Incentivi tecnici, trucco della liquidazione non funziona: Corte Conti chiude la porta

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L’art. 45 del d.lgs. 36/2023 sugli incentivi alle funzioni tecniche continua a produrre un equivoco ricorrente dentro molte stazioni appaltanti, soprattutto dopo le modifiche del correttivo.

L’equivoco è questo: se l’incentivo serve a valorizzare le professionalità interne e ridurre il ricorso all’esterno, allora anche chi “chiude il procedimento” sotto il profilo economico-contabile, cioè il personale di ragioneria e dell’ufficio del personale che materialmente liquida gli incentivi ai colleghi, dovrebbe poter entrare tra i beneficiari. È una tesi comprensibile sul piano organizzativo, perché quelle attività sono spesso diventate complesse, ma è una tesi giuridicamente fragile, perché sposta l’incentivo dal suo baricentro naturale, cioè le funzioni tecniche direttamente connesse alla realizzazione dell’intervento, verso attività di amministrazione finanziaria che sono esterne al perimetro incentivabile.

La deliberazione della Corte dei conti Liguria n. 56/2025 mette un punto fermo e lo fa con una ricostruzione di sistema che merita di essere internalizzata, perché la partita vera non è “chi merita” ma “che cosa è incentivabile”. L’incentivo ex art. 45 è una deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione. Le deroghe, in contabilità pubblica e nel pubblico impiego, non si interpretano in modo espansivo sulla base di considerazioni di equità organizzativa. Si interpretano in modo tipico e funzionale rispetto alla ratio della norma, che resta quella di remunerare attività tecniche direttamente collegate alle procedure di affidamento ed esecuzione di lavori, servizi e forniture, cioè attività che incidono sull’intervento, ne governano la riuscita e sostituiscono, almeno in parte, l’esternalizzazione di competenze.

La questione analizzata dai giudici

Il caso è emblematico: un Comune chiede se possa includere tra i beneficiari anche i dipendenti del servizio personale e finanziario che svolgono la “materiale liquidazione” dell’incentivo, sostenendo che tali attività non sono meramente esecutive ma richiedono conteggi sul fondo, verifiche dei limiti individuali, corretta contabilizzazione secondo le regole armonizzate e imputazioni sui capitoli delle singole procedure. La risposta della Corte è netta e costruita su un discrimine giuridico preciso. La liquidazione è una fase finale di natura contabile-finanziaria che conclude il procedimento, ma non è fase costitutiva delle funzioni tecniche incentivabili. È un passaggio conclusivo “a valle”, necessario per pagare, ma non coincidente con l’attività tecnica che l’art. 45 intende stimolare.

Qui entra in gioco un secondo profilo, che molti hanno frainteso dopo il correttivo. Il d.lgs. 209/2024 ha ampliato l’ambito soggettivo, sostituendo nel testo dell’art. 45 alcuni riferimenti ai “dipendenti” con “personale” e rimuovendo l’esclusione espressa della dirigenza. Questo ha un effetto reale e importante: i dirigenti possono rientrare tra i beneficiari, quando svolgono funzioni tecniche effettivamente incentivabili. Ma la Corte ligure chiarisce che l’ampliamento soggettivo non altera il perimetro oggettivo. In altri termini, si allarga la platea delle persone potenzialmente incentivabili, non si allarga il catalogo delle attività incentivabili. L’errore tipico delle amministrazioni è far scivolare l’argomento così: “se ora anche la dirigenza può, allora si può includere chiunque partecipi al procedimento”. No. Si può includere chi svolge funzioni tecniche, anche se dirigente. Non si può includere chi svolge attività finanziarie e di liquidazione solo perché la sua attività è indispensabile a pagare.

La Corte, per rafforzare la linea, richiama un orientamento già espresso dalla Sezione regionale di controllo per la Toscana (deliberazione n. 196/2023) e dichiara di non volersene discostare: le attività finanziarie, anche quando siano complesse e richiedano competenze specialistiche di contabilità pubblica, restano fuori dall’area delle funzioni tecniche incentivabili. Il confine, quindi, non è la difficoltà dell’attività. Il confine è la sua connessione diretta con la procedura di affidamento ed esecuzione in senso tecnico-amministrativo dell’intervento, inteso come realizzazione del contratto, non come liquidazione del compenso.

Un terzo passaggio rilevante riguarda i pareri ministeriali spesso usati “in modo creativo” dagli enti. In alcune risposte, il MIT aveva invitato le stazioni appaltanti a valutare la questione anche alla luce del proprio regolamento sugli incentivi e aveva escluso che le mansioni incentivabili siano solo quelle con spiccata connotazione tecnica. Alcuni enti hanno letto quella formula come un lasciapassare alla discrezionalità piena, cioè come autorizzazione a includere ragioneria e personale. La Corte ligure ricompone il senso in modo più rigoroso: il rinvio alla discrezionalità regolamentare significa che l’ente può dettagliare e specificare, nel proprio regolamento, le attività tecniche e le forme di collaborazione in ausilio al RUP nell’ambito della gestione tecnico-amministrativa dell’intervento. Non significa che l’ente possa trasformare l’incentivo tecnico in un incentivo “di filiera amministrativa” fino a ricomprendere attività contabili finali che, per loro natura, non sono tecniche in senso codicistico.

Le implicazioni per le stazioni appaltanti

Da questa ricostruzione discendono implicazioni operative molto concrete, che conviene trattare come regole di igiene amministrativa per evitare contenzioso interno e rilievi in sede di controllo.

1. Il regolamento incentivi non è un testo libero. Può distribuire percentuali, definire ruoli, specificare attività, modulare la ripartizione per fasi e per apporto, ma non può cambiare la natura dell’incentivo. Se inserisce attività meramente contabili o di liquidazione come funzioni tecniche, espone l’ente a un vizio strutturale, perché la disciplina interna non può derogare alla legge.
2. La complessità della liquidazione non è un criterio giuridico di incentivabilità. Il fatto che occorra applicare regole Arconet, verificare massimali individuali o gestire correttamente i capitoli non trasforma quell’attività in “funzione tecnica” dell’intervento. È attività di amministrazione finanziaria, essenziale ma diversa.
3. Il presupposto oggettivo resta la connessione diretta all’intervento. Sono incentivabili le attività che incidono sulla progettazione, affidamento, esecuzione, controllo tecnico-amministrativo dell’intervento secondo l’allegato delle attività incentivabili e la disciplina dell’art. 45. Non sono incentivabili le attività che pagano l’incentivo stesso.
4. L’ampliamento ai dirigenti va letto correttamente. L’ingresso della dirigenza tra i possibili beneficiari non significa “tutti dentro”. Significa “dentro anche i dirigenti”, quando svolgono effettivamente funzioni tecniche. Se il dirigente firma la liquidazione contabile degli incentivi, quello non è esercizio di funzione tecnica incentivabile; è funzione gestionale contabile.

Le conclusioni che emergono dalla pronuncia giuridica

La conclusione è secca. L’incentivo ex art. 45 non è un premio di reparto né un riconoscimento generalizzato a tutti gli uffici che, a vario titolo, toccano il procedimento. È un istituto eccezionale, tipizzato, che remunera solo ciò che il Codice considera “funzione tecnica” dell’intervento, cioè attività direttamente connesse all’affidamento e all’esecuzione. La liquidazione degli incentivi è fase finale, necessaria, ma non costitutiva e soprattutto non incentivabile. Volerla far rientrare significa spostare l’incentivo dal suo obiettivo e trasformarlo in una voce accessoria priva di base legittimante. E quando si parla di spesa pubblica accessoria, la creatività non è un merito: è un rischio.

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