Incarichi legali esterni nella PA, adesso basta scorciatoie

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Incarichi legali esterni, basta scorciatoie se l’ente ha un ufficio legale serve una motivazione vera. Focus a cura del Dott. Luca Leccisotti.

Il conferimento di incarichi legali esterni da parte delle pubbliche amministrazioni continua a essere uno dei terreni più esposti a equivoci, prassi disinvolte e motivazioni costruite con formule di rito. La questione diventa ancora più delicata quando l’ente dispone già di un proprio ufficio legale interno. In quel caso, il ricorso al professionista esterno non è vietato in assoluto, ma non può essere trattato come una scelta libera, discrezionale nel senso più debole del termine, o peggio come una soluzione ordinaria per aggirare l’organizzazione interna. Se l’amministrazione ha già avvocati interni, il conferimento all’esterno deve essere sorretto da una motivazione rafforzata, puntuale, verificabile e ancorata alla concreta vicenda contenziosa.

Il giudizio della Corte dei Conti

La sentenza della Corte dei conti, Sezione I giurisdizionale centrale d’appello, n. 221/2025, offre un chiarimento importante. L’amministrazione dotata di ufficio legale interno, quando intenda affidare all’esterno la rappresentanza e difesa in giudizio, deve dimostrare due elementi essenziali: a) che la controversia esula dall’ordinaria tipologia di contenzioso normalmente connessa all’attività dell’ente, oppure che non possa essere affidata all’ufficio interno per ragioni di incompetenza tecnico-professionale o per oggettiva gravosità del carico di lavoro; b) che il ricorso a professionalità esterne sia necessario in rapporto alla complessità, delicatezza e importanza della controversia, con valutazione delle competenze specifiche del professionista e dei profili tariffari applicati. È questo il nucleo della motivazione rafforzata.

Il punto va detto con chiarezza. Non basta scrivere che la questione è “complessa”. Non basta affermare che il giudizio è “delicato”. Non basta richiamare genericamente la “particolare importanza della controversia”. Non basta neppure indicare il nome di un avvocato del libero foro ritenuto autorevole. La motivazione deve spiegare perché, in quel caso specifico, l’ufficio legale interno non sia sufficiente o non sia concretamente utilizzabile. Senza questo passaggio, l’incarico esterno rischia di diventare una duplicazione di spesa, una scelta non proporzionata e, nei casi più gravi, un presupposto di responsabilità erariale.

Il caso

La vicenda esaminata dalla Corte dei conti riguardava un’azienda sanitaria che aveva conferito un incarico di patrocinio legale per agire nei confronti di una società di revisione, ritenuta responsabile di non aver correttamente adempiuto all’incarico di certificazione contabile del bilancio d’esercizio. La procura contabile aveva contestato ai vertici dell’azienda il danno erariale derivante dal conferimento dell’incarico esterno, ritenendo non adeguatamente documentata l’impossibilità di utilizzare il legale interno o la gravosità del carico di lavoro dell’ufficio. In primo grado, la Sezione territoriale aveva riconosciuto l’antigiuridicità della condotta e il danno, ma aveva escluso la colpa grave. In appello, la Corte ha confermato l’assoluzione sotto il profilo soggettivo, pur ribadendo la necessità della motivazione rafforzata.

La decisione è interessante proprio perché distingue due piani che spesso vengono confusi. Da un lato, il piano oggettivo della correttezza dell’azione amministrativa: l’ente avrebbe dovuto motivare meglio perché non ricorreva all’ufficio legale interno e perché fosse necessario l’incarico esterno. Dall’altro, il piano soggettivo della responsabilità erariale: nel caso concreto, la Corte ha escluso la colpa grave in ragione della particolare complessità, delicatezza e importanza della controversia, trattandosi di fattispecie non ordinaria, notevolmente articolata e non facilmente riconducibile a precedenti giurisprudenziali consolidati. Ma questa esclusione della colpa grave non deve essere letta come una sanatoria generalizzata delle motivazioni carenti.

