Il danno all’immagine della PA per atti sessuali sulle allieve

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L’Avvocato Maurizio Lucca, in questo approfondimento, analizza una recente sentenza dei giudici contabili che enuncia la portata del danno all’immagine della PA causato da condotte deprecabili come gli atti sessuali sulle allieve negli istituti scolastici.

La sez. III giur. Appello, della Corte dei conti, con la sentenza 11 maggio 2026, n. 79, conferma la condanna all’immagine di un professore in favore dell’Ufficio Scolastico Provinciale (a seguito di condanna penale irrevocabile con rito abbreviato), a fronte di numerosi episodi di concussione e violenza sessuale («anche le prestazioni sessuali possono costituire le utilità previste dall’art. 317 e seguenti c.p. quale vantaggio indebito per il pubblico ufficiale») ai danni delle sue allieve, con un notevole clamor fori connotato alla vicenda dalla oggettiva gravità della condotta dolosa, ripetuta ostinatamente («venendo meno intenzionalmente ai propri doveri deontologici e professionali, con condotte riprovevoli e degradanti, in considerazione del tipo di amministrazione pubblica in cui il docente era incardinato, deputata alla primaria funzione educativa degli studenti»).

Il dolo

La malsana condotta dolosa manifesta la volontà dell’evento dannoso, rappresentando l’obiettivo primario di un comportamento di evidente profilo penale, sotto l’espiazione della pena, ed erariale, sotto il profilo del ristoro della lesione prodotta alla personalità della PA: dolo intenzionale, quale risultato direttamente perseguito dal soggetto agente come mezzo per conseguire il fine egoisticamente voluto con la molestia (violenza) sessuale.

Il danno all’immagine (esistenziale)

È noto che il diritto all’immagine trae il suo fondamento normativo nel sistema di tutela costituzionale che, all’art. 2 Cost., riconosce i diritti inviolabili della persona, i quali si estendono, con i necessari adattamenti, anche alle persone giuridiche.

L’immagine della Pubblica Amministrazione è la proiezione pubblica dei valori di “imparzialità e buon andamento”, elevati al rango costituzionale dall’art. 97 e che la stessa, attraverso la sua organizzazione e i suoi dipendenti, è chiamata ad “assicurare”.

Una estesa esigenza di tutelare il rapporto tra PA e Comunità, dove la funzione della responsabilità amministrativa, va intesa non solo come rimedio risarcitorio, ma anche come meccanismo di garanzia dell’integrità e del buon andamento dell’azione pubblica: un ristoro non a un danno materiale ma immateriale correlato alla ferita inferta all’affidamento del cittadino verso la correttezza dell’Istituzione Pubblica (la c.d. relazione di fiducia).

In questa prospettiva, la credibilità e il prestigio della Pubblica Amministrazione costituiscono un connotato imprescindibile dell’identità pubblica e sono essenziali a garantirne il ruolo e strumentali alla sua conseguente azione, segnando inesorabilmente la percezione collettiva/sociale dell’operato dell’Amministrazione quando un suo impiegato ne lambisce intaccando (incida l’integrità) la reputazione con condotte illecite.

Ne consegue che il danno all’immagine delle Pubbliche Amministrazioni, quale portato di una avveduta elaborazione pretoria, si configura quale pregiudizio alla persona giuridica pubblica, in tali termini delineata, nella sua identità, credibilità e reputazione [1]: la condotta del dipendente infedele tradisce i doveri costituzionali che sul medesimo gravano direttamente, adempimento dei doveri di svolgere le pubbliche funzioni con disciplina e onore e al servizio esclusivo della Nazione (ex art. 54 e 98 Cost.), generando discredito e compromettendo il rapporto di fiducia e affidamento nelle istituzioni riposto dai cittadini e, per l’effetto, i valori protetti dall’art. 97 Cost.[2].

Sotto questi profili valoriali, il diritto all’immagine della PA tutela un bene – valore coessenziale all’esercizio delle pubbliche funzioni, la cui lesione determina la rottura degli intimi sentimenti di affidamento e di appartenenza alle istituzioni che giustificano la stessa collocazione dello Stato Apparato e degli altri Enti, e specialmente degli Enti Territoriali (quali enti “esponenziali” della collettività residente nel loro territorio), tra «le più rilevanti formazioni sociali nelle quali si svolge la personalità dell’uomo», ex art. 2 cost.[3].

