Cani liberi nei parchi: il TAR smonta i divieti estivi dei sindaci

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Il TAR Calabria boccia il divieto di accesso ai cani nei parchi pubblici, violati i principi di proporzionalità. Commento alla sentenza 1192/2026. Il caso dell’ordinanza ritenuta illegittima offre importanti indicazioni per i Comuni.

La sez. I Catanzaro del TAR Calabria, con la sentenza 22 giugno 2026, n. 1192 (estensore Palmisano), pronuncia l’illegittimità di un’ordinanza sindacale (riconducibile alla categoria degli atti a contenuto generale) che obbliga, per ragioni sanitarie, l’uso della museruola per l’accesso ai luoghi aperti al pubblico e, contestualmente, il divieto di condurre animali all’interno di parchi pubblici e aree verdi comunali: il provvedimento risulta assunto in violazione dei principi di adeguatezza e di proporzionalità dell’azione amministrativa, atteso che lo scopo di mantenere il decoro e l’igiene pubblica, nonché la sicurezza dei cittadini, viene già assolto con le disposizioni statali sull’obbligo degli accompagnatori o custodi di cani di rimuovere le eventuali deiezioni con appositi strumenti e di condurli al guinzaglio[1].

L’ordinanza si pone in evidente contrasto con la disciplina nazionale, come sarebbe in violazione di legge la norma del regolamento condominiale che vietasse di detenere un animale, ex art. 16, comma 1, lettera b), della legge n. 220/2012, Modifiche alla disciplina del condominio negli edifici, che ha portato delle aggiunte (il comma cinque) all’art. 1138 c.c.: «Le norme del regolamento non possono vietare di possedere o detenere animali domestici.»[2].

Il principio di proporzionalità

Il comma 1, dell’art. 1, della legge n. 241/1990, nel richiamare i principi unionali in ordine alla disciplina dell’azione amministrativa, richiama il principio di proporzionalità, secondo il quale l’Amministrazione deve esercitare il potere di cui è titolare in modo proporzionato, ossia di tenere, a tal fine, in considerazione non solo l’interesse pubblico che la stessa è istituzionalmente chiamata a perseguire, ma anche gli interessi secondari, pubblici o privati, che con tale potere entrano in conflitto: il principio di proporzionalità deve sempre presiedere all’agire amministrativo[3].

Ne consegue, in via diretta, che l’Amministrazione, prima di esercitare il potere attributo dalla legge, deve valutare la compressione che, per tal via, arreca alla sfera giuridica dei destinatari dello stesso ed esercitarlo in modo da sacrificarla nella minore misura possibile, con il corollario che la mancanza di questa mediazione (bilanciamento concreto) tra interessi espone l’atto ad un vizio, uno sviamento (eccesso di potere) dalla finalità, con un giudizio ab exstrinseco della discrezionalità amministrativa, esercitata in modo non proporzionato, sia di quantum sia di quomodo, rispetto al fine pubblico da perseguire[4].

Si può sostenere, dunque, che il principio di proporzionalità, di derivazione europea, impone, quando l’azione amministrativa coinvolga interessi diversi, di adottare un provvedimento non eccedente quando è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefissato, con una doverosa e adeguata ponderazione delle contrapposte esigenze, al fine di trovare la soluzione che comporti il minor sacrificio possibile[5]: una regola che implica la flessibilità dell’azione amministrativa ed, in ultima analisi, la rispondenza della stessa alla razionalità ed alla legalità, escludendo l’applicazione meccanica delle norme, ma necessariamente in coerenza con i parametri della logicità, proporzionalità ed adeguatezza (c.d. ragionevolezza)[6].

Fatto

Un’associazione ambientalista[7] impugna un’ordinanza sindacale con la quale si impongono obblighi per i proprietari di cani, salvo quelli di “piccola taglia”, di essere muniti di museruola per l’accesso ai luoghi aperti al pubblico, con divieto di condurre animali all’interno di parchi pubblici e aree verdi comunali.

