Loculi rimasti invenduti per il Covid: il Comune non deve risarcire

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Project financing e rischio d’impresa: il Comune non deve risarcisce per i loculi invenduti, la sentenza rafforza i limiti del riequilibrio economico-finanziario.

Una sentenza destinata ad avere riflessi ben oltre il singolo contenzioso e che potrebbe diventare un importante punto di riferimento per amministrazioni pubbliche, concessionari e operatori del partenariato pubblico-privato. Il Tribunale di Rovigo ha infatti escluso qualsiasi diritto al riequilibrio economico-finanziario richiesto da una società concessionaria che aveva attribuito alla pandemia da Covid-19 il mancato raggiungimento degli obiettivi economici previsti da un’operazione di project financing relativa alla realizzazione di nuovi loculi cimiteriali.

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Il giudice ha respinto integralmente le domande avanzate dall’impresa, affermando un principio di particolare interesse per il diritto amministrativo: il rischio imprenditoriale continua a gravare sul concessionario, salvo che venga dimostrato in modo rigoroso come un evento straordinario abbia realmente alterato l’equilibrio della concessione. Nel caso esaminato, questa dimostrazione non è stata fornita.

Una pronuncia che interessa tutte le concessioni pubbliche

La vicenda non riguarda soltanto un piccolo Comune veneto, ma tocca un tema centrale per la gestione dei contratti pubblici. Sempre più opere vengono infatti realizzate attraverso formule di partenariato tra pubblico e privato, nelle quali il concessionario finanzia, costruisce e gestisce l’intervento confidando nel recupero dell’investimento mediante i ricavi dell’attività.

Questo modello, disciplinato dalla normativa sui contratti pubblici, si fonda su un elemento essenziale: l’assunzione del rischio operativo da parte del soggetto privato. Solo in circostanze eccezionali e adeguatamente dimostrate può trovare applicazione il meccanismo del riequilibrio economico-finanziario della concessione.

La decisione del Tribunale di Rovigo si inserisce proprio in questo quadro, ribadendo come il semplice verificarsi di un evento straordinario, quale la pandemia, non comporti automaticamente il diritto ad ottenere un ristoro economico.

Come nasce il contenzioso

Il procedimento trae origine da un contratto di partenariato pubblico-privato sottoscritto nel 2016 tra il Comune di Fratta Polesine e una società privata.

L’accordo prevedeva la progettazione, la costruzione e la successiva gestione di un nuovo blocco costituito da 75 loculi all’interno del cimitero comunale, con una concessione della durata di cinque anni.

Alla scadenza del rapporto concessorio, però, 21 loculi risultavano ancora privi di assegnazione. Secondo la società concessionaria, tale circostanza avrebbe compromesso il piano economico-finanziario dell’operazione.

L’impresa ha quindi sostenuto che la pandemia da Covid-19 avrebbe inciso negativamente sulla domanda, modificando le abitudini delle famiglie e determinando un maggiore ricorso alla cremazione. Sulla base di questa ricostruzione è stato chiesto al Tribunale di riconoscere il riequilibrio della concessione oppure, in alternativa, un indennizzo di circa 60.800 euro, comprendente il valore dei loculi rimasti invenduti e il mancato utile.

Perché il giudice ha respinto la richiesta di risarcimento

Il Tribunale ha innanzitutto ricordato che l’ordinamento consente effettivamente di intervenire sul piano economico-finanziario di una concessione quando eventi eccezionali, imprevedibili e indipendenti dalla volontà delle parti alterino in maniera significativa l’equilibrio originario del contratto.

Tuttavia, perché tale tutela possa operare, è indispensabile dimostrare un elemento fondamentale: il nesso causale tra l’evento straordinario e il danno economico lamentato.

Secondo il giudice, proprio questo collegamento non è stato provato.

La motivazione evidenzia infatti come le criticità economiche dell’operazione fossero già presenti nel piano predisposto dalla stessa concessionaria, prima ancora dell’arrivo della pandemia.

Un piano economico giudicato poco realistico

Uno dei passaggi più significativi della decisione riguarda la valutazione del piano economico-finanziario posto alla base del project financing.

