CAM dimenticati nel bando, la sostenibilità non si recupera a gara finita

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La sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 4 febbraio 2026, n. 919, interviene su un tema che continua a essere trattato, in troppe procedure pubbliche, con una superficialità non più tollerabile: l’inserimento dei criteri ambientali minimi nella lex specialis di gara.

Il punto è semplice, ma evidentemente non ancora acquisito da una parte delle stazioni appaltanti e degli operatori economici: i CAM non sono un ornamento ecologico del bando, non sono una clausola di stile, non sono un richiamo da inserire distrattamente tra le premesse e, soprattutto, non sono un dettaglio che si possa recuperare a procedura conclusa. Sono elementi strutturali della disciplina di gara, capaci di incidere sulla formulazione dell’offerta, sulla competizione, sull’esecuzione del contratto e sulla stessa conformazione dell’interesse pubblico perseguito dall’amministrazione.

CAM negli appalti pubblici: perché non sono un semplice richiamo formale

Il Consiglio di Stato chiarisce un principio netto: se la lex specialis omette totalmente i criteri ambientali minimi applicabili allo specifico settore dell’affidamento, tale omissione configura una grave carenza della disciplina di gara. Non si è davanti a una irregolarità marginale. Si è davanti a un vizio che incide su dati essenziali per la formulazione dell’offerta e che, proprio per questo, fa sorgere in capo all’operatore economico l’onere di impugnazione immediata del bando. L’impresa che si accorge che il bando è privo dei CAM non può restare silenziosa, partecipare alla procedura, attendere l’esito e poi, solo se non aggiudicataria, denunciare l’illegittimità. Il vizio è visibile subito. E ciò che è visibile subito va contestato subito.

Il tema merita un approfondimento perché si colloca all’incrocio tra diritto sostanziale degli appalti, sostenibilità ambientale e regole processuali. Sul piano sostanziale, i criteri ambientali minimi sono ormai componente necessaria del contratto pubblico quando il settore oggetto di affidamento sia coperto dal relativo decreto ministeriale. Essi orientano l’intero ciclo dell’affidamento: progettazione, definizione delle specifiche tecniche, criteri di aggiudicazione, clausole contrattuali, modalità esecutive, controllo della prestazione. Non è più possibile considerarli un corpo estraneo alla gara, da richiamare solo per adempiere formalmente all’art. 57 del d.lgs. 36/2023. La sostenibilità ambientale è entrata nella struttura giuridica dell’appalto.

Omissione totale dei CAM e onere di impugnazione immediata: cosa cambia per le imprese

Sul piano processuale, la decisione afferma una distinzione essenziale. Un conto è la totale omissione dei CAM. Altro conto è la loro indicazione errata, incompleta, difforme o non perfettamente conforme al decreto ministeriale di riferimento. Nel primo caso, l’onere di impugnazione è immediato, perché il bando è privo di un elemento essenziale e l’operatore è posto davanti a una disciplina radicalmente carente. Nel secondo caso, invece, l’impugnazione immediata non è automatica: occorre verificare se l’erroneità o l’incompletezza abbia una portata concretamente impeditiva, escludente o tale da rendere irragionevolmente difficoltosa la partecipazione. Altrimenti, l’interesse a ricorrere può maturare solo all’esito della procedura, quando il vizio abbia concretamente inciso sull’aggiudicazione.

Questa distinzione è importante perché evita due derive opposte. Da un lato, impedisce agli operatori economici di usare i CAM come arma processuale postuma, da estrarre solo dopo la sconfitta. Dall’altro, evita di imporre impugnazioni immediate per ogni minimo difetto di formulazione delle clausole ambientali. Il Consiglio di Stato costruisce una linea di equilibrio: l’omissione radicale va contestata subito; la disciplina ambientale presente ma viziata va valutata in concreto, alla luce della sua effettiva incidenza sulla partecipazione o sull’esito della gara.