In effetti, si tratta di una variante prevista nella stagione balneare di condurre, sugli arenili e/o alle spiagge libere di tutto il litorale comunale (generalmente dalle ore 8,00 alle ore 20,00), cani o altri animali, anche se muniti di museruola e guinzaglio[8].

La parte ricorrente tra i motivi, oltre all’assenza della motivazione dei divieti, enuncia:

• la violazione del principio di ragionevolezza e proporzionalità, nella parte in cui l’ordinanza impone misure più gravose rispetto a quelle necessarie a tutelare l’igiene e l’incolumità pubblica, già appieno assicurate dagli altri strumenti all’uopo apprestati dall’ordinamento (obbligo di raccolta delle deiezioni fecali ed obbligo di utilizzo di guinzaglio e museruola da parte dei conduttori dei cani);
• l’indeterminatezza del precetto nella parte in cui fa riferimento ai cani di “piccola taglia” per escludere l’obbligo di indossare la museruola, ingenerando un’ampia e incontrollabile discrezionalità;
• errata interpretazione dell’ordinanza del Ministero della salute del 3 marzo 2009, nella parte in cui prevede il solo obbligo del conduttore di «utilizzare il guinzaglio durante la conduzione del cane nelle aree urbane» e che lo stesso porti con sé la museruola, da utilizzare esclusivamente «in caso di rischio per l’incolumità delle persone o animali o su richiesta delle Autorità competenti»

Violazione del principio di proporzionalità

Il ricorso viene accolto, richiamandosi ad un proprio precedente[9], con le seguenti motivazioni:

• sono stati violati i principi di ragionevolezza e proporzionalità, atteso che le esigenze di tutela dell’igiene e dell’incolumità della collettività in caso di circolazione con cani nelle aree a verde pubblico ben possano essere soddisfatte altrimenti che non tramite misure restrittive contingibili e urgenti, in modo da salvaguardare il canone basilare di proporzionalità dell’agere amministrativo, oltre che il rigoroso perimetro applicativo degli artt. 50 e 54 del d.lgs. n. 267/2000[10];
• i principi violati esigono che tra più possibili scelte ugualmente idonee al raggiungimento del pubblico interesse, si deve optare in favore di quella meno gravosa per i destinatari incisi dal provvedimento, onde evitare agli stessi ‘inutili’ sacrifici;
• lo scopo di assicurare il decoro e l’igiene pubblica, nonché la sicurezza dei cittadini, avrebbe potuto essere soddisfatto non tanto mediante un generico divieto di accesso alle aree indicate, quanto attraverso l’attivazione dei mezzi di controllo e di sanzione rispetto all’obbligo per gli accompagnatori o i custodi di cani di rimuovere le eventuali deiezioni con appositi strumenti e di condurli in aree pubbliche con idonee modalità di custodia (guinzaglio e museruola), trattandosi di obblighi imposti dalla disciplina generale statale[11];
• a fronte di condotte inurbane (comportamenti incivili da parte dei conduttori di cani), l’Amministrazione doveva utilizzare gli strumenti apprestati dall’ordinamento, senza ricorrere a poteri extra ordinem, soprattutto ove si consideri che la disciplina vigente in materia, impone di condurre i cani al guinzaglio e di rimuovere le eventuali deiezioni, rendendo illegittima l’ordinanza in violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza («quanto affermato dalla giurisprudenza in casi analoghi e, cioè, che “l’imposizione incondizionata dell’obbligo di uso della museruola non trova alcuna razionale giustificazione nelle evidenze scientifiche, come risulta dagli studi sul tema”», come nelle “mascherine” in epoca pandemica, fonte di maladministration).

Indeterminazione dell’oggetto

Stessa sorte sull’illegittimità della vaghezza del precetto quando esclude dall’obbligo solo «i cani di piccola taglia», essendo una catalogazione priva di valore scientifico, richiamando un concetto indecifrabile nella pratica, lasciato all’arbitrio (alias difficoltà) del singolo esecutore (l’agente accertatore) chiamato – di volta in volta – a postulare la dimensione dell’animale su parametri non oggettivi, dai contorni indefiniti.

