La surroga del Consigliere comunale dimissionario: un atto dovuto

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In questo approfondimento normativo e giuridico l’Avv. Maurizio Lucca traccia una disamina completa in merito alla surroga del Consigliere comunale dimissionario.

Il comma 1, dell’art. 45 del d.lgs. n. 267/2000, dispone una regola di “rappresentanza”, secondo la quale qualora un Consigliere comunale non intenda proseguire il proprio mandato amministrativo la sostituzione è doverosa, assegnando alla “surroga” la funzione di sostituire il Consigliere con altro del medesimo “colore”, ossia di rispecchiare il risultato elettorale (possibilità di attingere alla lista avente il successivo più elevato quoziente nell’ambito della medesima coalizione): «il seggio che durante il quinquennio rimanga vacante per qualsiasi causa, anche se sopravvenuta, è attribuito al candidato che nella medesima lista segue immediatamente l’ultimo eletto», stabilendo al comma 8, dell’art. 38, del cit. TUEL modalità formali per manifestare efficacemente e validamente la decisione di abbandonare l’organo [1].

Pare giusto per completezza espositiva, sottolineare la differenza tra l’istituto della “surrogazione” (comma 1, dell’art. 45, TUEL) da quello della “supplenza” (comma 2, del cit. art.), dove non sembra che al primo dei non eletti sia precluso di poter rinunciare a subentrare temporaneamente ad un Consigliere sospeso in regime di supplenza e di poter in seguito subentrare in surroga ad un Consigliere decaduto, sussistendo le condizioni di cui all’articolo 45, del d.lgs. n. 267 del 2000 [2].

Un atto dovuto

La lettura sistematica delle due norme da una parte, rende la volontà espressa, nelle modalità stabilite dalla norma, immediatamente cogente senza ulteriori incombenze da parte del singolo, dall’altra parte, obbliga il Consiglio comunale ad attivarsi prontamente per ricostituire il quorum strutturale (necessario per il funzionamento, distinto dal quorum funzionale, necessario ai fini dell’approvazione della deliberazione), finalizzato a consentire la prosecuzione dei lavori alla presenza di tutto il plenum.

La fonte identifica puntualmente il soggetto subentrante, quello che discende dal verbale dell’Ufficio elettorale Centrale, ed il Consiglio Comunale si limita a recepire quanto ormai cristallizzato in tale verbale, da considerare meramente esecutivo dell’esito elettorale, essendo il rapporto tra i due atti (verbale e deliberazione) riconducibile alla relazione tra atto presupposto ed atto consequenziale ed il primo ha efficacia caducante nei confronti del secondo.

Dimissioni del Sindaco

Quando, invece, il Sindaco rassegna le dimissioni queste diventano efficaci ed irrevocabili trascorso il termine di venti giorni dalla loro presentazione, con lo scioglimento del rispettivo Consiglio, ai sensi del comma 3, dell’art. 53, del d.lgs. n. 267/2000; medesima sorte se viene dichiarato ineleggibile: non può essere surrogato nella carica da altro candidato, primo dei non eletti in ordine di voti espressi, dal momento che la disciplina vigente in materia di composizione ed elezione degli organi delle amministrazioni comunali prevede, per il caso del venir meno delle condizioni di eleggibilità o dimissioni, il necessario ricorso a nuove consultazioni elettorali in ragione della spiccata rilevanza dell’elemento personale sottesa a tale scelta [3].

In modo similare, quando un amministratore si trovi in una situazione di accertata incompatibilità, per aver assunto altra carica politica, la mancata approvazione della deliberazione di decadenza da parte del Consiglio comunale costituisce un atto contrario alla legge, mantenendo valide due cariche che il legislatore ex ante ha valutato non compatibili per la presenza di conflitto di intessi “strutturale” (ineliminabile), possibile fonte di danno erariale: la sopravvenuta causa d’incompatibilità, prevista dall’art. 65, comma 1, del TUEL, rientra tra le cause per dar luogo allo scioglimento anticipato degli organi elettivi del Comune, i quali dovranno essere rinnovati con il primo turno elettorale utile previsto dalla legge (sino al rinnovo le funzioni del Sindaco sono svolte dal Vicesindaco).

Invero e a margine, la disciplina delle incompatibilità si pone quale inderogabile limite di ordine pubblico a rispetto della volontà elettorale, rispondendo alla fondamentale esigenza dell’ordinamento democratico a che siano evitate situazioni, anche potenziali, di “conflitto di interessi”, ovvero “indebite sovrapposizioni” fra ruoli istituzionali distinti, discendendone quale conseguenza, in caso di mancata tempestiva rimozione della causa, la – definitiva – decadenza dal pubblico ufficio [4].

