Il Consiglio di Stato fa chiarezza sulla co-progettazione

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Co-progettazione e terzo settore: il Consiglio di Stato chiarisce natura, rimborsi e rapporti con evidenza pubblica.

Con una decisione molto attesa, il Consiglio di Stato, con la sentenza 3082/2026, V sezione (vedi https://mdp.giustizia-amministrativa.it/visualizza/?nodeRef=&schema=cds&nrg=202409783&nomeFile=202603082_11.html&subDir=Provvedimenti), ha pronunciato alcuni principi di diritto di importanza cruciale per il “diritto vivente” dell’amministrazione condivisa.

Il caso: coprogettazione e housing sociale a Milano

Il fatto origina da un avviso di istruttoria pubblica del comune di Milano finalizzata alla individuazione di soggetti del terzo settore disponibili alla coprogettazione e cogestione della “Casa dell’accoglienza Enzo Jannacci”.

La questione, già decisa dal TAR Lombardia (sez. II, n. 2533 del 2024), è approdata poi al Consiglio di Stato in appello. L’oggetto dell’avviso era una co-progettazione e co-gestione di housing sociale. Si tratta di un appello molto argomentato, articolato in numerosi motivi di impugnazione. E’ importante evidenziare che la sentenza si è giovata di una richiesta istruttoria formulata nei confronti del Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali sui principali nodi giuridici posti dall’impugnazione.

Onlus e Runts: il regime transitorio chiarito dal Consiglio di Stato

Il primo tema affrontato dai giudici amministrativi riguarda la questione di diritto transitorio relativa alla considerazione delle Onlus, in attesa dell’iscrizione al registro unico nazionale del Terzo settore (Runts), quali enti assimilati agli enti del Terzo settore, ai sensi dell’art. 101 Codice del Terzo Settore (Cts).

I giudici hanno ritenuto che tale assimilazione abbia un fondamento normativo chiaro e che, quindi, l’avviso milanese, consentendo la partecipazione delle Onlus, non abbia agito contra legem. Anzi, una diversa scelta avrebbe condotto a un esito irrazionale, determinando una discriminatoria contrazione della platea degli Ets. Il tema ha forse perso attualità, con la fine del regime transitorio delle Onlus, ma la decisione offre un fondamento netto alle scelte compiute dalle Pa in questi anni.

Co-progettazione: natura giuridica e logica collaborativa

L’importanza della sentenza è però in relazione alla valutazione complessiva dell’istituto della co-progettazione: non una scelta di esternalizzazione ispirata a una logica di mera convenienza economica – si legge – ma frutto della valutazione «di diversi benefici conseguibili per la collettività, ravvisabili essenzialmente nella natura flessibile del rapporto, originante da una co-progettazione, che permane e si sviluppa sino alla conclusione delle attività e alla rendicontazione delle spese per le quali è richiesto il rimborso (con esclusione di qualsiasi introito diretto od indiretto per il co-progettante), senza dover dare spazio a varianti in corso di esecuzione del rapporto, come accaduto nel vigore del precedente contratto di appalto».

Criteri di valutazione e principio di gratuità

Questo elemento, che pone al centro la dimensione collaborativa nella costruzione del progetto, consente ai giudici – affrontando un altro punto della decisione – di ribadire che «i criteri valutativi della proposta progettuale, con riferimento alla co-progettazione con gli enti del Terzo settore», non possono «raggiungere il livello di precisione di quelli che presiedono a un procedimento ad evidenza pubblica, difettando, nel caso in esame, il profilo causale della sinallagmaticità, ed emergendo, piuttosto, un rapporto di collaborazione fra enti pubblici ed ETS, necessariamente più dinamico».

È qui che va collocato correttamente il tema della gratuità: non uno scambio fra prestazioni corrispettive, bensì una convergenza su obiettivi comuni di risorse materiali, immateriali ed economiche, «con esclusione di qualsiasi introito diretto od indiretto per il co-progettante».

Rapporto con l’evidenza pubblica e amministrazione condivisa

La sentenza precisa che la coprogettazione è una «scelta alternativa alla regola dell’evidenza pubblica finalizzata all’aggiudicazione di un appalto pubblico». Proprio su questo punto, i giudici specificano che i procedimenti di amministrazione condivisa non costituiscono una deroga all’evidenza pubblica, intesa come insieme di procedure aperte, trasparenti, conoscibili e rendicontate.

Essi sono ispirati a un diverso obiettivo – collaborare per la definizione di obiettivi, strategie e interventi fra Pa e Terzo settore – ma restano improntati al criterio dell’evidenza pubblica. Si potrebbe anzi dire: proprio perché flessibili, dinamici e collegati alle esigenze emergenti, essi devono essere in grado di giustificare le scelte compiute.

