Distanze legali e principio di prevenzione nell’opera pubblica

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Distanze legali e opere pubbliche: il Consiglio di Stato chiarisce il principio di prevenzione e i limiti della tutela del confinante.

I limiti della tutela del confinante nella realizzazione di un’opera pubblica su lotto confinante

Nota a T.A.R., Sez. I, 27 marzo 2026, n. 408 e Cons. Stato, Sez. IV, 30 giugno 2026, n. 5189, con raffronto a Cons. Stato, Sez. IV, 19 maggio 2026, n. 4004

Un’opera pubblica realizzata a meno di dieci metri dal confine con un fondo privato non viola l’art. 9 del D.M. n. 1444/1968: la distanza tra pareti finestrate non è una regola sul confine e va letta alla luce del principio di prevenzione. Ne discendono conseguenze pratiche precise per gli uffici tecnici che progettano opere su lotti confinanti con proprietà private.

1. Gli atti commentati e la struttura della vicenda

La controversia origina dalla realizzazione di un nuovo asilo nido da parte di un Comune, opera interamente finanziata con fondi del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (Missione 4 – Componente 1 – Investimento 1.1). La sequenza dei tre provvedimenti che compongono la vicenda è di sicuro interesse per gli uffici tecnici, perché offre un’applicazione lineare del principio di prevenzione nelle costruzioni e, insieme, definisce con nettezza il perimetro della tutela azionabile dal privato confinante.

• A.R., Sez. I, ord. 9 dicembre 2025, n. 420: reiezione dell’istanza cautelare per difetto del prescritto fumus boni iuris;
• A.R., Sez. I, 27 marzo 2026, n. 408: rigetto nel merito del ricorso, previa dichiarata possibilità di prescindere dalle eccezioni in rito;
• Stato, Sez. IV, 30 giugno 2026, n. 5189, sentenza in forma semplificata ex artt. 38 e 60 c.p.a.: rigetto dell’appello e conferma integrale della sentenza di primo grado.

Il commento affronta la vicenda dal punto di vista della posizione del vicino, ossia dei limiti della tutela invocabile dal confinante di un’opera pubblica, e la mette a confronto con un caso coevo e speculare deciso dalla stessa Sezione IV del Consiglio di Stato (n. 4004/2026), nel quale il principio di prevenzione è stato, all’opposto, dichiarato inapplicabile. Il raffronto consente di isolare con precisione il presupposto che rende operante l’istituto.

2. Distanze legali nelle opere pubbliche: il principio di diritto

L’art. 9 del D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 non detta una distanza minima dal confine, ma disciplina il rapporto tra pareti finestrate di edifici antistanti e va integrato con il principio civilistico di prevenzione: il proprietario che edifica per primo (nella specie il Comune, quale preveniente), ove collochi la costruzione ad almeno cinque metri dal confine, nulla deve al vicino in forza di tale disposizione, gravando sul prevenuto l’onere di conformare la futura edificazione. Il pregiudizio alla capacità edificatoria del fondo confinante lamentato dal vicino è, in tale contesto, un pregiudizio di mero fatto, dipendente dall’estensione e dalla conformazione del lotto, e non integra alcun vizio degli atti che localizzano e approvano l’opera pubblica.

3. La vicenda procedimentale

Il Comune era stato ammesso al finanziamento PNRR per la realizzazione di un asilo nido su un’area di proprietà comunale. Tale area confina con un fondo privato, ricadente in zona omogenea B2 e privo di costruzioni. Approvato il progetto esecutivo e stipulato il contratto, i lavori hanno preso avvio.

Percepita la consistenza dei lavori e presentata istanza di accesso agli atti, i confinanti hanno impugnato la presa d’atto dell’aggiudicazione, l’aggiudicazione, l’approvazione del progetto esecutivo e l’intera filiera degli atti presupposti e connessi, deducendo un unico vizio sostanziale: l’edificazione dell’asilo a 7,99 metri dal confine violerebbe la distanza minima assoluta di dieci metri tra pareti finestrate prescritta dall’art. 9 del D.M. n. 1444/1968.

Il vizio sarebbe stato indotto da un errore della relazione generale al progetto esecutivo, che qualificava il fondo dei ricorrenti come «area sgambettamento cani» anziché come lotto edificabile in zona B2. In via subordinata, i ricorrenti domandavano il risarcimento del danno da diminuzione della capacità edificatoria.