Il caso esaminato riguardava una concessione di servizio con rilevanti implicazioni ambientali, sia in relazione alle modalità di esecuzione, sia con riferimento alla gestione dei materiali e dei residui derivanti dagli interventi richiesti. L’ente concedente aveva predisposto una disciplina di gara articolata nei criteri di valutazione tecnica ed economica, ma priva di una regolazione espressa dei CAM applicabili al settore. Non vi era un richiamo diretto al decreto ministeriale pertinente, né una trasposizione delle specifiche tecniche nella documentazione di gara. Un operatore non aggiudicatario aveva quindi impugnato gli atti, sostenendo che la mancata previsione dei CAM avesse inciso sulla struttura concorrenziale della procedura e impedito la formulazione di un’offerta pienamente consapevole sotto il profilo ambientale.

Il giudice di primo grado aveva ritenuto ricevibile la doglianza, considerando che la violazione dei CAM non integrasse una clausola immediatamente escludente e che l’interesse a ricorrere fosse sorto solo all’esito della procedura. Il Consiglio di Stato riforma questa impostazione. La censura, affermano i giudici di Palazzo Spada, riguardava una totale pretermissione dei criteri ambientali minimi, cioè un vizio radicale della lex specialis, percepibile sin dalla pubblicazione del bando. Proprio perché il vizio incideva sulla possibilità stessa di formulare un’offerta informata e coerente, esso doveva essere immediatamente contestato.

La sentenza del Consiglio di Stato: il caso concreto e i principi affermati

La pronuncia ha un significato molto chiaro per gli operatori economici: non si può giocare con le regole di gara. Se il bando è chiaramente privo di CAM e tale omissione incide sulla costruzione dell’offerta, l’impresa deve decidere subito se contestarlo. Non può partecipare, accettare provvisoriamente la disciplina, attendere l’aggiudicazione e poi utilizzare l’omissione come motivo di ricorso solo in caso di esito sfavorevole. Questo comportamento contrasta con la logica di stabilità della procedura e con l’esigenza di evitare ricorsi strumentali che travolgano ex post gare già svolte.

Ma il messaggio è altrettanto severo per le stazioni appaltanti. Non si può scrivere un bando dimenticando i CAM. Non si può confidare nel fatto che, se nessuno impugna subito, la procedura sia comunque sostanzialmente corretta. L’omissione radicale dei criteri ambientali minimi resta una grave carenza della lex specialis. Il fatto che l’operatore debba impugnare immediatamente non rende legittimo il bando carente. Significa solo che il rimedio giurisdizionale deve essere attivato tempestivamente. La decadenza processuale dell’operatore non è un’assoluzione amministrativa della stazione appaltante.

L’obbligo di inserire i CAM nella documentazione di gara

Qui emerge il profilo polemico più rilevante. La sostenibilità ambientale viene spesso proclamata nei documenti programmatici, evocata nei piani strategici, celebrata nelle premesse degli atti, ma poi trattata con distrazione nella costruzione delle gare. Si parla di transizione ecologica, appalti verdi, economia circolare, riduzione degli impatti, ciclo di vita, ma quando si arriva al disciplinare o al capitolato i CAM vengono omessi, richiamati genericamente o inseriti in modo confuso. Questo scarto tra retorica ambientale e tecnica giuridica della gara è ormai inaccettabile. I CAM non vivono nelle dichiarazioni di principio. Vivono nelle clausole.

L’art. 57 del d.lgs. 36/2023 impone l’inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi adottati con decreto ministeriale. La norma non attribuisce alla stazione appaltante una facoltà politica. Stabilisce un obbligo giuridico. L’amministrazione deve verificare se per il settore oggetto di affidamento esista un decreto CAM applicabile; deve individuare le prescrizioni pertinenti; deve tradurle nella documentazione di gara; deve coordinarle con oggetto, prestazioni, requisiti, criteri valutativi, capitolato e schema di contratto; deve prevedere modalità di verifica in esecuzione. Il richiamo generico, quando non consente di comprendere quali standard siano effettivamente richiesti, può essere insufficiente.

Il Consiglio di Stato, richiamando il precedente della stessa Sezione n. 6651 del 25 luglio 2025, conferma che i CAM non sono un elemento accessorio. Essi possono assumere la funzione di requisiti minimi di partecipazione, specifiche tecniche dell’offerta o criteri di valutazione premiale. Proprio questa pluralità di funzioni dimostra quanto sia errato considerarli una clausola separata dal resto della procedura. I criteri ambientali incidono sul prezzo, sulla tecnica, sull’organizzazione, sui materiali, sulle modalità operative, sulle certificazioni, sulla gestione dei rifiuti, sui consumi, sulle forniture, sulla logistica, sulla manutenzione e sul controllo dell’esecuzione. Se mancano, l’offerta viene costruita su una base incompleta.