Rimborsi agli ETS e rendicontazione dei costi

Un altro punto che la sentenza pone in evidenza è il tema della rendicontazione dei costi e, quindi, dei rimborsi che possono essere corrisposti agli Ets dalla PA. Riordinando gli argomenti utilizzati dal giudice, emerge come le risorse corrisposte dalla Pa agli Ets partecipanti alla co-progettazione siano contributi (qualificati ai sensi dell’art. 12 della legge n. 241 del 1990).

Tali contributi – e più in generale il valore complessivo del progetto – devono essere oggetto di rendicontazione sulla base dei costi effettivamente sostenuti e documentati dagli Ets. Tuttavia – precisa la sentenza – non esistono voci di spesa “astrattamente” non rendicontabili: spetta alla convenzione stabilire criteri di ammissibilità e di rendicontazione coerenti con il progetto.

Costi del personale e compatibilità con la natura non lucrativa

Nella decisione venivano in rilievo i costi riferiti agli operatori di progetto-lavoratori: smentendo le tesi del ricorrente e accogliendo l’impostazione del Ministero del Lavoro (in coerenza, peraltro, con le Linee guida), la sentenza afferma che il rimborso di tali spese può essere riconosciuto, in linea generale, per ogni voce coerente con l’impianto progettuale, secondo le indicazioni degli avvisi e delle convenzioni, con esclusione, invece, di rimborsi forfetari o di costi figurativi riferiti alle prestazioni gratuite dei volontari dell’ente.

Si tratta di una precisazione molto importante, che fuga dubbi emersi, talvolta, nella giurisprudenza amministrativa, relativi alla presunta incompatibilità di tali rimborsi con la natura non lucrativa dell’ente o alla loro qualificazione come indice sintomatico di un rapporto sinallagmatico (in quanto “remunerazione” di fattori produttivi). Si trattava, all’evidenza, di un’impostazione non condivisibile, che avrebbe compromesso irragionevolmente la possibilità per gli Ets di impiegare personale contrattualizzato all’interno dei progetti.

Di fatto, ciò avrebbe comportato che gli Ets avrebbero dovuto co-finanziare con proprie risorse il lavoro impiegato nelle attività co-progettate: una soluzione priva di fondamento normativo e frutto di un’errata concezione della gratuità.

Peraltro, il Ministero, nella sua relazione (per riportato nella sentenza), precisa che il Cts impone il rispetto di determinate condizioni contrattuali per i lavoratori degli Ets (art. 16 Cts): ciò consente di escludere forme di utilizzo di lavoro a basso costo rispetto ad altri operatori economici non appartenenti al Terzo settore, che finirebbero per avvantaggiare la Pa conseguendo risparmi proprio sulla “voce” del lavoro.

Co-programmazione e co-progettazione: il rapporto tra le fasi

L’ultimo elemento che merita di essere sottolineato è il rapporto fra co-programmazione e co-progettazione. Il ricorrente lamentava che non fosse stata esperita una previa co-programmazione, pur a fronte della decisione del Comune di avviare un procedimento di amministrazione condivisa in luogo del precedente modello di affidamento del servizio. In termini generali, l’interpretazione dell’art. 55 è stata incentrata su una netta distinzione fra i due istituti; sotto altro profilo, pur affermandosi la non necessità, sul piano giuridico, della previa co-programmazione al fine di avviare una co-progettazione, si indica la buona prassi di far precedere le co-progettazioni da una fase di co-programmazione che ne orienti obiettivi, contenuti e risorse. D’altra parte, l’art. 55, comma 3, CTS prevede espressamente che la co-progettazione avvenga «alla luce degli strumenti di programmazione di cui al comma 2».

La sentenza offre una lettura più ampia del rapporto fra co-programmazione e co-progettazione rispetto a quanto fatto dalle Linee guida, dalle leggi regionali e dalla dottrina. Essa afferma che le Linee guida incentrano l’attenzione sulla «dimensione dell’istruttoria partecipata e condivisa». Poiché «non è evincibile dall’art. 55, commi 2 e 3, una necessaria separazione tra le due fasi», occorre guardare non formalisticamente ai due procedimenti, ma al modo in cui si è svolta in concreto la funzione di co-programmazione. Così vi è stata una lunga fase di ascolto e istruttoria, culminata in un atto di indirizzo definitorio del modello di gestione, cui ha fatto seguito l’avviso di co-progettazione.

Un cambio di passo nell’amministrazione condivisa

L’impressione finale è che la sentenza costituisca un notevole cambio di passo dei giudici amministrativi sull’amministrazione condivisa, anche analizzando il linguaggio utilizzato. A distanza di quasi dieci anni dall’entrata in vigore del Cts, sembrano ormai presenti tutte le condizioni affinché il quadro normativo (leggi statali e regionali), quello amministrativo (attività delle amministrazioni centrali e locali), quello degli interpreti e quello della giurisprudenza amministrativa possano trovare finalmente un “sentire” unitario, capace di liberare il pieno potenziale degli istituti dell’amministrazione condivisa.

Riportare precedenti articoli sulla co-progettazione

Roberto Onorati

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