Comodato e servizi pubblici, un binomio complicato

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Una recente pronuncia del TAR Lombardia (Brescia n. 1164/2026) fa chiarezza sui confini tra contratti privatistici, concessione di beni pubblici e servizi alla persona, tracciando la strada per la gestione trasparente del patrimonio locale.

Quando un Comune concede un proprio immobile a un’associazione o a un ente privato per svolgere un servizio utile alla collettività — come una scuola dell’infanzia o un centro socio-ricreativo —, che tipo di rapporto si instaura davvero? E cosa succede quando l’amministrazione decide di recedere dal contratto per riorganizzare il servizio o per affidarlo tramite una gara pubblica?

Spesso manca un’analisi attenta della fattispecie e un corretto inquadramento giuridico del tipo di rapporto che si vuole instaurare. Il contratto di comodato, riferibile a beni immobili pubblici che non hanno destinazione istituzionale, è altra cosa rispetto alla concessione di ben immobili pubblici individuati come demanio e patrimonio indisponibile. Inoltre, il bene immobile pubblico, strumentale a un servizio pubblico, rimanda ad altre fattispecie contrattuali.

L’utilizzo corretto di questi strumenti giuridici eviterebbe possibili contenziosi e conseguenze avverse sul piano della gestione del patrimonio pubblico. Come ribadito più volte dalla giurisprudenza, un comune non può utilizzare a piacimento comodato, locazione o concessione, quali istituti giuridici di gestione del patrimonio immobiliare pubblico, come fossero strumenti intercambiabili da scegliere in modo opportunistico.

Di tali questioni si è occupata la Seconda Sezione del TAR Lombardia (Sezione staccata di Brescia) con la sentenza n. 1164 del 18 agosto 2026. La decisione affronta un caso concreto emblematico: il contenzioso promosso da una scuola materna paritaria contro la decisione del Comune di un comune di recedere dal contratto di comodato gratuito avente ad oggetto un edificio scolastico.

La pronuncia rappresenta un tassello teorico e pratico fondamentale per comprendere il delicato punto d’incontro tra strumenti del diritto privato (il comodato) e principi indefettibili del diritto pubblico (trasparenza, evidenza pubblica e continuità dei servizi essenziali).

La vicenda: un comodato di quarant’anni e la svolta del Comune

I fatti traggono origine da un contratto di comodato gratuito stipulato lontano, nel gennaio del 1985, tra un Comune e un’associazione gestore della scuola materna. Il contratto prevedeva che la scuola potesse utilizzare l’immobile comunale a titolo gratuito “fino a quando non avesse cessato la propria attività”.

Nel corso degli anni, l’associazione ha continuato a gestire la scuola dell’infanzia, stipulando anche successive convenzioni per l’integrazione del servizio e l’offerta educativa (da ultimo nel dicembre 2021, con validità quinquennale fino all’agosto 2026).

Nel corso del 2025, tuttavia, l’amministrazione comunale ha rilevato diverse criticità nella gestione, tra cui il mancato svolgimento di lavori di adeguamento pattuiti, la mancata attivazione di una sezione sperimentale per la prima infanzia e il mancato rimborso di talune utenze. Sulla base di tali presupposti, e con l’obiettivo dichiarato di garantire un servizio d’infanzia 0-6 anni moderno e accessibile mediante una procedura aperta e concorrenziale, la Giunta e il Consiglio Comunale hanno deliberato il recesso dal contratto di comodato con decorrenza al 1° luglio 2026 (per non interrompere l’anno scolastico in corso).

Impugnando il recesso davanti al TAR, la scuola materna sosteneva che il recesso fosse illegittimo: il comodato, secondo il gestore, non era “senza termine”, ma aveva una durata implicitamente legata all’esistenza stessa dell’attività scolastica dell’associazione.

Il “doppio binario”: profilo privatistico e profilo pubblicistico

Il punto nodale della sentenza risiede nel modo in cui i giudici amministrativi hanno decodificato la natura del rapporto tra ente locale e privato.

A una prima lettura superficiale, il comodato è un contratto privatistico disciplinato dal Codice Civile. Tuttavia, il TAR Brescia ha chiarito fin da subito la sussistenza della giurisdizione amministrativa: l’edificio comunale, al di là della sua formale classificazione nei registri contabili, è concretamente ed effettivamente adibito a un servizio pubblico (l’istruzione dell’infanzia). Di conseguenza, l’atto dell’ente locale costituisce sostanzialmente una concessione di bene pubblico finalizzata al perseguimento di un fine sociale.