Par condicio e concorrenza: i rischi di una gara priva di criteri ambientali minimi

Un operatore economico, infatti, deve sapere prima quali obblighi ambientali dovrà rispettare. Deve sapere se dovrà utilizzare determinati materiali, garantire specifiche prestazioni ambientali, produrre certificazioni, organizzare la gestione dei residui, rispettare soglie di riciclabilità, adottare determinate procedure, garantire riduzione degli impatti o documentare prestazioni ambientali. Tutto questo incide sui costi e sulla qualità dell’offerta. Un bando privo di CAM non altera solo un profilo giuridico; altera la base economica e tecnica della competizione.

La totale omissione dei CAM incide anche sulla par condicio. Se la lex specialis non specifica gli obblighi ambientali, alcuni operatori potrebbero formulare offerte più onerose perché costruite su standard ambientali elevati, mentre altri potrebbero presentare offerte più competitive perché non tengono conto di costi ambientali che avrebbero dovuto essere imposti dalla legge di gara. In assenza di regole chiare, la concorrenza si sposta su un terreno disomogeneo. Non competono offerte comparabili, ma offerte costruite su presupposti diversi. E una gara pubblica fondata su presupposti diversi non è una gara realmente concorrenziale.

È proprio per questo che l’omissione radicale è vizio immediatamente lesivo. L’operatore non deve attendere l’aggiudicazione per sapere che la propria offerta viene richiesta su una base incompleta. Lo sa già alla lettura del bando. Se il settore è coperto da CAM e la lex specialis li ignora totalmente, il concorrente è davanti a una disciplina che non consente una piena e corretta formulazione dell’offerta. L’interesse a ricorrere nasce in quel momento, non dopo.

Diverso è il caso dell’indicazione incompleta o viziata. Se i CAM sono presenti, ma la stazione appaltante li ha trasposti in modo parziale, errato o non perfettamente aderente al decreto ministeriale, occorre verificare l’effetto concreto. Non ogni difformità giustifica un ricorso immediato. L’operatore deve dimostrare che quella difformità gli impedisce di partecipare, rende eccessivamente gravosa o incerta la formulazione dell’offerta, oppure ha portata escludente. In mancanza, il vizio potrà essere fatto valere successivamente, se e quando avrà inciso sull’esito della gara. Questa impostazione evita un contenzioso preventivo eccessivo e mantiene il sistema processuale su un piano ragionevole.

Le verifiche preventive che devono effettuare le stazioni appaltanti

La sentenza, dunque, non dice che ogni questione sui CAM deve essere immediatamente impugnata. Dice una cosa più precisa: quando i CAM sono totalmente assenti, l’omissione è così grave da incidere subito sulla disciplina di gara. Quando, invece, i CAM ci sono ma sono formulati male, bisogna valutare la concreta lesività della clausola. Questa distinzione è giuridicamente corretta e operativamente utile.

Per le stazioni appaltanti la lezione è molto pratica. Prima di pubblicare un bando, il RUP e la struttura tecnica devono effettuare una verifica CAM. Non una verifica generica, ma una verifica documentata. Bisogna chiedersi: esiste un decreto CAM applicabile al settore? Quali parti sono obbligatorie? Quali specifiche tecniche devono essere inserite? Quali clausole contrattuali devono essere riportate? Quali criteri premianti possono o devono essere valorizzati? Come si coordinano i CAM con i criteri di aggiudicazione? Come si verificano in esecuzione? Sono stati inseriti nel capitolato? Sono stati considerati nella stima economica? Sono coerenti con l’oggetto dell’appalto o della concessione?

Questa attività non può essere lasciata all’ultimo momento. La sostenibilità ambientale deve entrare nella progettazione della gara, non nella sua correzione successiva. Inserire i CAM dopo aver costruito capitolato, criteri e quadro economico significa spesso produrre clausole incoerenti. I CAM vanno considerati nella definizione del fabbisogno, nella progettazione della prestazione, nella stima dei costi, nella scelta del criterio di aggiudicazione, nella costruzione dell’offerta tecnica, nello schema contrattuale e nei controlli esecutivi. Non sono un allegato da incollare.