La lesione di tale bene (prestigio e immagine) causa l’evento dannoso da risarcire: il clamore mediatico, e la risonanza del fatto, non integrano la lesione ma ne indicano la dimensione [4].

Tale danno è stato inquadrato in termini di danno evento da ascrivere alla categoria del c.d. danno esistenziale rileva ex se nell’ambito della clausola generale contenuta nell’art. 2043, Risarcimento per fatto illecito, c.c., in termini di ingiustizia: l’evento offensivo di un interesse giuridicamente rilevante, meritevole di tutela risarcitoria [5].

In effetti, la ricostruzione della fattispecie dannosa si basa, più in particolare, proprio sul collegamento normativo dell’art. 2043 c.c. (oltre che, in ambito strettamente pubblicistico, di una delle norme-clausole generali che nel sistema della responsabilità amministrativa consentono l’attivazione della pretesa risarcitoria, ex art. 52 del T.U. Corte dei conti, art. 18, Responsabilità dell’impiegato verso l’Amministrazione, del T.U. n. 3/57, Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato, «L’impiegato delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, è tenuto a risarcire alle amministrazioni stesse i danni derivanti da violazioni di obblighi di servizio») con le disposizioni contenute nella Carta costituzionale che tutelano la personalità, l’immagine e il prestigio della Pubblica Amministrazione (ex artt. 2, 42, 53, e, soprattutto, art. 97, che eleva a rango costituzionale il valore dell’imparzialità e del buon andamento dell’azione amministrativa e, conseguentemente, del prestigio e dell’immagine della Pubblica Amministrazione).

Nella sua alata dimensione, il danno all’immagine è un “danno pubblico” in quanto lesione del buon andamento della PA, la quale perde, con la condotta illecita dei soggetti ad essa vincolati da un rapporto di servizio [6], credibilità ed affidabilità all’interno ed all’esterno della propria organizzazione, ingenerando la convinzione che i comportamenti patologici posti in essere da chi opera per suo conto, siano un connotato usuale dell’azione dell’Amministrazione.

Il perfezionamento del danno all’immagine, nella sua configurazione di danno c.d. esistenziale, non necessita di una deminutio patrimonii e rileva, dunque, immediatamente a seguito dell’intervenuto compimento di specifiche condotte illecite, idonee a determinare concretamente il pregiudizio del bene tutelato: ai fini della configurabilità di tale voce di danno, è sufficiente dimostrare la sussistenza di un fatto intrinsecamente dannoso, in quanto contrastante con interessi primari protetti in via diretta ed immediata dall’ordinamento giuridico.

Danno non patrimoniale

Su questa scia, la giurisprudenza contabile ha avuto invero modo di ricondurre il danno rappresentato dalla violazione della personalità pubblica dell’Amministrazione, costituzionalmente connotata da efficienza ed imparzialità, nell’alveo dell’art. 2059, Danni non patrimoniali, c.c., oggetto di una interpretazione costituzionalmente orientata, tesa a ricomprendere, nell’astratta previsione della norma, ogni danno derivante da lesione di valori inerenti alla persona, comprendendo tra essi il danno non patrimoniale (spesso definito in dottrina ed in giurisprudenza come esistenziale) derivante dalla lesione di interessi di rango costituzionale inerenti alla persona stessa [7], aderendo agli orientamenti espressi in materia dalla Corte di Cassazione [8].

In definitiva, il danno all’immagine della Pubblica Amministrazione, anche se ricondotto nell’alveo dell’art. 2059 c.c., ed inteso quale danno – conseguenza, risulta pur sempre costituito dalla lesione all’immagine dell’ente, conseguente ai fatti lesivi produttivi della lesione stessa (compimento di reati o altri specifici casi), da non confondersi con le spese necessarie al ripristino, che costituiscono solo uno dei possibili parametri della quantificazione equitativa del risarcimento [9].