Le pronunce assolutorie

Qui sta il punto polemico. Troppo spesso le amministrazioni leggono le pronunce assolutorie della Corte dei conti come se fossero autorizzazioni preventive a continuare con prassi deboli. È un errore. La Corte può escludere la colpa grave in un determinato caso per le peculiarità della vicenda, ma ciò non significa che la condotta amministrativa fosse corretta sotto il profilo oggettivo. Nel caso esaminato, infatti, i giudici contabili hanno riconosciuto che i dirigenti avrebbero dovuto esplicitare le ragioni del ricorso al legale esterno. L’assenza di condanna non equivale a piena approvazione del metodo seguito. Significa solo che, in quella concreta fattispecie, non è stato raggiunto il livello soggettivo della colpa grave.

La motivazione rafforzata

La motivazione rafforzata non è un lusso redazionale. È il presidio che consente di distinguere l’incarico necessario dall’incarico comodo. Se l’ente dispone di un ufficio legale, la regola organizzativa naturale è l’utilizzo delle professionalità interne. Il ricorso all’esterno diventa possibile quando l’amministrazione dimostri che il caso richiede competenze specialistiche non disponibili, un carico di lavoro incompatibile con la tempestiva difesa, una particolare delicatezza strategica, una complessità tecnica o processuale non ordinaria, oppure un interesse pubblico particolarmente rilevante che giustifichi l’apporto di un professionista esterno qualificato. Ma tutto ciò deve essere scritto nell’atto, non ricostruito dopo.

L’argomento della “motivazione ora per allora” deve essere respinto con decisione. La motivazione dell’incarico esterno deve esistere al momento del conferimento. Non può essere inventata ex post, quando arriva il rilievo dell’organo di controllo, il giudizio contabile o la contestazione della procura. La motivazione non è una difesa processuale successiva. È un elemento costitutivo della legittimità dell’azione amministrativa. Se manca nell’atto, l’amministrazione ha agito senza esplicitare le ragioni della deroga all’utilizzo delle risorse interne.

L’art. 7, comma 6, del d.lgs. 165/2001

Il riferimento all’art. 7, comma 6, del d.lgs. 165/2001 è centrale. La norma, nel disciplinare il conferimento di incarichi individuali con contratti di lavoro autonomo, impone che l’amministrazione possa ricorrere a professionalità esterne solo in presenza di presupposti stringenti: impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al proprio interno, natura temporanea e altamente qualificata della prestazione, preventiva determinazione di durata, oggetto e compenso, coerenza con le esigenze dell’amministrazione. In materia di incarichi legali, il quadro presenta specificità, perché la difesa in giudizio ha una sua disciplina peculiare e i servizi legali hanno un trattamento particolare anche nel diritto dei contratti pubblici. Ma il principio di fondo resta fermo: l’esternalizzazione di una funzione professionale non può essere disposta senza verificare prima l’adeguatezza delle risorse interne.

I servizi legali nei contratti pubblici

Nel sistema dei contratti pubblici, i servizi legali hanno una collocazione peculiare. Alcuni servizi legali sono esclusi dall’applicazione ordinaria del Codice, altri rientrano nei servizi di cui all’allegato relativo ai servizi sociali e altri servizi specifici, altri ancora richiedono forme di selezione coerenti con i principi di trasparenza, economicità, rotazione, imparzialità e proporzionalità. Tuttavia, l’eventuale esclusione dal regime pieno del Codice non significa libertà assoluta di scelta. L’affidamento di un incarico legale esterno da parte di una pubblica amministrazione resta attività amministrativa soggetta ai principi generali, al buon andamento, alla corretta gestione delle risorse pubbliche e, quando vi è un ufficio legale interno, all’obbligo di motivare la ragione dell’esternalizzazione.

Questa distinzione è fondamentale. Non bisogna confondere il tema della procedura di affidamento con il tema della necessità dell’incarico. Anche quando l’amministrazione ritenga di poter scegliere il professionista con modalità semplificate o comunque non integralmente riconducibili alle ordinarie procedure competitive del Codice, deve comunque spiegare perché serve un legale esterno. La domanda preliminare non è “quale avvocato scelgo?”, ma “perché non utilizzo l’ufficio legale interno?”. Solo dopo aver risposto a questa domanda l’ente può affrontare la scelta del professionista, la valutazione del compenso e la formalizzazione dell’incarico.