4. La questione giuridica

La questione centrale è se l’art. 9 del D.M. n. 1444/1968, nel prescrivere la distanza minima assoluta di dieci metri tra pareti finestrate di edifici antistanti, imponga al Comune che realizza un’opera pubblica su un lotto confinante con un fondo libero da costruzioni un obbligo di arretramento tale da preservare l’integrale capacità edificatoria del vicino — così da consentirgli, in futuro, l’edificazione sul confine — ovvero se operi il principio di prevenzione, con conseguente sufficienza del distacco minimo di cinque metri dal confine previsto dalle N.T.A. per la zona B2.

Sul piano della tutela, la questione presenta una bipartizione: da un lato, l’esistenza di un vizio di legittimità degli atti impugnati; dall’altro, la configurabilità di un danno risarcibile in capo al confinante. Entrambi i profili, come si vedrà, sono stati risolti in senso negativo, con una motivazione che vale a chiarire la natura e i limiti dell’interesse azionabile dal vicino di un’opera pubblica.

5. Le decisioni e la motivazione

5.1. La fase cautelare

Già in sede cautelare il giudice di primo grado, con l’ordinanza n. 420/2025, aveva negato il fumus, osservando — impregiudicata ogni valutazione sulla tempestività — che, in applicazione del principio di prevenzione temporale, ove il preveniente (il Comune) costruisca una parete finestrata a distanza pari o superiore a cinque metri dal confine, «non vi sono problemi perché il prevenuto potrà, a sua volta, realizzare un edificio, con parete finestrata o meno, a una distanza pari ad almeno dieci metri, anche se inferiore a cinque metri dal confine» (in termini, Cass. n. 9685/2023). L’impianto argomentativo poi confermato nei due gradi di merito è già interamente tracciato nella pronuncia interinale.

5.2. La sentenza di primo grado (n. 408/2026)

Il T.A.R., prescindendo dalle eccezioni in rito, ha respinto il ricorso nel merito, con due distinti passaggi argomentativi. In primo luogo, ha ritenuto irrilevante l’erronea indicazione del lotto privato come «area sgambettamento cani», poiché il progetto ha comunque tenuto conto della disciplina urbanistica effettivamente applicabile (zona B2) e non di quella delle aree verdi comunali. In secondo luogo, e soprattutto, ha rilevato che le N.T.A. della zona B2 consentono, alternativamente, di costruire sul confine oppure a una distanza dal confine pari alla metà dell’altezza dell’edificio più alto e comunque non inferiore a cinque metri: poiché la costruzione sul confine non è vietata, opera il principio civilistico della prevenzione, sicché il preveniente (il Comune), avendo edificato a 7,99 metri dal confine, ha ampiamente rispettato il distacco minimo. Ne è seguita la reiezione tanto della domanda di annullamento quanto di quella risarcitoria.

5.3. La sentenza di appello (n. 5189/2026)

Il Consiglio di Stato ha definito l’appello mediante sentenza in forma semplificata, pronunciata all’esito della camera di consiglio ai sensi dell’art. 60 c.p.a. La Sezione IV, dopo aver disatteso l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata da una delle parti e respinto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva, è passata all’esame del merito.

Nel merito, il Collegio ha ricostruito l’art. 9 del D.M. n. 1444/1968 nei termini seguiti dalla giurisprudenza di legittimità: la norma non stabilisce una distanza minima dal confine e trova applicazione soltanto ove ricorra la situazione di fatto di due pareti antistanti, delle quali almeno una finestrata. Ha quindi richiamato l’orientamento costante della Corte di Cassazione, secondo cui la disposizione:

«non impone di rispettare in ogni caso una distanza minima dal confine, ma va interpretato, in applicazione del principio di prevenzione, nel senso che tra una parete finestrata e l’edificio antistante va mantenuta la distanza di mt. 10, con obbligo del prevenuto di arretrare la propria costruzione fino ad una distanza di mt. 5 dal confine, se il preveniente, nel realizzare tale parete finestrata, abbia a sua volta osservato una distanza di almeno mt. 5 dal confine» (Cass. civ., Sez. II, ord. n. 25229/2024; conf. Id., ord. n. 35780/2022 e sent. n. 3340/2002).

Da qui la conclusione: poiché le N.T.A. per la zona B2 prescrivono, per il fabbricato non posto sul confine, il rispetto di almeno cinque metri dal confine — ossia una distanza idonea ad assicurare l’uguale ripartizione tra i fondi del distacco minimo di dieci metri — e poiché l’asilo dista 7,99 metri, il Comune non doveva osservare alcuna altra regola. Saranno i confinanti, nella futura ed eventuale edificazione, a dover assicurare le distanze di legge.