Sintesi

La sentenza si allinea ad una granitica giurisprudenza che annulla le ordinanze “estive” (ossia, sottoscritte in prossimità del caldo) che, al fine di tutelare il diritto alla salute e all’igiene pubblica, dispongono un divieto erga omnes per gli animali (cani, esseri umani senzienti) di transitare nelle aree destinate a giardini pubblici, difettando di un criterio di proporzionalità.

Oltre a sostituire la disciplina nazionale sulla materia (ordine e incolumità pubblica, con ulteriori inutili prescrizioni, un aggravamento peraltro vietato dalla legge n. 241/1990. Oltre ad essere in contrasto con la parte finale dell’art. 9 Cost.). Senza considerare l’assenza di una situazione di effettiva eccezionalità ed imprevedibilità tale da far temere emergenze igienico sanitarie o pericoli per la pubblica incolumità (una evidente carenza motivazionale, non in grado di giustificare i presupposti fattuali).

Tali provvedimenti, forse spinti da ragioni ignote (sconosciute), nella sostanza limitano la libertà di circolazione delle persone e della libera esternazione della loro personalità (un legame affettivo, ben oltre la compagnia), in violazione dei principi di adeguatezza e proporzionalità dell’azione amministrativa.

Invece di produrre atti, le condotte improprie (di persone non educate, da altri definite “cafone/incivili”) ben possono essere efficacemente fronteggiate mediante l’esercizio degli ordinari poteri di prevenzione, vigilanza, controllo e sanzionatori di cui dispone l’Amministrazione.

In effetti, assistiamo in prossimità dell’estate (e non solo) estemporanei provvedimenti sindacali inibitori di un diversificato panorama di situazioni legate al periodo, dalla movida al torso nudo, al divieto di dare da mangiare agli animali e altro ancora, nel tentativo di arginare fenomeni sociali di degrado che minano la quiete pubblica e il senso di sicurezza, frutto di una evidente caduta di stile dei singoli e delle masse, compreso il mancato rispetto di coloro che imbrattano il suolo pubblico senza pulire (non solo con riferimento alle deiezioni canine e dei liquidi fisiologici), più in generale quello (e le ordinanze non sono capaci di smistare) che manca è il senso di civiltà (educazione persa): quel minimo etico che dovrebbe partire dall’infanzia (vedi, i c.d. giovani maranza): un rispetto per il prossimo, per gli anziani, per i fragili, per i beni pubblici (un senso di impunità lacerante).

NOTE:

1- 4

[1] Viene dichiarata illegittima una ordinanza Sindacale che, al fine di tutelare il diritto alla salute e all’igiene pubblica, ha disposto il divieto assoluto di introdurre cani, anche se custoditi, nelle aree destinate a giardini pubblici.

L’ordinanza, infatti, risulta eccessivamente limitativa della libertà di circolazione delle persone ed è comunque posta in violazione dei principi di adeguatezza e proporzionalità dell’azione amministrativa, atteso che lo scopo perseguito dall’Ente locale di mantenere il decoro e l’igiene pubblica è già adeguatamente soddisfatto con lo stesso provvedimento sindacale, nella parte in cui impone agli accompagnatori o custodi di cani di rimuovere le eventuali deiezioni con apposite palette, sacchetti di plastica o qualsiasi altro strumento idoneo predisposte all’uso e di provvedere al loro smaltimento nei rifiuti indifferenziati, TAR Basilicata, sez. I, 17 ottobre 2013, n. 611, idem TAR Calabria, Reggio Calabria, sez. I, 12 settembre 2022, n. 610.

In senso contrario, TAR Liguria, sez. II, 6 febbraio 2018, n. 117. Illegittima l’ordinanza che ha vietato ai cittadini di condurre i propri cani sotto i portici, sui marciapiedi, sulle aiuole di una determinata piazza del territorio comunale e all’interno del cimitero comunale, TAR Piemonte, sez. II, 9 giugno 2016, n. 829.