La motivazione rafforzata deve contenere alcuni elementi minimi. Primo: descrizione della controversia, con indicazione dell’oggetto, del valore, della fase processuale, dei rischi, delle possibili conseguenze per l’ente. Secondo: verifica dell’ufficio legale interno, con riferimento alle competenze disponibili, al carico di lavoro, agli eventuali conflitti di interesse, alla specializzazione richiesta. Terzo: indicazione delle ragioni per cui il caso non può essere gestito internamente o può esserlo solo con grave pregiudizio per l’ente. Quarto: valutazione del professionista esterno, con riferimento all’esperienza specifica nella materia, alla coerenza dell’incarico con il suo profilo e alla proporzionalità del compenso. Quinto: indicazione della convenienza amministrativa complessiva, non intesa come mero risparmio economico, ma come adeguatezza della scelta rispetto alla tutela dell’interesse pubblico.

Il carico di lavoro dell’ufficio interno non può essere invocato in modo generico. Non basta dire che l’ufficio è “sovraccarico”. Occorre indicare dati, pratiche pendenti, scadenze, complessità delle cause già in gestione, organico disponibile, impossibilità di assorbire la nuova controversia senza pregiudicare la difesa dell’ente. Il carico di lavoro è una ragione legittima solo se è oggettiva e documentata. Diversamente, diventa una formula di comodo.

Anche l’incompetenza tecnico-professionale dell’ufficio interno va maneggiata con attenzione. Non si tratta di svalutare i legali dell’ente. Si tratta di riconoscere che alcune controversie possono richiedere competenze specialistiche non ordinariamente presenti nell’amministrazione: diritto societario complesso, responsabilità da revisione contabile, finanza pubblica, appalti ad alta complessità tecnica, contenzioso sovranazionale, arbitrati, contenzioso regolatorio, operazioni straordinarie, responsabilità sanitaria di particolare rilievo, questioni tributarie specialistiche. Ma anche qui serve concretezza. La specialità deve essere dimostrata, non proclamata.

Profilo tariffario

Il profilo tariffario è un altro elemento decisivo. La motivazione rafforzata non riguarda solo il “se” affidare all’esterno, ma anche il “a chi” e “a quali condizioni economiche”. L’ente deve valutare la congruità del compenso rispetto al valore, alla complessità, all’attività richiesta, ai parametri professionali applicabili e alle risorse disponibili. Il compenso non può essere determinato in modo arbitrario. La scelta del professionista e la quantificazione del corrispettivo devono essere coerenti, documentate e proporzionate. In caso contrario, anche un incarico astrattamente necessario può diventare fonte di danno erariale per eccesso di spesa.

Particolare cautela è necessaria nelle aziende sanitarie, negli enti locali e nelle amministrazioni dotate di avvocature interne strutturate. In questi contesti, l’ufficio legale non è una presenza simbolica. È un presidio organizzativo pagato dall’ente proprio per assicurare consulenza, rappresentanza e difesa. Affidare all’esterno una controversia che rientra nella normale attività dell’ente, senza spiegare perché l’ufficio interno non possa occuparsene, significa duplicare una funzione. Ed è esattamente questa duplicazione che la Corte dei conti tende a scrutinare.

L’atto di conferimento dovrebbe evitare due estremi. Il primo è la motivazione apparente: “vista la complessità della controversia, si conferisce incarico all’avvocato esterno”. Formula insufficiente. Il secondo è la motivazione posticcia: una lunga descrizione generica della materia, senza collegamento con le reali capacità dell’ufficio interno e con la specificità del professionista scelto. Una buona motivazione è invece breve ma densa: descrive il caso, spiega perché l’interno non basta, individua la competenza esterna necessaria, giustifica il compenso.