La decorrenza del c.d. Lodo Bernardo

Il Collegio precisa (poiché la difesa contestava l’applicazione della norma per i fatti accaduti prima della sua decorrenza) che anche prima della novella recata dall’art. 17, comma 30 ter, del DL n. 78/2009 (c.d. Lodo Bernardo) vi erano già nell’ordinamento norme volte a stabilire i presupposti e limiti della risarcibilità del danno all’immagine e la risarcibilità [10], ed in questo senso la condanna irrevocabile costituiva un presupposto processuale per agire in giudizio [11], restando, pertanto, confermata la sussistenza, già prima del 2009, dei presupposti sostanziali per l’attivazione della pretesa risarcitoria per il danno all’immagine [12].

In termini diversi, già prima della novella del 2008, la giurisprudenza contabile ancorava l’esordio del termine prescrizionale dell’azione alla sentenza penale irrevocabile e – non – come ritenuto dall’appellante, nel momento del rinvio a giudizio o prima ancora nella data in cui si sono verificati i fatti: il danno all’immagine risente in modo rilevante dell’andamento e dell’esito del processo penale, in quanto le decisioni del giudice penale finiscono per incidere anche sulla percezione collettiva del disvalore del fatto e sul disdoro per l’ente, coincidendo con il giudicato, ovvero l’accertamento definitivo della colpevolezza, in coerente sovrapposizione con l’art. 2935 c.c., alla cui stregua «la prescrizione comincia a decorrere solo dal momento in cui il diritto può essere fatto valere».

Mancata costituzione di parte civile

Secondo la parte appellante, il giudice di primo grado non avrebbe tenuto conto della qualità di parte offesa della PA nel procedimento penale, della sua scelta di non costituirsi, rinunciando ad ottenere sin da subito una esatta quantificazione del danno e l’immediata richiesta dello stesso, né della mancata costituzione di una parte civile privata: la mancata richiesta corrisponderebbe alla genericità ed indeterminatezza della liquidazione del danno non essendo provato il concreto pregiudizio patito.

La conclusione del ragionamento porterebbe ad assimilare che la mancata richiesta del danno in sede penale (costituzione di parte civile) renderebbe l’azione del tutto priva di fondamento: nel giudizio erariale prima dell’avvio stesso dell’azione di responsabilità, che trae la propria legittimazione giuridica, prima di ogni altro elemento, si esige l’accertamento di un danno certo, effettivo ed attuale: cioè di un danno risarcibile [13].

Il fondamento dell’azione erariale, il c.d. incardinamento, è costituito da un danno all’Erario, il quale dev’essere certo, effettivo ed attuale [14]: quando dagli atti emerge la mancanza del predicato di certezza del danno non vi è danno, danno informato al principio di derivazione romanistica della reintegrazione integrale del pregiudizio (colpa aquiliana) [15], confermando che il fatto che consente l’esercizio dell’azione di responsabilità è costituito dal binomio condotta-evento e la fattispecie dannosa si perfeziona con il verificarsi di quest’ultimo, e se tale evento di danno non c’è, la domanda va respinta [16].

A questo profilo di indeterminatezza si collegava, altresì, l’errata quantificazione del danno basata esclusivamente sul risalto mediatico della notizia e non dando conto, a parere della difesa, del reale pregiudizio occorso all’Amministrazione.

Sotto questo aspetto del tutto infondato, la Corte chiarisce che i presupposti per l’esercizio dell’azione di responsabilità per danno all’immagine sono costituiti dalla sentenza di condanna passata in giudicato per un reato commesso dal soggetto legato da rapporto di servizio, unita alla diffusione della notizia (clamor fori) [17] della condotta illecita del soggetto, che rappresenta il modo tramite il quale viene realizzato il nocumento alla reputazione dell’ente (c.d. danno all’immagine).

Danno all’immagine

A seguito della sentenza penale di condanna, con efficacia di giudicato nel giudizio erariale quanto all’accertamento della sussistenza del fatto, della sua illiceità penale e all’affermazione che l’imputato lo ha commesso si consolida e acclara il danno all’immagine: un’infamia all’Istituzione [18].

Il danno all’immagine costituisce una lesione al decoro e al prestigio della Pubblica Amministrazione e determinando la perdita di credibilità ed affidabilità presso i cittadini, comporta un pregiudizio a valori primari di rilievo costituzionale, quali la legalità dell’azione amministrativa, il buon andamento e l’imparzialità della amministrazione, ergo dei suoi rappresentanti.