Il Collegio ha inoltre qualificato come mero fatto il pregiudizio lamentato dagli appellanti, i quali fondavano la propria tesi sul preavviso di rigetto di un’istanza di permesso di costruire (relativa a un intervento a 2,1 metri dal confine e 10,9 metri dall’asilo) da essi presentata in pendenza di giudizio.

6. Il principio di prevenzione: nozione, meccanismo e rapporto con le N.T.A.

Il principio di prevenzione (o prevenzione temporale) è istituto di elaborazione giurisprudenziale, non enunciato da alcuna norma ma desunto dal combinato disposto degli artt. 873, 874, 875 e 877 c.c. Esso presuppone che entrambi i fondi confinanti siano liberi da costruzioni al momento in cui uno dei proprietari intraprende l’edificazione: chi costruisce per primo (il preveniente) sceglie come collocare la fabbrica rispetto al confine, condizionando le opzioni del prevenuto.

Al preveniente sono riconosciute tre facoltà alternative — costruire sul confine, a distanza pari alla metà di quella prescritta tra le costruzioni, o a distanza inferiore — alle quali corrispondono, specularmente, le facoltà del prevenuto (comunione forzosa del muro, aderenza ex art. 877 c.c., ovvero arretramento fino al rispetto della distanza legale complessiva).

Il punto più delicato — e centrale nella vicenda in commento — riguarda il rapporto tra il principio codicistico e le prescrizioni dello strumento urbanistico comunale. La regola di sintesi è quella fissata da Cass., Sez. Un., 19 maggio 2016, n. 10318: un regolamento locale che si limiti a stabilire una distanza tra le costruzioni superiore a quella dell’art. 873 c.c., senza imporre un distacco minimo dal confine né vietare l’aderenza, ha natura meramente integrativa e non incide sul principio di prevenzione, che resta pienamente applicabile.

All’opposto, il criterio della prevenzione è derogato — e dunque inoperante — quando il regolamento fissa anche una distanza minima assoluta dal confine senza consentire l’aderenza: in tal caso l’obbligo di arretramento grava su entrambi i confinanti, a prescindere da chi costruisca per primo. Qualora, invece, la distanza dal confine sia prescritta ma sia al contempo consentita la costruzione in aderenza o sul confine, il principio torna applicabile, con la sola precisazione che il preveniente può scegliere tra edificare a distanza regolamentare dal confine ed edificare sul confine stesso (Cass. civ., Sez. II, 6 novembre 2014, n. 23693).

È esattamente in questa terza ipotesi che si colloca la disciplina in esame: le N.T.A. della zona B2 prevedono il distacco sul confine oppure a una distanza pari alla metà dell’altezza dell’edificio più alto e non meno di 5,00 m. La facoltà alternativa di costruire sul confine impedisce di qualificare la norma come divieto assoluto di edificare a ridosso del confine; ciò riattiva il meccanismo della prevenzione e rende legittima la scelta del preveniente di arretrare a cinque metri, senza obbligo di farsi carico per intero della distanza di dieci metri a beneficio di una futura costruzione altrui sul confine. La motivazione del Consiglio di Stato aderisce puntualmente a tale ricostruzione.

7. Il confronto con un caso speculare: quando la prevenzione non opera

Il valore sistematico della vicenda emerge dal raffronto con una pronuncia coeva della stessa Sezione (Cons. Stato, Sez. IV, 19 maggio 2026, n. 4004). In quel caso, due proprietari confinanti avevano presentato, a pochi giorni di distanza, due progetti tra loro incompatibili sotto il profilo dei dieci metri tra pareti finestrate: l’uno con arretramento di cinque metri e parete finestrata, l’altro con edificazione sul confine e pareti cieche. Entrambi i lotti erano privi di edifici. Il Consiglio di Stato ha confermato, sul punto, la statuizione di primo grado: il principio di prevenzione (art. 873 c.c.) non è applicabile, poiché presuppone l’esistenza fisica di un edificio, nella specie pacificamente insussistente.

Il discrimine è dunque netto e vale a spiegare l’esito opposto delle due vicende. Nel caso da ultimo richiamato nessuno dei due confinanti aveva ancora edificato: mancava il presupposto fattuale (la presenza di una costruzione preveniente) e il conflitto tra le due istanze non poteva essere risolto invocando la priorità temporale dell’edificazione. Nella vicenda in commento, invece, l’ente aveva già realizzato — anzi stava realizzando — la propria costruzione: proprio l’esistenza dell’opera preveniente, collocata a 7,99 metri dal confine, ha reso operante il meccanismo, radicando in capo al confinante il solo onere di conformare la propria futura edificazione.

