Gestione rifiuti, le reti territoriali di impresa come evoluzione delle società in house

La gestione integrata dei rifiuti rappresenta oggi uno dei principali strumenti attraverso cui realizzare gli obiettivi della transizione ecologica e dell'economia circolare. In tale contesto, le società in house operanti nel settore ambientale assumono un ruolo strategico quale articolazione organizzativa delle amministrazioni pubbliche, non già come meri strumenti di autoproduzione, bensì come soggetti capaci di strutturare forme avanzate di cooperazione territoriale.

Nel panorama attuale la gestione integrata dei rifiuti costituisce laboratorio del nuovo paradigma organizzativo pubblico costituito dalla collaborazione tra società pubbliche, evidenziando come la cooperazione stabile, lo scambio di competenze, le partecipazioni societarie incrociate e gli accordi istituzionali costituiscano strumenti idonei a migliorare efficienza, resilienza industriale e capacità di investimento, superando la frammentazione gestionale che storicamente caratterizza il sistema italiano.

Negli ultimi vent'anni il settore della gestione dei rifiuti ha subito una trasformazione radicale nei suoi presupposti funzionali e nelle sue ambizioni sistemiche. L'obiettivo non è più esclusivamente garantire lo smaltimento dei rifiuti nel rispetto delle prescrizioni ambientali, ma costruire un sistema industriale capace di trasformare il rifiuto in risorsa, secondo i principi dell'economia circolare sanciti dall'art. 179 del d.lgs. n. 152/2006, il quale stabilisce una gerarchia di priorità che colloca la prevenzione, la preparazione per il riutilizzo e il riciclaggio prima del recupero di energia e dello smaltimento.

La transizione ecologica non costituisce soltanto un insieme di politiche ambientali, bensì un nuovo modello di sviluppo economico nel quale le amministrazioni pubbliche assumono una funzione propulsiva nella costruzione di reti territoriali, nella pianificazione industriale e nella valorizzazione delle risorse ambientali. In questo scenario, le società in house rappresentano uno degli strumenti organizzativi maggiormente idonei a coniugare interesse pubblico, efficienza industriale e controllo democratico, costituendo quella che la più recente dottrina amministrativistica qualifica come longa manus delle amministrazioni controllanti.

La crescente complessità della gestione dei rifiuti impone tuttavia un ripensamento delle modalità attraverso cui le società pubbliche organizzano le proprie attività. La filiera industriale del settore si articola oggi in segmenti altamente specializzati che comprendono, tra gli altri: progettazione impiantistica, trattamento biologico, selezione automatizzata, recupero energetico, valorizzazione delle materie prime seconde, gestione dei dati ambientali, digitalizzazione dei servizi, ricerca tecnologica ed educazione ambientale. È evidente come difficilmente una singola società locale possa possedere internamente tutte le professionalità necessarie per presidiare un'intera filiera di tale complessità.

Per lungo tempo il dibattito si è concentrato sull'alternativa tra mantenimento delle singole realtà territoriali e fusione delle società pubbliche in soggetti di dimensioni maggiori. Tale contrapposizione appare oggi largamente superata dall'evoluzione del quadro normativo europeo e nazionale, che suggerisce un diverso paradigma organizzativo, fondato non sulla concentrazione proprietaria, bensì sull'integrazione funzionale. Anche la Corte dei Conti ha evidenziato come nel settore dei servizi pubblici locali la frammentazione delle gestioni e la marcata complessità dei sistemi di regolazione costituiscano criticità strutturali che richiedono nuove strategie organizzative orientate alla separazione e al coordinamento delle diverse attività.

In questo quadro, la rete territoriale di impresa rappresenta un modello organizzativo capace di coniugare due esigenze solo apparentemente contrapposte: da un lato, essa preserva il patrimonio di conoscenze, il rapporto fiduciario con le comunità locali e la prossimità amministrativa che caratterizzano le società in house; dall'altro, consente di raggiungere dimensioni industriali adeguate per affrontare investimenti sempre più rilevanti, sviluppare innovazione tecnologica, migliorare la capacità progettuale e competere in un mercato caratterizzato da operatori di dimensioni nazionali ed europee. La rete non determina la perdita dell'identità delle singole società. Al contrario, valorizza le rispettive specializzazioni, realizzando una forma di economia di scala collaborativa, strutturalmente differente sia dal modello della holding sia dal tradizionale processo di fusione societaria.

Sul piano giuridico, la realizzazione di reti tra società in house può avvalersi di diversi strumenti normativi, ciascuno con proprie caratteristiche strutturali e funzionali.

Il contratto di rete tra imprese

Il contratto di rete, introdotto dall'art. 3, comma 4-ter, del d.l. n. 5/2009 e successivamente ampliato dal d.l. n. 78/2010, consente a più imprenditori di perseguire lo scopo di accrescere, individualmente e collettivamente, la propria capacità innovativa e la propria competitività sul mercato, obbligandosi sulla base di un programma comune di rete a collaborare in forme e in ambiti predeterminati attinenti all'esercizio delle proprie imprese ovvero a scambiarsi informazioni o prestazioni di natura industriale, commerciale, tecnica o tecnologica ovvero ancora ad esercitare in comune una o più attività rientranti nell'oggetto della propria impresa.