Il comportamento delittuoso posto in essere dal convenuto, definitivamente cristallizzato in sede penale, ha cagionato un indubbio danno all’immagine dell’amministrazione scolastica, atteso che la vicenda ha indubbiamente avuto riflessi negativi al suo interno e risonanza in ambito locale e nazionale (clamor fori).

È di tutta evidenza che la condotta assunta dall’insegnante si dipana sulla relazione esistente tra le regole “interne”, improntate al rispetto dei canoni di buona amministrazione, ossia di educare ed istruire gli alunni, e la proiezione “esterna” di esse, giustificando il riconoscimento, in capo all’Amministrazione, di una tutela risarcitoria (danni non patrimoniali), finalizzata alla cura del prestigio dell’istituzione e dei suoi appartenenti: i comportamenti posti in essere hanno inferto una grave lesione all’immagine dell’Amministrazione pubblica, comprovata dai numerosi articoli di stampa nei quali sono stati illustrati i fatti illeciti, in cui risultano strettamente collegati i reati di concussione e violenza sessuale («subire approcci sessuali, che costituiscono il fine ultimo (le indebite utilità di cui all’art. 317 c.p.)»).

Viene recepita la prova del processo penale riferita alla condotta dell’insegnante rilevando che «nel caso della concussione, l’abuso è attuato mediante costrizione, vale a dire tramite la violenza o la minaccia (esplicita o implicita) di un danno contra ius, da cui deriva una grave limitazione, senza tuttavia annullarla del tutto, della libertà di autodeterminazione del destinatario, che, senza alcun vantaggio indebito per sé, è posto di fronte all’alternativa secca di subire il male prospettato o di evitarlo con la dazione o la promessa dell’indebito».

In termini diversi, le alunne sono state soggette ad un’oggettiva pressione morale, uno stato di assoggettamento a minacce individuali, privando le alunne di qualsiasi vera libertà di autodeterminazione nella sfera sessuale nel periodo più importante della loro crescita di adolescenti: la mancanza di una vera e propria libera scelta, coartata soprattutto con le minacce delle ripercussioni negative sull’andamento scolastico spesso zoppicante, costituisce una sicura coartazione e non una mera induzione, anche tenuto conto che il docente aveva abilmente creato un clima di ricatti e di connivenze reciproche.

Lo scopo evidente non trova alcun riscontro con lo scopo del perseguimento degli interessi generali di istruzione che sono propri dell’istituzione scolastica ex se, minando la fiducia dei cittadini nella correttezza dell’azione amministrativa, con ricadute negative sull’organizzazione e sulla gestione dei servizi in favore della collettività: la gravità ed offensività delle condotte ha avuto una diffusione sia locale che nazionale con danno materiale non solo per ripristinare l’immagine interna delle relazioni ma esterna di aspettativa di legalità, imparzialità e correttezza che il cittadino e gli appartenenti all’Ente pubblico si attendono dall’apparato, spezzata dall’illecito comportamento dei suoi agenti: la frequenza alle scuole dell’obbligo rappresenta un elevato valore di investimento nel futuro generazionale della prole, affidando la crescita e lo sviluppo all’istituzione scolastica che a fronte di condotte, tanto deplorevoli quanto inaccettabili, la lesione all’immagine non solo risulta elevata ma profondamente colpita sia nelle coscienze che nel fisico.

L’appello viene respinto e ritenuta corretta la quantificazione del danno determinato, in equitativa, ex art. 1226 c.c., stante la gravità della condotta, la qualifica rivestita dall’autore, l’esito negativo con diffusione estesa della notizia (ampiamente comprovata la risonanza mediatica).

Note

La vicenda esprime, nella sua gravità, tutto il giudizio negativo che si riverbera nelle istituzioni, macchiate da condotte illecite dei suoi dipendenti, specie di una categoria che è preposta a definire l’educazione scolastica, base di ogni cultura e formazione della persona, una singola condotta che ha abdicato ai basilari canoni di “onore e disciplina” nel servire la PA (ex artt. 54 e 98 Cost.), che avrebbe anche dovuto incidere, oltre al danno all’immagine, nel sinallagma negoziale, rendendo del tutto non dovuta la retribuzione percepita, oltre al danno da disservizio [19].