La pronuncia merita segnalazione anche per la regola di diritto (regula iuris) che detta, in via residuale, per il conflitto tra istanze concorrenti sul medesimo bene della vita, al di fuori di procedure comparative. Il Consiglio di Stato ha escluso che il diniego di entrambi i titoli — un sostanziale rifiuto di decidere (non liquet) — fosse legittimo, e ha affermato che l’ente, di fronte a due domande incompatibili, deve anzitutto verificare, con adeguata istruttoria e nel contraddittorio procedimentale, la possibilità di assentirle entrambe mediante modifiche progettuali che non impongano un apprezzabile sacrificio agli istanti (principi di collaborazione e buona fede oggettiva, art. 1, comma 2-bis, L. 241/1990); solo in via subordinata potrà farsi applicazione del criterio legale, di natura residuale, dell’ordine cronologico di esame delle istanze (art. 20 del D.P.R. 380/2001). È un’indicazione di rilievo per gli uffici che si trovino a gestire istanze edilizie parallele e reciprocamente ostative.

8. La posizione del confinante: i limiti della tutela delle distanze legali

Il cuore del commento sta nell’individuazione dei limiti della tutela azionabile dal vicino. La difesa dei confinanti muoveva da una premessa suggestiva: la piena capacità edificatoria del loro lotto potrebbe essere sfruttata solo edificando sul confine, ma la presenza dell’asilo a 7,99 metri lo impedirebbe, costringendoli ad arretrare e, quindi, a non sfruttare integralmente l’indice di fabbricabilità. Ne conseguirebbe l’obbligo, per il Comune, di localizzare l’edificio ad almeno dieci metri dal confine, così da consentire al vicino la costruzione sul confine nel rispetto della distanza tra pareti finestrate.

La tesi è stata disattesa con argomenti che conviene isolare. In primo luogo, dall’art. 9 del D.M. n. 1444/1968 non è evincibile alcun obbligo di rispettare in ogni caso una distanza minima dal confine, e nulla può pretendersi dal preveniente che abbia realizzato la parete finestrata ad almeno cinque metri dal confine.

In secondo luogo, il principio della Cassazione non è posto nel nulla dal fatto che lo strumento urbanistico consente l’alternativa tra costruzione sul confine e distacco di cinque metri: la scelta tra le due opzioni spetta al preveniente, e nessuna norma gli impone, ove non costruisca sul confine, di farsi carico per intero della distanza di dieci metri in favore di una futura ed eventuale edificazione del vicino sul confine stesso.

Ne discende la qualificazione decisiva: il pregiudizio lamentato è di mero fatto. Esso non deriva da un errore di progettazione dell’asilo — come detto insussistente — ma dall’estensione e dalla conformazione della proprietà dei confinanti e dalla necessità di osservare, nella futura edificazione, le regole delle N.T.A. Il Consiglio di Stato lo dimostra con l’analisi dei parametri di zona: per la B2, l’indice di 4 mc/mq, la copertura del 30%, l’altezza massima di 14,50 metri e i quattro piani fuori terra vanno osservati contemporaneamente, sicché è la conformazione del lotto — e non l’opera pubblica — a determinare l’eventuale impossibilità di sfruttare integralmente l’indice. Un pregiudizio che «non si sarebbe determinato ove l’estensione e la conformazione del lotto» fossero state diverse, e che perciò «non fa emergere alcun vizio degli atti impugnati».

Il rigetto della domanda risarcitoria è conseguenziale: l’insussistenza di ogni profilo di illegittimità esclude in radice la configurabilità di un danno ingiusto. Sul punto conviene ricordare, in chiave sistematica, che le Sezioni Unite hanno superato la categoria del danno in re ipsa anche in materia di distanze: il pregiudizio da violazione delle distanze legali non può più presumersi dalla sola violazione, ma deve essere allegato e provato, anche per presunzioni semplici, con riferimento a circostanze concrete (Cass., Sez. Un., 15 novembre 2022, n. 33645). Nella vicenda in esame la questione non si pone neppure, difettando a monte la violazione; ma la coordinata è utile a segnalare che, anche laddove una violazione sussista, la tutela risarcitoria del confinante non è mai automatica.