L’impossibilità di surrogare

Due recenti interventi giurisprudenziali riportano al centro il dovere di provvedere del Consiglio comunale, non avendo margini di discrezionalità in ragione di regole di funzionalità e di corretta proporzionalità delle forze politiche o civiche presenti nell’Assemblea, al punto da sostenere che la surroga non ammetterebbe inutili votazioni (astensioni o voti contrari) o quorum particolari per procrastinare sine die un principio di democraticità, sotteso all’esigenza di assicurare l’operatività dell’organo deliberativo nella composizione uscita dalle elezioni, avendo presente che l’impossibilità di surrogare i consiglieri dimissionari, non per ragioni di votazione ma per mancanza di sostituti o dimissioni ultra dimidium [5], porta alla dissoluzione del Consiglio, ai sensi dei punti 3) e 4), della lettera b), del comma 1, dell’art. 141, Scioglimento e sospensione dei consigli comunali e provinciali, del TUEL («3) cessazione dalla carica per dimissioni contestuali, ovvero rese anche con atti separati purché contemporaneamente presentati al protocollo dell’ente, della metà più uno dei membri assegnati, non computando a tal fine il sindaco o il presidente della provincia; 4) riduzione dell’organo assembleare per impossibilità di surroga alla metà dei componenti del consiglio»).

Primo orientamento

Un primo orientamento, della sez. I del TAR Friuli Venezia Giulia, con la sentenza 13 giugno 2026, n. 231, enuncia la surroga come un dovere privo di discrezionalità, dovendo il Consiglio comunale ricostituire l’organo, indipendentemente da norme interne sul quorum deliberativo (con le precisazioni che seguono), non avendo i Consiglieri margini di valutazione, essendo questa vincolata: il voto, in termini diversi, non potrebbe non portare al risultato previsto dalla norma sulla surroga, osservando che una diversa votazione che non raggiungesse lo scopo risulterebbe illegittima.

Nel caso di specie, la deliberazione della surroga del Consigliere dimissionario, sarebbe stata discussa, deliberata e approvata con la presenza in aula di soli quattro Consiglieri di maggioranza, oltre al Sindaco, in assenza del numero legale, da cui la eccepita nullità della deliberazione, scongiurata da una successiva deliberazione di “ratifica” del Consiglio.

Nel dichiarare il ricorso improcedibile per carenza di interesse, il GA si sofferma su più aspetti della surroga:

• l’atto successivo di “ratifica”, deve essere inquadrato con la corretta qualificazione giuridica del potere esercitato ricondotta al generale potere di convalida, ex 21 nonies della legge n. 241/1990 (con effetti dichiaratamente ex tunc), ovvero di riapprovazione degli atti precedentemente adottati, dovendo valutare il contenuto sostanziale e gli effetti concretamente perseguiti e disposti dall’Amministrazione: con la piena legittimità della convalida si consolidano i relativi effetti giuridici;
• la surroga rientra in un’attività vincolata e doverosa, consistente nella necessaria adozione della delibera di surroga, non potendo invocare carenza del quorum deliberativo per non dar corso al subentro, (peraltro, la seconda convocazione di un collegio deliberante ha proprio lo scopo di ridurre il quorum strutturale necessario per la validità delle deliberazioni [6], per evitare, in base ad un principio di efficienza dell’organo collegiale, la paralisi di questo), laddove non vi ostino ragioni di “ineleggibilità” o “incompatibilità”: essa costituisce un atto dovuto [7] e, in quanto tale, non può essere impedita o venire a mancare per effetto di manovre dilatorie ed ostruzionistiche in seno al Consiglio comunale che paralizzino il regolare svolgimento della vita democratica dell’Ente locale e il funzionamento dei suoi Organi elettivi, conducendo addirittura al suo scioglimento in ipotesi estreme;
• sotto questo profilo “dilatorio”, accogliendo un’impostazione formalistica si attribuirebbe alla minoranza un potere di fatto idoneo a paralizzare l’attività dell’Organo consiliare, impedendo la sostituzione del consigliere dimissionario mediante la semplice mancata partecipazione alle sedute: conclusione del tutto irragionevole, poiché consentirebbe a una parte dell’Organo di ostacolare il regolare funzionamento dell’Ente e il tempestivo ripristino della sua composizione impedendo l’utile prosecuzione della vita consiliare, in palese contrasto con i generali principi (informativi della materia) di rispetto del risultato elettorale e di continuità degli Organi elettivi [8];
• infatti, è consentito procedere alla surroga dei Consiglieri dimissionari, anche laddove non sia possibile una valida riunione del Consiglio in prima convocazione, per via delle sopravvenute dimissioni di un numero di consiglieri tale da non consentire il raggiungimento del quorum costitutivo, purché l’Assemblea sia in grado di deliberare in seconda convocazione con il quorum previsto dal regolamento, nel rispetto dell’art. 38, comma 2, d.lgs. n. 267 del 2000 [9].
• la norma dell’art. 38, comma 8, del d.lgs. n. 267/2000 regimenta la procedura di surroga in scadenze temporali («il consiglio, entro e non oltre dieci giorni, deve (quindi) procedere alla surroga dei consiglieri dimissionari, con separate deliberazioni, seguendo l’ordine di presentazione delle dimissioni quale risulta dal protocollo»), specificando che non opera quando «ricorrendone i presupposti, si debba procedere allo scioglimento del consiglio a norma dell’articolo 141»;
• l’atto di surroga viene esercitato con potere dispositivo del tutto vincolato alla sussistenza di ben precisi presupposti di natura oggettiva, e, allo stesso tempo, risulta un atto dovuto e necessario, preordinato proprio a garantire la continuità dell’azione consiliare [10].