Ne deriva un’interessante distinzione su due piani complementari:

-Il profilo privatistico e la gratuità: Ai sensi del Codice Civile (art. 1810 c.c.), quando in un comodato non è previsto un termine certo, il comodante ha diritto di richiedere la restituzione del bene ad nutum (ossia a semplice richiesta). Il TAR ha ricordato un principio fondamentale del diritto civile: la gratuità del comodato non può trasformarsi in una penalizzazione per il proprietario. L’utilità di chi riceve il bene non può diventare predominante al punto da costringere il pubblico proprietario a subire un rischio economico o un vincolo a tempo indefinito. La prosecuzione dell’attività del gestore non può quindi costituire un termine “implicito” perpetuo.

-Il profilo pubblicistico e l’interesse della collettività: Trattandosi di un bene pubblico destinato a un servizio sociale, il Comune non può comunque recedere in modo del tutto arbitrario. Il recesso “pubblicistico” richiede una motivazione rafforzata. L’amministrazione ha l’onere di spiegare sia le ragioni di insoddisfazione o criticità della gestione uscente, sia le linee guida dell’organizzazione futura, dimostrando che la decisione risponde al perseguimento del miglior interesse della comunità.

Il parametro del Codice del Terzo Settore e la durata ragionevole

Un ulteriore passaggio illuminante della sentenza riguarda il parametro di temporaneità dell’uso dei beni pubblici da parte degli enti privati.

Sebbene non direttamente applicabile a contratti sottoscritti prima della sua entrata in vigore, i giudici hanno richiamato l’articolo 71, comma 2, del Codice del Terzo Settore (D.Lgs. 117/2017). Tale norma individua in trenta anni la durata massima dei contratti di comodato concessi dagli enti pubblici agli enti del Terzo Settore per lo svolgimento delle loro attività istituzionali.

Il TAR ha utilizzato questo limite trentennale come parametro di ragionevolezza: un comodato che si protrae da oltre quarant’anni supera abbondantemente ogni soglia temporale ordinaria. Pretendere che un bene pubblico rimanga vincolato indefinitamente a uno specifico privato striderebbe con la natura stessa delle risorse pubbliche, le quali richiedono periodiche verifiche di efficienza, adeguatezza e rispondenza alle esigenze che cambiano nel tempo.

Il ruolo della convenzione e la necessaria evidenza pubblica

La decisione del TAR mette in luce anche l’interazione tra l’aspetto patrimoniale (il comodato dell’immobile) e l’aspetto funzionale (la convenzione di servizio).

Nel caso in esame, la convenzione stipulata nel 2021 fissava la scadenza del rapporto di servizio all’agosto 2026. Una volta giunti alla naturale scadenza del termine convenzionale, l’amministrazione riacquista la piena potestà di riorganizzare il servizio pubblico e di stabilire come utilizzare al meglio il proprio immobile patrimonio.

Non solo: per garantire i principi eurounitari di trasparenza, imparzialità e parità di trattamento, la scelta di assegnare un immobile pubblico a un gestore privato per l’erogazione di servizi scolastici o sociali deve passare attraverso una procedura ad evidenza pubblica (una gara o una procedura comparativa).

Infatti, come evidenziato dagli atti di causa, il Comune aveva già avviato una procedura competitiva aperta per l’affidamento in concessione dell’immobile, garantendo così che la futura gestione sia assegnata al soggetto capace di offrire il miglior progetto educativo e gestionale a beneficio delle famiglie della frazione.

Conclusioni: le lezioni della sentenza per enti pubblici e associazioni

La sentenza n. 1164/2026 del TAR Brescia offre importanti indicazioni per il futuro delle relazioni tra Pubblica Amministrazione e Terzo Settore.

Il punto evidenziato dai giudici è la necessità di chiarezza nell’inquadramento giuridico dei rapporti: il contratto di comodato svincolato dalle finalità istituzionali è cosa ben diversa dalla messa a disposizione di locali per gestire servizi di interesse pubblico.

Per quanto riguarda la scelta del contratto di comodato di beni pubblici, non ci può essere indeterminatezza: questi contratti non possono essere considerati “senza fine” o perpetui, specie se legati alla semplice sopravvivenza del gestore privato.

Inoltre, secondo i giudici, bisogna riconoscere la prevalenza della funzione pubblica: un immobile destinato a scuola o a servizi sociali mantiene la sua natura di bene al servizio della collettività, la motivazione del recesso deve sempre correlare l’interesse patrimoniale a quello sociale.

Infine, viene ricordata l’importanza della pianificazione e trasparenza: i Comuni sono tenuti a pianificare le scadenze contrattuali e a ricorrere a bandi pubblici trasparenti per la selezione dei gestori dei servizi e l’assegnazione dei relativi immobili.

La sentenza è raggiungibile al link:

https://mdp.giustizia-amministrativa.it/visualizza/?nodeRef=&schema=tar_bs&nrg=202501214&nomeFile=202601164_01.xml&subDir=Provvedimenti

Roberto Onorati

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