Va infine ricordato che la posizione del vicino resta comunque presidiata dalla c.d. doppia tutela: le controversie sull’osservanza delle distanze tra costruzioni appartengono, di regola, alla giurisdizione ordinaria, trattandosi di diritti soggettivi di natura reale, mentre il titolo edilizio (o la sua mancanza, trattandosi qui di opera pubblica) non pregiudica i diritti dei terzi confinanti (Cass., Sez. Un., 16 giugno 2014, n. 13673). La pronuncia amministrativa che nega il vizio degli atti non preclude, in linea di principio, l’eventuale tutela civilistica; ma, nel caso di specie, la stessa insussistenza della violazione dell’art. 9 — accertata in sede amministrativa — svuota di consistenza anche la pretesa civilistica.

9. Profili critici e ricadute operative

Dalla vicenda emergono alcune indicazioni operative per gli uffici tecnici, distinguendo ciò che è testuale da ciò che è desunto in via interpretativa.

• La P.A. costruttrice non gode di regime derogatorio. Nella realizzazione di opere pubbliche su lotti confinanti con proprietà private, l’art. 9 del D.M. n. 1444/1968 va applicato quale limite autonomo e inderogabile; l’ente, come qualsiasi privato, assume la posizione di preveniente e ne subisce le regole. La verifica del distacco dal confine previsto dalle N.T.A. va documentata puntualmente negli elaborati progettuali.
• Verificare la struttura delle N.T.A. È dirimente accertare, in sede istruttoria, se lo strumento urbanistico fissi soltanto una distanza tra fabbricati, oppure imponga anche un distacco minimo dal confine e se consenta o meno l’aderenza: da tale distinzione (Cass., Sez. Un., n. 10318/2016) dipende l’operatività o l’esclusione della prevenzione. La formula in esame («sul confine oppure non meno di 5,00 m») appartiene al modello che mantiene operante il principio.
• Il pregiudizio di mero fatto non fonda né annullamento né risarcimento. La limitazione della capacità edificatoria che dipende dalla conformazione del lotto, e non da un vizio dell’atto, resta a carico del confinante. L’ufficio non è tenuto a localizzare l’opera in modo da massimizzare le potenzialità edificatorie del vicino.
• Conflitto tra istanze parallele: prima l’istruttoria, poi il criterio cronologico. In presenza di due domande di titolo edilizio incompatibili, il diniego di entrambe è illegittimo; occorre verificare in contraddittorio la possibilità di assentirle con modifiche progettuali proporzionate e, solo in subordine, applicare l’ordine cronologico dell’art. 20 del D.P.R. 380/2001 (Cons. Stato, Sez. IV, n. 4004/2026).

Sul perimetro applicativo dell’art. 9 permane un margine di incertezza, alimentato dall’interpretazione autentica introdotta dal c.d. «Sblocca Cantieri» (art. 5, comma 1, lett. b-bis, del D.L. n. 32/2019), che riferisce testualmente ai soli edifici in zona omogenea C i limiti dei commi 2 e 3 dell’art. 9. La giurisprudenza amministrativa prevalente continua, tuttavia, a ritenere inderogabili i dieci metri tra pareti finestrate anche fuori dalla zona C, salvo espressa deroga regionale ex art. 2-bis del D.P.R. 380/2001.

10. Distanze legali nelle opere pubbliche: conclusioni

Le due pronunce compongono un dittico coerente. Il principio di prevenzione, letto in combinato con le N.T.A. che consentono l’alternativa tra costruzione sul confine e distacco minimo, esclude che il Comune — preveniente in fatto — debba arretrare oltre i cinque metri per preservare le potenzialità edificatorie del vicino. L’art. 9 del D.M. n. 1444/1968 non è una regola sul confine, ma sul rapporto tra pareti antistanti, e presuppone due edifici: finché il fondo confinante resta libero, la sua tutela si esaurisce nell’onere di conformare la futura edificazione.

Il raffronto con il caso speculare chiarisce, in negativo, il presupposto dell’istituto: dove nessuno ha ancora costruito, la prevenzione non opera e il conflitto tra progetti va risolto in sede procedimentale, secondo buona fede e, in via residuale, ordine cronologico; dove il preveniente ha già edificato nel rispetto del distacco, il vicino nulla può pretendere. La posizione del confinante di un’opera pubblica ne esce definita con nettezza: essa non si estende fino a pretendere la massimizzazione della propria capacità edificatoria a spese della localizzazione dell’opera, e il pregiudizio di mero fatto che ne derivi non è né vizio né danno ingiusto.

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