I controlli richiesti agli operatori economici e il ruolo del RUP

Anche gli operatori economici devono cambiare approccio. L’esame della lex specialis deve includere sempre la verifica dei CAM. Non basta controllare requisiti, cauzioni, criteri di valutazione, termini e documentazione amministrativa. Occorre verificare se la disciplina ambientale è presente e se consente di formulare l’offerta. Se manca del tutto, il ricorso va proposto immediatamente, se l’operatore intende contestare la carenza. Partecipare senza impugnare significa esporsi alla decadenza. La diligenza dell’impresa non si misura solo nella qualità dell’offerta, ma anche nella tempestività con cui contesta i vizi immediatamente percepibili.

Vi è poi un tema di controllo interno. Le amministrazioni dovrebbero dotarsi di check-list obbligatorie sui CAM, soprattutto nei settori più esposti: edilizia, rifiuti, servizi energetici, pulizie, verde pubblico, arredi, ristorazione collettiva, tessili, forniture informatiche, illuminazione, manutenzioni, trasporti e concessioni con impatto ambientale. Il RUP dovrebbe attestare l’avvenuta verifica del decreto applicabile e la corretta trasposizione delle prescrizioni nella documentazione di gara. Non per appesantire il procedimento, ma per evitare bandi strutturalmente vulnerabili.

Stabilità delle gare pubbliche e responsabilità delle parti

La decisione del Consiglio di Stato ha anche un effetto di stabilizzazione delle gare. Se un vizio radicale del bando è immediatamente percepibile, deve essere contestato subito. Questo evita che procedure intere vengano travolte dopo l’aggiudicazione per carenze note sin dall’inizio. È una logica di responsabilizzazione reciproca: la stazione appaltante deve scrivere bene il bando; l’operatore deve contestare subito ciò che è radicalmente carente. Non è corretto consentire che un concorrente utilizzi il vizio del bando come riserva processuale da attivare solo in caso di mancata aggiudicazione.

Tuttavia, questa esigenza di stabilità non deve essere letta come un invito all’approssimazione. Una stazione appaltante che omette i CAM viola un obbligo sostanziale. Anche se nessuno impugna immediatamente, la gara resta costruita male. E una gara costruita male può produrre problemi in esecuzione, rilievi degli organi di controllo, contestazioni ambientali, criticità sul rispetto degli obiettivi di sostenibilità, disallineamenti con i finanziamenti pubblici e perdita di qualità della prestazione. La decadenza processuale non trasforma una cattiva lex specialis in una buona gara.

La polemica finale è inevitabile: non si può parlare di appalti verdi e poi dimenticare i CAM nel bando. Non si può invocare la sostenibilità nei comunicati istituzionali e ometterla nel capitolato. Non si può trasformare un obbligo ambientale in un rinvio generico o, peggio, in un silenzio. Il Codice del 2023 richiede una pubblica amministrazione capace di progettare gare coerenti con il risultato, la fiducia, l’accesso al mercato e la sostenibilità. La sostenibilità, però, non è una parola da spendere. È una disciplina da scrivere.

Una gara senza CAM è una gara giuridicamente fragile

In conclusione, la sentenza n. 919/2026 afferma una regola chiara: il bando totalmente privo dei CAM applicabili deve essere impugnato subito, perché la carenza incide immediatamente sulla possibilità di formulare un’offerta consapevole e comparabile. Se i CAM sono presenti ma formulati in modo non conforme, l’onere di impugnazione immediata sorge solo quando la difformità renda la partecipazione impossibile, irragionevolmente difficoltosa o concretamente escludente. La distinzione è netta e deve orientare tanto le stazioni appaltanti quanto gli operatori.

La regola operativa è ancora più semplice: i CAM vanno cercati, selezionati, trasposti, coordinati e verificati prima della pubblicazione del bando. Non dopo. Perché una gara senza CAM non è solo una gara ambientalmente debole. È una gara giuridicamente fragile. E quando la fragilità è scritta nella lex specialis, l’operatore diligente deve contestarla subito. La sostenibilità non si recupera a gara finita.

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