Secondo orientamento

La sez. giur. CGA, con ordinanza 22 maggio 2026, n. 140, conferma l’orientamento ritenendo che l’atto di surrogazione dei Consiglieri dimissionari costituisce un atto dovuto e la cui adozione, in quanto tale, non può essere impedita per effetto di manovre dilatorie od ostruzionistiche, comprese quelle che possono risolversi nel mancato conseguimento del numero legale per la validità delle relative sedute, che paralizzino il regolare svolgimento della vita democratica dell’Ente locale e il funzionamento dei suoi organi elettivi.

La necessaria adozione dell’atto di surrogazione, nelle ipotesi di dimissioni non contestuali, in conseguenza dell’obbligo immanente di attribuire il seggio che rimanga vacante, anche per dimissioni volontarie, al candidato avente diritto non presenta elementi ostativi, mancando un impedimento oggettivo (ad esempio, per mancanza di ulteriori candidati della lista cui assegnare i seggi), ma si risolve in una reiterata inerzia, rispetto alla quale correttamente è stato disposto l’intervento sostitutivo previsto dalla legge, finalizzato a ricomporre il numero dei Consiglieri assegnati.

Sintesi

La lettura delle sentenze porta a ribadire che la surroga sia un atto dovuto e non sono ammissibili deliberazioni che rendano del tutto superflua l’attività con comportamenti “ostruzionistici”, mediante voti contrari/astensione o mediante tecniche mirate tali da far mancare il numero legale utile a garantire il c.d. quorum strutturale (rendere le sedute legali) o l’esito della surroga con il nuovo Consigliere: condotte e deliberazioni si proiettano ad una illegittimità per violazione di legge.

Infatti, l’esegesi dei pronunciamenti, nel rinviare ad orientamenti consolidati, censura in modo cangiante, in assenza di oggettivi impedimenti, la mancata approvazione delle deliberazioni di surroga, finalizzate ad obiettivi di paralisi dei lavori della maggioranza o al fine raggiungere lo scioglimento del Consiglio comunale: scopi che si presentano in evidente contrapposizione con il tessuto normativo la cui ratio, diversamente, è quella di ricomporre il quorum strutturale (la presenza al completo di tutti i Consiglieri) per assicurare l’esercizio della funzione pubblica nel rispetto degli esiti elettorali.

La deliberazione di surroga, dunque, non può essere considerata atto saltuario, eventuale, ma necessario e dovuto, marcando l’obbligatorietà dell’atto e la sua natura vincolata (quanto alla determinazione del contenuto) lo sottrae a qualsiasi relazione con la discrezionalità amministrativa e con l’indirizzo politico della maggioranza espressa dall’Assemblea consiliare [11], con la conseguenza che l’ipotesi di votazione contraria potrebbe verificarsi unicamente in presenza di una causa di “ineleggibilità” o di “incompatibilità”, da contestare al surrogante con le modalità previste dalla legge.

Si conclude, inevitabilmente, nel dichiarare l’illegittimità delle condotte e degli atti che non raggiungano il risultato voluto dal legislatore, aspetto che rientra ordinariamente nelle discipline attinenti all’organizzazione dei lavori di un Organo elettivo collegiale, dove le regole minime di funzionamento prevedono le modalità di sostituzione dei dimissionari, aspetti già presenti nei “collegi perfetti” (ad es. commissioni concorso o di gara) con la presenza dei “supplenti” [12], in quanto l’insanabile mancanza del quorum strutturale implica la definitiva impossibilità di funzionamento dell’Organo.

