I poteri del Collegio consultivo tecnico in sede di esecuzione di una concessione

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In questo approfondimento dedicato a una recente sentenza del Consiglio di Stato l’Avv. Maurizio Lucca fornisce alcuni chiarimenti sui poteri del Collegio consultivo tecnico in sede di esecuzione di una concessione.

La sez. V, del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 4595/2026 (Presidente Sabatino, Estensore Quadri), interviene sulla natura del Collegio consultivo tecnico (CCT), soffermandosi sui poteri e le facoltà risolutorie di quello facoltativo e non obbligatorio (dovuto solo per importi pari o superiore alle soglie di rilevanza europea), dove i soggetti operano in condizioni di parità (su mandato), non soggiacendo a poteri autoritativi della PA, esprimendo il Collegio una posizione di terzietà (arbitro irrituale, «aventi valore di lodo contrattuale ai sensi dell’articolo 808 – ter del codice di procedura civile», ex comma 2, dell’art. 215 del d.lgs. n. 36/2023) rispetto alle parti del negozio soggetto alla disciplina privatistica [1].

Fatto

Nella sua essenzialità, un concessionario (opere stradali) impugna un accordo per la costituzione del Collegio Consultivo Tecnico, la nomina dei suoi componenti e le determinazioni assunte (determinazione e aggiornamento del canone di disponibilità spettante al concessionario): si richiede una pronuncia di invalidità o di inefficacia dell’accordo.

Il CCT è stato costituito quando l’opera era già terminata e in esercizio: nella piena esecuzione del contratto di concessione.

Il giudice di prime cure dichiara il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, escludendo che l’accordo rientri tra gli “accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento”, ex art. 11 della legge n. 241/1990 [2], donde l’appello con il quale si ritiene che, in presenza di poteri autoritativi (capaci di incidere la volontà del concessionario), nonché la costituzione successiva all’esecuzione dell’opera del CCT, competa al GA il giudizio sulla possibilità di deferimento ad arbitrato irrituale di controversie concernenti diritti soggettivi.

Il CCT

Il Collegio descrive l’istituto del Collegio Consultivo Tecnico, introdotto nell’ordinamento italiano sulla linea del dispute board dei contratti internazionali (di matrice anglosassone, alle funzioni di carattere preventivo (dispute avoidance), ovvero a quelle di carattere squisitamente decisorio (dispute resolution) [3] con l’adozione del Codice dei contratti pubblici del 2016 (d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50), anche se già l’anno successivo ne è stata prevista la sua abrogazione per mezzo del d.lgs. 19 aprile 2017, n. 56, cosiddetto “primo correttivo”; successivamente, reintrodotto nell’ordinamento, anche se non stabilmente, dal d.l. 18 aprile 2019, n. 32, c.d. decreto “sblocca cantieri”, e previsto anche nel d.l. 16 luglio 2020, n. 76, ma solo in seguito all’approvazione del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, si è pervenuti alla sua disciplina completata dal d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209 (c.d. “correttivo”).

La funzione del CCT viene descritta dal primo comma dell’art. 215 del Codice: «Per prevenire le controversie o consentire la rapida risoluzione delle stesse o delle dispute tecniche di ogni natura che possano insorgere nell’esecuzione dei contratti, ciascuna parte può chiedere la costituzione di un collegio consultivo tecnico, formato secondo le modalità di cui all’allegato V.2., in modo da garantire l’indipendenza di giudizio e valutazione», stabilendo:

• l’obbligatorietà «Per i lavori diretti alla realizzazione delle opere pubbliche di importo pari o superiore alle soglie di rilevanza europea e di forniture e servizi di importo pari o superiore a 1 milione di euro»;
• facoltativa (ex 218 del d.lgs. n. 36 del 2023), a cura del RUP, per risolvere problemi tecnici o giuridici di ogni natura suscettibili di insorgere anche nella fase antecedente alla esecuzione del contratto, ivi comprese le determinazioni delle caratteristiche delle opere e le altre clausole e condizioni del bando o dell’invito, nonché la verifica del possesso dei requisiti di partecipazione e dei criteri di selezione e di aggiudicazione.

Le decisioni qualora le parti gli attribuiscano natura di lodo contrattuale, ai sensi dell’art. 808 ter del Codice di procedura civile, diventerebbero vincolanti e il loro mancato rispetto espone i funzionari pubblici al rischio di danno erariale (il comma 3, dell’art. 215, del d.lgs. n. 36/2023, dispone che «L’inosservanza dei pareri o delle determinazioni del collegio consultivo tecnico è valutata ai fini della responsabilità del soggetto agente per danno erariale e costituisce, salvo prova contraria, grave inadempimento degli obblighi contrattuali. L’osservanza delle determinazioni del collegio consultivo tecnico è causa di esclusione della responsabilità per danno erariale, salva l’ipotesi di condotta dolosa»).

