponibilità dell’amministrazione, ma un parametro oggettivo che vincola simmetricamente tutti gli attori della procedura: la stazione appaltante nella redazione degli atti e nella verifica dei requisiti, gli operatori nella calibrazione delle proprie strategie di qualificazione (SOA diretta, raggruppamento, avvalimento).

L’estensione agli affidamenti diretti: il parere MIT n. 4199/2026

Il quadro è completato, sul versante attuativo, dal parere del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti n. 4199 del 21 aprile 2026, reso in risposta a un quesito sull’applicabilità del quinto d’obbligo agli affidamenti diretti. Il MIT ha chiarito che l’art. 120, comma 9, può essere applicato anche in caso di affidamento diretto e che, in tale ipotesi, l’importo della procedura ai fini dell’art. 14 «deve comprendere anche il “sesto quinto”», in forza del comma 4 dello stesso art. 14.

La precisazione ha ricadute operative immediate: poiché il valore stimato comprensivo dell’opzione determina la collocazione della procedura rispetto alle fasce di importo che legittimano l’affidamento diretto e le altre procedure semplificate, la previsione del quinto d’obbligo può far scattare il superamento della fascia, con conseguente illegittimità della scelta procedurale. Anche sotto soglia, dunque, il quinto d’obbligo non è una clausola di stile, ma un elemento che concorre a definire il valore della procedura sin dalla determina a contrarre.

Attenzioni e ricadute operative

La pronuncia del Consiglio di Stato consente di confermare gli stessi profili di attenzione e le stesse indicazioni operative per gli uffici riportata nella precedente nota.

Orientamenti contrari e questioni aperte. Va segnalato che l’orientamento oggi consolidato ha superato una lettura di segno opposto, di cui è testimonianza la sentenza del TAR Abruzzo n. 213/2026, riformata dalla n. 3278/2026, che aveva degradato la clausola sul quinto d’obbligo a previsione «teorica» o «mero refuso», priva di effetti sulla qualificazione. Tale impostazione, per quanto ormai recessiva, segnala una tensione reale con il favor partecipationis: parametrare i requisiti al valore massimo ipotizzabile restringe la platea dei concorrenti anche quando l’esercizio dell’opzione sia, in concreto, improbabile. Il punto di equilibrio individuato dal Consiglio di Stato è affidato alla scelta a monte della stazione appaltante: l’inclusione del quinto d’obbligo negli atti di gara è una facoltà, non un obbligo; ma, una volta esercitata, produce integralmente i suoi effetti sul valore e sui requisiti.

Aspetti operativi per le stazioni appaltanti. Le vicende esaminate mostrano che il rischio maggiore è l’incoerenza interna degli atti di gara: importo a base di gara, valore globale stimato, requisiti di qualificazione richiesti, incidenza della manodopera, garanzie e quadro economico devono essere reciprocamente allineati. Nella vicenda abruzzese, la discrasia tra valore globale dichiarato nel disciplinare e copertura finanziaria del quadro economico è costata l’annullamento dell’aggiudicazione; né la mancata copertura dell’opzione vale a neutralizzarne gli effetti sul piano dei requisiti, attenendo essa alla fase esecutiva. Una clausola sul valore globale non rettificata nelle forme di legge vincola l’amministrazione anche quando questa intendesse attribuirle diversa portata.

Suggerimenti per la redazione dei bandi e per la fase di gara

In termini pratici, dalla lettura coordinata delle pronunce e del parere MIT si ricavano le seguenti indicazioni:

• in sede di progettazione della gara, decidere consapevolmente se prevedere il quinto d’obbligo ex art. 120, comma 9: la clausola deve essere esplicitata nei documenti di gara iniziali e quantificata, con indicazione analitica della composizione del valore globale stimato;
• parametrare i requisiti di qualificazione (categorie e classifiche SOA, per lavori; requisiti ex art. 100, comma 11, per servizi e forniture) al valore globale stimato comprensivo di tutte le opzioni, e non all’importo a base di gara;
• in sede di verifica dei requisiti, misurare la qualificazione ex ante, alla scadenza del termine di presentazione delle offerte, senza considerare il ribasso offerto dal concorrente;
• negli affidamenti diretti, computare il quinto d’obbligo nel valore della procedura ai fini dell’art. 14, verificando che l’importo così determinato non ecceda la fascia che legittima la procedura prescelta;
• verificare l’allineamento tra valore globale stimato, quadro economico e copertura finanziaria, fermo restando che quest’ultima attiene alla fase dell’impegno di spesa.

Per gli operatori economici, specularmente, la strategia di partecipazione (qualificazione diretta, raggruppamento, avvalimento) va calibrata sul valore globale stimato: l’incremento del quinto della classifica ex art. 2 dell’Allegato II.12 può non bastare, come dimostrano entrambe le vicende esaminate, decise su scarti di poche decine di migliaia di euro (€ 1.800.000,00 contro € 1.823.100,00) o di oltre un milione (€ 13.496.400,00 contro € 14.779.542,07).

Conclusioni

La sentenza n. 5284/2026 consolida un assetto interpretativo ormai maturo: nell’economia del D.Lgs. n. 36/2023, il valore stimato dell’appalto ex art. 14, comma 4, è nozione unitaria e polifunzionale, che governa insieme la soglia, la procedura e i requisiti speciali di partecipazione. Le opzioni esplicitate negli atti di gara – quinto d’obbligo incluso – non sono poste virtuali, ma componenti dell’oggetto contrattuale, sulle quali l’operatore deve dimostrarsi qualificato sin dalla presentazione dell’offerta. La regola vale simmetricamente: legittima l’esclusione del concorrente sottoqualificato e travolge l’aggiudicazione disposta in favore di chi non copra il valore globale. Per le stazioni appaltanti, il messaggio è duplice: massima cura nella redazione coerente degli atti di gara e consapevolezza che ogni opzione inserita nella lex specialis è un impegno regolatorio, non una clausola di stile. Le regole del gioco si scrivono prima; dopo, vincolano tutti.

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