Ne deriva che l’espletamento di un servizio al di sotto delle caratteristiche di qualità e quantità richieste per garantirne l’efficienza, determinerebbe una sicura interruzione del sinallagma contrattuale e la disutilità della spesa sostenuta dall’Amministrazione per retribuire il dipendente inefficiente ed infedele [20].

Nella determinazione del danno reputazionale, nell’impossibilità di una determinazione legata al duplum della utilità di una “concussione sessuale”, correttamente ha fatto uso dei tre criteri generali di liquidazione – oggettivi, soggettivi e sociali – rimanendo evidente e lacerante il pregiudizio in danno al prestigio della PA, a quei beni giuridici tutelati dalla Costituzione.

La lesione al rapporto tra cittadini ed istituzioni, a quel senso comune di “Stato” e ai valori tutelati dalla Carta costituzionale per la grave e riprovevole reiterata condotta commessa dal convenuto, in occasione e nell’ambito del servizio scolastico:

• una violazione a un vero e proprio dovere giuridico di tutelare i minori affidati alla sua cura e sorveglianza;
• una lesione del bene giuridico, rappresentato dall’integrità del minore non possa che riverberarsi sulla PA, la quale è stata fortemente danneggiata dal punto di vista dell’immagine, nella sua intima funzione di forgiare le future generazioni nel trasmettere conoscenze per la formazione di una cittadinanza attiva;
• un cattivo falso maestro (inescusabile).

Il danno all’immagine della PA, la lesione dell’affidamento collettivo e della dignità delle istituzioni, da condotte malvagie sui minori, richiama nella sua componente soggettiva del dolo l’abisso di cui nessuno ha mai potuto scorgere il fondo, solo la perdita della saggezza dell’etica e dei suoi valori ci impedisce (ha impedito) di conseguire il bene (una scelta non fatta): «da quando gli uomini vissero in società, dovettero accorgersi che parecchi colpevoli sfuggivano alla severità delle leggi» [21].

Note

[1] Siamo in presenza di un danno non patrimoniale alla persona giuridica, ai sensi e per gli effetti dell’art. 2059 c.c., risarcibile nei soli casi previsti dalla legge, «tuttavia, la lettura evolutiva operata dalla giurisprudenza costituzionale e di legittimità ha ampliato le ipotesi rilevanti, includendo nel novero dei soggetti tutelati anche le persone giuridiche, ove si tratti della lesione di situazioni giuridiche soggettive equivalenti ai diritti fondamentali della persona umana», FOÀ, Il danno all’immagine della pubblica amministrazione nella sua aggiornata dimensione costituzionale. La nomofilachia contabile a tutela della collettività, Rivista della Corte dei conti, 2026, n. 1, pag. 2. Cfr. Corte conti, sez. Riunite Giur., 3 marzo 2026, n. 3, sulla configurabilità del danno all’immagine anche al di fuori del catalogo dei reati contro la Pubblica Amministrazione purché sussista una lesione concreta e grave del prestigio dell’ente.

[2] Corte conti, sez. Riunite Giur., 3 marzo 2026, n. 3.

[3] Cfr. Corte conti, sez. III Appello, sentenza n. 143/2009; SS.RR. n. 1/2011.

[4] Corte conti, sez. II Appello, sentenza n. 34/2026.

[5] Corte conti, SS.RR., n.10/2003/QM.