Merito

L’appello viene respinto, compensate le spese.

Una questione dirimente e centrale viene riferita alle modalità di costituzione del CCT mediante avviso pubblico, ritenendo che non vi sia stata alcuna forzatura della parte pubblica sulle modalità di attivazione ma di essere in presenza invece di una decisione frutto di un’autonomia negoziale correttamente osservata (nelle medesime conclusioni del giudice di prime cure).

Invero, gli atti della PA evidenziavano giustamente che il contratto di concessione per la progettazione, realizzazione e gestione dell’opera non rientrava tra i casi di attivazione obbligatoria del CCT, ma poteva costituire il rimedio stragiudiziale attivabile in via facoltativa «anche per affrontare solo specifiche tematiche, in accordo tra le parti», tra cui la questione controversa sulle modalità di aggiornamento del canone annuale di disponibilità (oggetto di valutazione discordanti tra soggetto attuatore/concessionario e concedente): la determinazione del cit. canone attiene alla fase di esecuzione del rapporto concessorio (all’equilibrio del PEF).

Sotto questo profilo, risulta agli atti il preliminare assenso da parte del concessionario in merito all’applicazione dell’istituto del CCT: una facoltà che ben può operare in sede di esecuzione della concessione [4], come peraltro risulta dalla sua composizione (cinque membri, mentre quello facoltativo ne prevede tre) [5]: si conferma che la costituzione del Collegio «costituisce esercizio di un diritto soggettivo di genesi contrattuale da parte della stessa Amministrazione e non di potere autoritativo, in quanto assunta nella fase esecutiva del rapporto contrattuale nel quale i soggetti si pongono tra loro in posizione assolutamente paritaria» [6].

Ciò posto, la precisa costituzione del CCT in sede di esecuzione (non nella fase antecedente all’aggiudicazione) non può considerarsi coincidente con quello previsto dall’art. 218 del Codice, ove «si potrebbe affermare la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, atteso che la costituzione del CCT avviene per decisione dell’Amministrazione nell’ambito della fase pubblicistica della gara ante aggiudicazione».

Questo aspetto consente di rilevare che l’art. 218 del Codice disciplina il CCT ante operam, quale organo consultivo indipendente della PA che si differenzia dal CCT costituito nella fase esecutiva, comunemente qualificato come “organo misto” con funzioni di consulenza, supporto tecnico-giuridico e, ove necessario, di risoluzione stragiudiziale delle controversie insorte tra le parti di un rapporto contrattuale già perfezionato [7].

Si esclude, altresì, di essere in presenza di un accordo, ex art. 11 della legge n. 241 del 1990, trattandosi di accordo negoziale paritetico tra parte privata e parte pubblica con valore di lodo contrattuale per espressa dichiarazione delle parti, in sede di costituzione del CCT, negando che l’Amministrazione possa esercitare un potere pubblicistico connotato da autoritarietà, bensì un potere privatistico, soggetto al sindacato del giudice ordinario.

La costituzione del CCT, nei termini descritti, porta a ritenere che:

• sussistano rapporti paritetici tra i componenti e le parti che lo hanno costituito (l’iniziativa è stata rimessa sia alla PA che al privato, secondo le regole privatistiche del codice civile senza invocare alcun potere dominante o in via autoritativa);
• ha natura fiduciaria;
• può ricondursi all’istituto giuridico del mandato, disciplinato dagli artt. 1703 e ss. c.c.;
• assoggettato alla giurisdizione ordinaria.

Giurisdizione ordinaria

L’approdo inevitabile impedisce il sindacato del giudice amministrativo, sia l’impugnazione dell’accordo costitutivo del CCT, sia quella del lodo-contratto dallo stesso pronunciato: l’impugnazione delle determinazioni del CCT sono, come riportato nell’accordo stesso, soggette alla disciplina dell’art. 808 ter c.p.c. [8], trattandosi di lodo irrituale, di competenza del giudice ordinario dinanzi al quale potranno essere azionati i rimedi generali riconosciuti dall’ordinamento per fondare l’invalidità del contratto (escludendo la violazione dell’art. 12 c.p.a.) [9].

Note

[1] Nel caso in cui si è in una fase successiva alla decisione (obbligatoria) di costituire il Collegio Consultivo Tecnico, la stazione appaltante, da una parte, e la società appaltatrice, dall’altra, sono parti del contratto pubblico, poste in una posizione di parità, TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 11 novembre 2024, n. 1582.