Sotto questo prisma cognitivo, funzionale a garantire i lavori consiliari con la presenza dei consiglieri assegnati, depone la norma che prevede la possibilità di dichiarare decaduto il Consigliere “assenteista”: l’astensionismo ingiustificato costituisce legittima causa di decadenza sul presupposto del disinteresse e della negligenza che l’amministratore mostra nell’adempiere il proprio mandato, con ciò generando non solo difficoltà di funzionamento dell’Organo collegiale cui appartiene ma violando, altresì, l’impegno assunto con il corpo elettorale che lo ha eletto e che ripone in lui la dovuta fiducia politico – amministrativa [13].

Proiezione

Lasciando in disparte questi aspetti rilevanti e irretraibili di funzionamento del Consiglio comunale, la necessità di non rinviare l’adozione del provvedimento di surroga del Consigliere dimissionario risiede nei canoni che qualificano un ordinamento democratico (da altre forme autoritarie/elitarie), espressione dei principi intessuti in Costituzione, dalla libertà di voto al dovere di adempiere le funzioni pubbliche con disciplina ed onore: soprassedere nella surroga, impedendo la sostituzione del dimissionario e l’esercizio del munus publicum del subentrante (un vulnus alla posizione soggettiva), oltre ad essere illegittimo, segna i limiti dell’incapacità di assolvere il compito affidato dall’elettore, quel minimo etico o percezione della polis (nel significato greco, di partecipazione dei cittadini alla vita della città) che esige confronto/dibattito tra le parti, in condizioni di parità, senza indugiare oltre (ragione evidentemente non sempre attinta).

Note

[1] Le modalità di presentare le dimissioni devono essere rispettose del preciso rito scandagliato dalla norma, con una protocollazione e successione di atti, potendo assumere una precisa valenza non più individuale (del singolo Consigliere) ma all’interno del meccanismo demolitorio che porta allo scioglimento dell’Organo consiliare, LUCCA, Le dimissioni e la surroga del consigliere comunale, lexItalia.it, n. 7, 24 luglio 2025.

[2] TAR Calabria, Reggio Calabria, sez. I, 15 gennaio 2024, n. 47.

[3] Cfr. Cass. civ., sez. I, Ordinanza, 29 luglio 2020, n. 16223.

[4] TAR Lazio, Roma, sez. II, 23 febbraio 2005, n. 1443.

[5] L’impossibilità di surroga del singolo Consigliere comunale dimissionario non integra affatto un’ipotesi di scioglimento dell’Organo consiliare, bensì la strutturale riduzione di quest’ultimo al minor numero, da considerarsi evenienza fisiologica qualora contenuta infra dimidium, secondo quanto ricavabile ex professo dall’art. 141, comma 1, lett. b), n. 4, del TUEL, TAR Basilicata, sez. I, ordinanza 11 settembre 2025, n. 81.

[6] Vedi, Ministero Interno, Territorio e autonomie locali, 16 Luglio 2025, Categoria 05.02.08, Dimissioni, surrogazione, decadenza per assenze ingiustificate, parere n.11903 dell’8 aprile 2025.

[7] Cons. Stato, sez. III, 12 giugno 2020, n. 3736.

[8] Cons. Stato, sez. III, sentenza n. 5051/2020.

[9] Cons. Stato, sez. III, 17 marzo 2021, n. 2273.

[10] Cfr. TAR Toscana, sez. I, 21 ottobre 2021, n. 1366; TAR Basilicata, sentenza n. 133/2026.

[11] Cfr. Ministero Interno, Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali, Direzione Centrale per le Autonomie, Richiesta di parere in merito alla surroga di un consigliere dimissionario, 13 ottobre 2021.

[12] Il collegio perfetto è un modello necessario soltanto per gli organi collegiali giurisdizionali, mentre per quelli amministrativi ben può essere previsto un quorum strutturale inferiore al plenum del collegio in relazione alla peculiarità della disciplina da dettare. Trattandosi, quindi, di scelta discrezionale del legislatore e in assenza di qualsiasi regola o principio costituzionale un indice più sicuro per individuare un collegio perfetto – quando la legge non offra elementi univoci in tal senso – è costituito dalla previsione, accanto ai componenti effettivi, anche di componenti supplenti, essendo lo scopo della supplenza garantire che il collegio possa operare con il plenum anziché con la sola maggioranza, in caso di impedimento di taluno dei membri effettivi, senza che il suo agire sia impedito o ritardato dall’assenza di taluno dei suoi componenti, Cons. Stato, sez. VI, 12 settembre 2023, n. 8271; sez. V., 22 ottobre 2018, n. 6033; Adunanza Plenaria, ordinanza n. 17 del 2018.

[13] TAR Campania, Napoli, sez. I, 9 maggio 2024, n. 3021.

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