[2] Cfr. Corte d’Appello Bologna, sentenza 17 aprile 2024, n. 766, secondo la quale l’art. 1138, comma 5, c.c. «costituisce norma imperativa che riconosce il diritto alla coabitazione con l’animale domestico quale estrinsecazione del più ampio diritto al rapporto affettivo uomo-animale, qualificabile come diritto di nuova generazione avente valore costituzionale ai sensi dell’art. 2 Cost.». Vedi, anche, Tribunale Cagliari, sez. civ., 28 gennaio 2025, n. 134, che ha stabilito la nullità di qualsiasi clausola (anche di natura contrattuale) che vieta la detenzione di animali domestici.

[3] Cons. Stato, sez. IV, 22 maggio 2013, n. 964.

[4] TAR Lazio, Roma, sez. II bis, sentenza n. 3487/2026.

5 – 8

[5] Nella sua accezione etimologica e dunque da riferire al senso di equità e di giustizia, che deve sempre caratterizzare la soluzione del caso concreto, non solo in sede amministrativa, ma anche in sede giurisdizionale, Cons. Stato, sez. V, 21 gennaio 2015, n. 284.

[6] Il criterio di ragionevolezza impone di far prevalere la sostanza sulla forma qualora si sia in presenza di vizi meramente formali o procedimentali, in relazione a posizioni che abbiano assunto una consistenza tale da ingenerare un legittimo affidamento circa la loro regolarità, Cons. Stato, sez. VI, 14 novembre 2014, n. 5609.

[7] Ai sensi degli artt. 13 e 18, della legge 8 luglio 1986, n. 349 — che attribuiscono alle associazioni ambientalistiche riconosciute, in via generale, la legittimazione processuale per la tutela degli interessi di cui le stesse risultano portatrici — sussiste sempre la legittimazione ad agire in capo a un organismo associativo con finalità ambientalistiche avverso provvedimenti lesivi degli interessi diffusi o collettivi, perseguiti e protetti, tra i quali rientra quello ad un corretto rapporto con gli animali in genere e con gli addomesticati, in particolare, TAR Molise, 17 febbraio 2014, n. 104; TAR Puglia, Lecce, sentenza n. 732/2013; TAR Veneto, sez. III, 16 novembre 2010, n. 6045; Cass. pen., sez. III, 4 ottobre 2016, n. 52031, in tema di legittimazione di tali associazioni a costituirsi parte civile nei procedimenti relativi a reati commessi ai danni di animali.

[8] Ordinanza ritenuta illegittima per la mancanza di una valutazione sulla possibilità di perseguire le finalità pubbliche del decoro, dell’igiene e della sicurezza, ovvero dell’incolumità pubblica, mediante regole alternative al divieto di frequentazione delle spiagge idonee allo scopo ma, nel contempo, non in assoluto preclusive delle prerogative dei cittadini, TAR Calabria, Reggio Calabria, sez. I, 1° agosto 2023, n. 651; TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, 26 aprile 2021, n. 885 e 1° agosto 2022, n. 1430; TAR Puglia, Bari, sez. III, 16 marzo 2018, n. 35.

9 – 11

[9] TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 30 ottobre 2025, n. 1795.

[10] Cfr., TAR Veneto, sez. III, sentenza n. 502/2012; TAR Basilicata, Potenza, sentenza n. 611/2013; TAR Lombardia, Milano, sez. III, sentenza n. 2431/2013; TAR Calabria, Reggio Calabria, sentenza n. 225/2014; TAR Umbria, sentenza n. 21/2021; TAR Campania, Salerno, sez. III, sentenza n. 2830/2022 e sez. II, 30 marzo 2017 n. 642; TAR Campania, Napoli, sez. V, sentenza n. 6173/2022.

[11] Vedi, Ordinanza ministeriale del 6 agosto 2013, pubblicata in G.U. il 6 settembre 2013 – la cui efficacia è stata prorogata sino al settembre 2025 che pone unicamente un obbligo di “portare con sé” la museruola e non anche quello di applicarla per tutto il tempo in cui l’animale circola sul suolo pubblico: impone solo l’obbligo di essere muniti dei dispositivi di sicurezza, non anche di dotarne l’animale in assenza di necessità.

Leggi anche: Antenna su terreno gravato da usi civici: il parere del TAR

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