[2] In tema di riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, le controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi, se riferite ad accordi sostitutivi di provvedimenti amministrativi, sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Tuttavia, qualora la controversia riguardi questioni di carattere meramente patrimoniale, intervenute “a valle” rispetto alla conclusione di un accordo stipulato tra privati e un ente pubblico, e non direttamente connesse alla formazione o all’esecuzione di un provvedimento amministrativo, essa ricade nella giurisdizione del giudice ordinario, Cass. civ., SS.UU., Ordinanza, 4 dicembre 2025, n. 31639.

[3] CONTESSA, Il contraddittorio fra le parti e l’istruttoria nei CCT, giustizia-amministrativa.it, 2026, soffermandosi anche sulle necessità (facoltà) di predeterminare ex ante talune regole di funzionamento dei CCT, ed in ogni caso rendere chiare e puntuali le garanzie di rispetto del contraddittorio (e l’importanza di tale predeterminazione risulta tanto più evidente laddove si consideri che, ai sensi dell’articolo 808-ter, secondo comma, n. 4), la mancata conformazione da parte degli arbitri «alle regole imposte dalle parti come condizione di validità del lodo» costituisce causa di annullabilità del lodo stesso).

[4] Sussiste la giurisdizione del giudice ordinario anche nel caso di costituzione in sede di esecuzione della concessione del CCT, stante la controversia relativa alla corretta esecuzione del rapporto, Cons. Stato, sez. V, 7 giugno 2022, n. 4650.

[5] Cfr. Anac, delibera n. 258 del 7 luglio 2026, Indicazioni in merito al conferimento dell’incarico di componente dei collegi consultivi tecnici: gestione del conflitto di interessi e limiti al numero degli incarichi, ha rammentato che al conferimento degli incarichi di componenti dei CCT il legislatore ha ritenuto necessario assicurare il rispetto della disciplina in materia di conflitto di interesse. Infatti, l’art. 2 del citato Allegato V.2, nel fissare i requisiti e le incompatibilità, al comma 3, lett. a) stabilisce che «non possono essere nominati membri del Collegio coloro che si trovino in situazione di conflitto d’interesse ai sensi dell’articolo 16 del codice», evidenziando l’ulteriore condizione per lo svolgimento dell’incarico prevista all’art. 5, comma 1, dell’Allegato V.2 del Codice dei contratti, ai sensi del quale ogni componente dei CCT non può ricoprire più di cinque incarichi contemporaneamente e comunque non più di dieci ogni due anni. Vedi, anche, ANAC, delibera n. 22 del 22 gennaio 2025, Fascicolo 4901/2023, Opere di laminazione delle piene …, individuato con D.P.C.M 15.09.2015 e finanziato con Delibera CIPE 32/2015 nell’ambito del “Piano Stralcio per le aree metropolitane e le aree urbane con altro livello di popolazione esposta al rischio di alluvioni”. Collegio Consultivo tecnico del Lotto omissis ai sensi dell’art. 6 L. 120/2020 – CIG omissis; Anac, delibera n. 206 del 9 marzo 2021, Quesiti posti dall’Ordine degli Ingegneri di … in merito alla disciplina introdotta dal decreto-legge 16/7/2020 n. 76, convertito con legge 11/9/2020 n. 120 sul Collegio consultivo tecnico.

[6] TAR Campania, Napoli, sez. I, sentenza n. 1008/2022.

[7] GUCCIONE, Il collegio consultivo tecnico “ante operam”: prime scalpellate a un istituto ancora grezzo, giustizia-amministrativa.it, 2026.

[8] Il Decreto del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili (MIMS) n. 12 del 17 gennaio 2022 che adotta le Linee Guida per l’omogenea applicazione del Collegio Consultivo Tecnico (CCT), stabilisce al punto 6.1.2. che «In caso di attribuzione della natura di lodo contrattuale, ex art. 808 -ter del codice di procedura civile, la decisione del CCT è da ritenersi alternativa all’accordo bonario».

[9] Una volta stipulato il contratto, la costituzione del CCT si inserisce nella vita di un rapporto già in essere tra stazione appaltante e operatore economico, vedi TAR Veneto, 5 novembre 2025, n. 1999. Ne deriva che «nella fase esecutiva, la tendenza del sistema appare ormai abbastanza chiara: la controversia non viene letta come contenzioso su un atto amministrativo, ma come lite sulla regolare costituzione di un meccanismo di composizione tecnica o arbitrale delle controversie», LAGROTTA, Costituzione del Collegio consultivo tecnico e riparto di giurisdizione, judicium.it, 23 aprile 2026.

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