[6] Instaurabile anche con il privato, ravvisabile tutte le volte in cui detto privato sia incaricato di svolgere o di concorrere a svolgere, con risorse pubbliche e nell’interesse dell’Amministrazione, un’attività o un servizio pubblico: in relazione ai quali il soggetto esterno resta tale, ma è inserito, per la quota di attività che dedica alla PA, nell’organizzazione funzionale di questa, Cass. civ., SS.UU., ordinanza n. 14436/2018 e n. 36375/2021. In questo senso, rientrano nell’ambito della giurisdizione della Corte dei conti tutti i soggetti che, a qualsiasi titolo, gestiscono o amministrano risorse pubbliche, ossia coloro che hanno la disponibilità giuridica o materiale di denaro, beni o valori appartenenti alla Pubblica Amministrazione e che, attraverso la propria attività, possono incidere sugli equilibri finanziari dell’ente. Il criterio discretivo non è meramente formale (qualifica soggettiva o natura del rapporto), bensì funzionale, Corte conti, sez. contr. Lombardia, 17 marzo 2026, n. 102. Rientra ogni fattispecie di indebita percezione di contributi pubblici, ove l’esborso trovi origine in provvidenze pubbliche finalizzate alla promozione dello sviluppo economico o sociale, Corte conti, sez. contr. Toscana, 15 maggio 2026, n. 102.

[7] Corte conti, sez. I Appello, sentenze n. 231/08; n. 94/07; sez. giur. Lombardia, n. 34/08 e n.529/08.

[8] La risarcibilità del danno non patrimoniale, allorquando il fatto lesivo incida su una situazione giuridica equivalente ai diritti fondamentali della persona fisica garantiti dalla Costituzione, tra tali diritti rientrando l’immagine della persona giuridica o dell’ente, Cass. civ., SS.UU., sentenza n. 26972/2008; Cass. civ., sez. III, 4 giugno 2007, n. 12929; sez. I, 10 maggio 2017, n. 11446.

[9] Corte conti, SSRR, sentenza n. 1/2011/QM; Corte conti, sez. giur. Lombardia, 29 maggio 2024, n. 98.

[10] Cfr. Corte conti, sez. II Appello, n. 114/94; sez. I, n. 10/98; sez. II, n. 207/98; SS.RR. n. 16/99/QM; sez. I, n.96/2002; SS.RR., n. 10/2003/QM; sez. I, n. 49/A/2004; sez. I, n. 173/A; sez. II, n. 231/07; sez. I, n. 202/08; sez. I, n. 97/09; Cass., SS., n. 744/99; n. 4582/06; n. 20886/06.

[11] Cfr. Corte conti, sez. I, sentenza n. 53/2021.

[12] Cfr. Corte conti, sez. II Appello, 12 gennaio 2023, n. 3.

[13] Corte conti, sez. III Appello, sentenza n. 436 del 2018.

[14] Corte conti, SS.RR, sentenza n. 14/2011/QM.

[15] Corte conti, sez. giur. Emilia – Romagna, 20 aprile 2026, n. 67.

[16] Corte conti, SS.RR., sentenza n.7/2000/QM.

[17] Il c.d. clamor può essere rappresentato anche dalla divulgazione all’interno dell’Amministrazione e dal coinvolgimento di soggetti ad essa estranei, senza alcuna diffusione nei mass media, Corte conti, sez. II Appello, sentenza n. 662/2011.

[18] L’indipendenza tra giudizio contabile e giudizio penale non esclude che la Corte dei conti possa utilizzare, ai fini della decisione e previo vaglio critico delle stesse, le risultanze di verifiche e accertamenti eseguiti al di fuori del processo contabile. Infatti, secondo la consolidata giurisprudenza della Corte dei conti, il PM contabile e il Collegio giudicante possono trarre dagli elementi acquisiti in sede penale autonomi apprezzamenti e convincimenti, anche quando le infrazioni considerate ai fini della pronuncia coincidano, in tutto o in parte, con la violazione di obblighi di servizio, Corte conti, sez. I Appello, sentenza 15 maggio 2026, n. 94 e n. 54/2025.

[19] Voce autonoma di danno, di creazione giurisprudenziale, si sostanzia nell’avere reso un’attività solo apparentemente a favore dell’Amministrazione, ma in realtà distratta per il perseguimento di finalità private. Si tratta, in sostanza, di un costo negativo di gestione, in termini di qualità o di economicità ed efficienza, economicamente valutabile, Corte conti, sez. giur. Veneto, sentenza n. 76/2017.

[20] LUCCA, Il danno di immagine della PA, LexItalia.it, 2025, n. 1, 7 gennaio 2024.

[21] VOLTAIRE, Enfer, Dictionnaire philosophique portatif, 1764, edizione anonima, Ginevra (edizione, 1950, Torino, pag. 185).

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