Il Tribunale osserva che l’ipotesi di riuscire ad assegnare tutti i 75 loculi nel periodo di cinque anni risultava priva di adeguati riscontri oggettivi.

L’amministrazione comunale ha infatti prodotto i dati relativi agli anni precedenti, dai quali emergeva che nel quinquennio antecedente risultavano concessi soltanto 45 loculi.

Alla luce di questi numeri, il giudice ha ritenuto che la previsione elaborata dalla società fosse eccessivamente ottimistica, definendola addirittura arbitraria e velleitaria.

In altre parole, secondo il Tribunale, il mancato raggiungimento degli obiettivi economici non derivava dall’emergenza sanitaria, bensì da stime iniziali non sufficientemente aderenti alla reale domanda del mercato.

Covid e cremazione: una tesi che non convince il Tribunale

La società aveva inoltre sostenuto che le limitazioni imposte durante l’emergenza sanitaria avessero modificato le preferenze delle famiglie, orientandole maggiormente verso la cremazione.

Anche questa ricostruzione si ritiene priva di adeguato supporto probatorio.

La sentenza ricorda infatti che nessuna disposizione normativa ha mai imposto la cremazione delle persone decedute a causa del Covid-19.

Qualora alcune famiglie abbiano effettivamente scelto questa soluzione, si tratta comunque di decisioni individuali che rientrano nelle normali dinamiche della domanda e che fanno parte del rischio economico assunto dal concessionario nel momento in cui accetta di gestire l’opera.

Il giudice richiama inoltre un’ulteriore circostanza ritenuta significativa: durante la pandemia si è registrato un incremento della mortalità, elemento che rende ancora meno convincente sostenere che proprio il Covid abbia determinato una diminuzione della domanda di loculi.

Il principio del rischio operativo nelle concessioni

Sotto il profilo giuridico-amministrativo, la decisione assume particolare rilievo perché ribadisce uno dei cardini del project financing.

Nelle concessioni pubbliche il concessionario non riceve semplicemente un corrispettivo dall’amministrazione, ma recupera l’investimento attraverso la gestione dell’opera e i relativi ricavi. Di conseguenza assume anche il rischio legato all’effettivo andamento dell’attività.

Questo rischio comprende, salvo situazioni davvero eccezionali e dimostrate, anche eventuali minori introiti rispetto alle previsioni iniziali.

La sentenza conferma quindi che non è sufficiente invocare un evento straordinario per trasferire sull’amministrazione le conseguenze economiche di una pianificazione imprenditoriale che si riveli meno redditizia del previsto.

Le conseguenze della decisione

Il Tribunale ha respinto integralmente tutte le richieste formulate dalla società concessionaria.

Oltre a non ottenere alcun riequilibrio economico della concessione né il richiesto indennizzo, l’impresa ha subito anche la condanna al pagamento delle spese processuali, quantificate in 9.000 euro, oltre agli accessori previsti dalla legge.

Dal canto suo, il Comune ha accolto favorevolmente la pronuncia, ritenendola una conferma della correttezza dell’operato amministrativo durante tutte le fasi del rapporto concessorio.

Una decisione destinata a fare scuola per gli enti locali

Al di là della vicenda specifica, la sentenza rappresenta un precedente di particolare interesse per gli enti locali che ricorrono sempre più frequentemente agli strumenti del partenariato pubblico-privato per realizzare opere e servizi.

Il provvedimento richiama infatti l’importanza di predisporre piani economico-finanziari fondati su dati concreti, attendibili e verificabili, evitando proiezioni eccessivamente ottimistiche che potrebbero compromettere la sostenibilità dell’operazione.

Parallelamente, la decisione conferma che l’istituto del riequilibrio economico-finanziario mantiene natura eccezionale e richiede una prova rigorosa dell’effettiva incidenza dell’evento sopravvenuto sull’economia della concessione.

Per amministrazioni, concessionari e operatori del settore, il messaggio è chiaro: nelle operazioni di project financing il rischio imprenditoriale resta un elemento essenziale del rapporto contrattuale e non può essere trasferito automaticamente sulla pubblica amministrazione quando le aspettative economiche iniziali non trovano conferma nella realtà.

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