Regolazione interna

Vi è poi il tema della previa regolazione interna. Gli enti dovrebbero dotarsi di un regolamento o di linee operative per il conferimento degli incarichi legali esterni. Tale disciplina dovrebbe prevedere: a) verifica preventiva dell’ufficio legale interno; b) criteri per individuare la complessità o specialità della controversia; c) modalità di scelta del professionista; d) criteri di rotazione, ove compatibili con la natura fiduciaria e specialistica dell’incarico; e) parametri per la determinazione del compenso; f) obbligo di preventivo; g) acquisizione del curriculum; h) tracciabilità della decisione; i) monitoraggio dell’esecuzione dell’incarico; j) rendicontazione finale dell’attività svolta. Una disciplina interna non elimina la necessità di motivare il singolo caso, ma riduce il rischio di scelte episodiche.

Il rapporto con il Codice dei contratti pubblici deve essere impostato correttamente. Non tutti gli incarichi legali sono uguali. La rappresentanza e difesa in giudizio presenta una componente fiduciaria e professionale peculiare, ma resta soggetta ai principi generali dell’azione amministrativa. I servizi legali diversi dal patrocinio in giudizio possono invece richiedere procedure più strutturate. In ogni caso, la qualificazione giuridica dell’incarico deve essere effettuata prima dell’affidamento. L’amministrazione deve comprendere se si tratta di patrocinio legale, consulenza giuridica, servizio continuativo di supporto, appalto di servizi legali o incarico professionale individuale. La qualificazione errata produce atti deboli e contenzioso.

Il messaggio polemico è inevitabile: troppe volte gli incarichi legali esterni vengono giustificati con la sola delicatezza della lite, come se ogni giudizio importante fosse automaticamente incompatibile con l’avvocatura interna. Non è così. L’importanza della controversia può giustificare il supporto esterno solo se si accompagna a un deficit interno documentato o a una specializzazione effettivamente necessaria. Altrimenti, ogni causa rilevante diventerebbe pretesto per esternalizzare, svuotando progressivamente la funzione dell’ufficio legale dell’ente.

Allo stesso modo, non è corretto sostenere che la presenza di un ufficio legale interno impedisca sempre il ricorso all’esterno. Sarebbe una lettura rigida e irragionevole. Ci sono controversie che, per specialità, valore, esposizione economica, complessità tecnica o impatto istituzionale, possono richiedere professionalità esterne di particolare qualificazione. L’amministrazione deve poterle utilizzare. Ma deve dirlo bene, prima, negli atti, con una motivazione proporzionata alla deroga organizzativa che sta compiendo.

Incarichi esterni vanno sempre motivati

La sentenza della Corte dei conti n. 221/2025, quindi, non chiude la porta agli incarichi esterni. Chiude la porta agli incarichi esterni motivati male. E questo è il punto che gli enti devono comprendere. Non si tratta di appesantire il procedimento, ma di rendere trasparente la ragione della spesa pubblica. La motivazione rafforzata protegge l’amministrazione, i dirigenti, l’ufficio legale interno e il professionista esterno. Consente di dimostrare che l’incarico non è stato conferito per abitudine, preferenza personale o sfiducia generica nell’organizzazione interna, ma per una reale esigenza di tutela dell’interesse pubblico.

In conclusione, quando l’ente ha un ufficio legale interno, il conferimento di un incarico legale esterno richiede un atto serio. Deve risultare perché il caso non rientra nell’ordinario contenzioso dell’ente, perché l’ufficio interno non può gestirlo, quali competenze specialistiche sono necessarie, perché il professionista scelto è adeguato e perché il compenso è congruo. Senza questi elementi, l’incarico si espone a censure di legittimità e a possibili contestazioni contabili.

La regola finale è semplice: il legale esterno si può nominare, ma non si può chiamare per comodità. Se l’ente ha già il proprio ufficio legale, l’esternalizzazione è una scelta che va spiegata con rigore. La complessità della causa può giustificare l’incarico; la pigrizia motivazionale no. E nella pubblica amministrazione una spesa non motivata bene non è mai solo una spesa scritta male: è una responsabilità che aspetta di essere contestata.

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