Di particolare rilevanza per le reti tra società in house è la disciplina degli accordi di cooperazione tra stazioni appaltanti, oggi contenuta nell'art. 7, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023, ai sensi del quale la cooperazione tra stazioni appaltanti o enti concedenti volta al perseguimento di obiettivi di interesse comune non rientra nell'ambito di applicazione del Codice quando concorrono tutte le seguenti condizioni : «a) interviene esclusivamente tra due o più stazioni appaltanti o enti concedenti, anche con competenze diverse; b) garantisce la effettiva partecipazione di tutte le parti allo svolgimento di compiti funzionali all'attività di interesse comune, in un'ottica esclusivamente collaborativa e senza alcun rapporto sinallagmatico tra prestazioni; c) determina una convergenza sinergica su attività di interesse comune, pur nella eventuale diversità del fine perseguito da ciascuna amministrazione, purché l'accordo non tenda a realizzare la missione istituzionale di una sola delle amministrazioni aderenti; d) le stazioni appaltanti o gli enti concedenti partecipanti svolgono sul mercato aperto meno del 20 per cento delle attività interessate dalla cooperazione (Parere n. 6 del 2026). L'ANAC ha confermato che le società in house sono legittimate a concludere accordi di cooperazione ai sensi di tale disposizione, in ragione del fatto che l'art. 16, comma 7, del d.lgs. n. 175/2016 le riconduce nell'ambito della definizione di "stazione appaltante" ai fini dell'applicazione del d.lgs. n. 36/2023. L'Autorità ha tuttavia ribadito con chiarezza i limiti invalicabili di tale istituto: elemento determinante è l'assenza di una logica di scambio, che in questi accordi deve mancare a favore dello svolgimento in comune di attività dirette a soddisfare interessi pubblici. I movimenti finanziari tra i soggetti che sottoscrivono l'accordo devono configurarsi esclusivamente come ristoro delle spese sostenute, essendo escluso il pagamento di un vero e proprio corrispettivo comprensivo di un margine di guadagno.

I vantaggi della cooperazione: efficienza, resilienza e innovazione

I benefici economici e operativi derivanti dalla cooperazione in rete risultano particolarmente significativi per le società in house operanti nel settore ambientale. Sul piano tecnico, diviene possibile condividere professionalità altamente specialistiche – progettisti impiantistici, esperti di trattamento biologico, specialisti di economia circolare – che singolarmente ciascuna società non sarebbe in grado di sostenere economicamente in forma stabile.

Sul piano industriale, si possono programmare investimenti comuni negli impianti di trattamento, evitando duplicazioni infrastrutturali e massimizzando l'utilizzo della capacità installata. Particolarmente rilevante appare la possibilità di costruire piattaforme digitali comuni per il monitoraggio dei flussi dei rifiuti, la tracciabilità dei conferimenti, la gestione delle raccolte domiciliari e la pianificazione impiantistica. Sul piano amministrativo, possono essere unificate funzioni trasversali quali progettazione europea, procedure di gara, acquisti centralizzati, cybersecurity, sistemi informativi, formazione del personale e ricerca e sviluppo, con un effetto finale di riduzione dei costi fissi e incremento della qualità complessiva del servizio.

La peculiarità delle reti tra società in house consiste nel fatto che esse non perseguono finalità speculative. Il loro elemento unificante è rappresentato dall'interesse pubblico comune, il che richiede modelli di governance che vadano oltre le logiche societarie ordinarie. In tale prospettiva, occorre sviluppare modelli di governance multilivello fondati su: programmazione condivisa e pianificazione industriale comune; controllo analogo coordinato tra gli enti soci; indicatori uniformi di performance; sistemi comuni di gestione dei rischi; organismi permanenti di coordinamento.

In conclusione si può dire che le reti territoriali di imprese pubbliche rappresentano probabilmente il "terzo modello" evolutivo delle società in house. Dopo la fase della municipalizzazione – nella quale ciascun comune gestiva autonomamente i propri servizi – e quella della concentrazione societaria mediante fusioni e aggregazioni (perseguita negli anni Duemila attraverso i processi di riorganizzazione degli ATO) si sta affermando una nuova stagione organizzativa nella quale la competitività non deriva più dalla dimensione della singola società, bensì dalla capacità del sistema pubblico di costruire reti collaborative stabili, industrialmente integrate e giuridicamente coordinate.

In tale prospettiva, la rete costituisce non soltanto una tecnica organizzativa, ma un vero e proprio principio di amministrazione pubblica della transizione ecologica, capace di conciliare prossimità territoriale, efficienza industriale e perseguimento unitario dell'interesse pubblico. Essa non si sostituisce né alla singola società in house né al sistema di controllo analogo esercitato dagli enti soci, ma li integra in una dimensione sistemica più ampia, nella quale la competitività pubblica non nasce dalla singola impresa, ma dalla qualità delle relazioni organizzative che il sistema pubblico territoriale riesce a strutturare e mantenere nel tempo.