Le ferie nella Pubblica Amministrazione dopo il DL PA 2026: il riposo non è un residuo contabile

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Fruizione, perdita e monetizzazione tra responsabilità organizzativa del datore pubblico e rinuncia consapevole del lavoratore. A cura di Mattia Robasto – Segretario comunale.

Nella pubblica amministrazione le ferie residue vengono spesso trattate come una posta individuale, quasi fossero un credito conservato nel cassetto del dipendente. In realtà rappresentano qualcosa di più complesso: un diritto fondamentale della persona, un obbligo di organizzazione del datore di lavoro e, nei casi patologici, un indicatore della fragilità dell’ente.

Il decreto-legge 7 agosto 2026, n. 144, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 182 del 7 agosto 2026 ed entrato in vigore il giorno successivo, interviene sull’art. 5, comma 8, del D.L. n. 95/2012; la disposizione è stata presentata come il superamento del divieto di monetizzazione delle ferie dei dipendenti pubblici. La formula è efficace sul piano comunicativo, ma rischia di essere fuorviante: il legislatore non ha introdotto la facoltà di scegliere tra riposo e denaro. Ha piuttosto trasformato la gestione delle ferie in un procedimento datoriale che deve essere programmato, documentato e, se necessario, provato in giudizio. Il presente contributo esamina il testo originario del decreto-legge, ancora sottoposto al procedimento parlamentare di conversione alla data del 16 agosto 2026, con particolare attenzione agli enti locali e al nuovo CCNL del comparto Funzioni locali 2022-2024, sottoscritto il 23 febbraio 2026.

Il riposo come diritto e come dovere organizzativo

L’art. 36, terzo comma, della Costituzione riconosce al lavoratore il diritto alle ferie annuali retribuite e ne sancisce l’irrinunciabilità; l’art. 2109 del codice civile affida al datore di lavoro la determinazione del periodo feriale, imponendo il contemperamento tra le esigenze dell’organizzazione e gli interessi del prestatore. L’art. 10 del D.Lgs. n. 66/2003 garantisce almeno quattro settimane di ferie annuali e vieta la sostituzione del periodo minimo con un’indennità, salvo il caso di risoluzione del rapporto di lavoro. La stessa architettura emerge dal diritto dell’Unione. L’art. 31, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea riconosce il diritto a ferie annuali retribuite; l’art. 7 della direttiva 2003/88/CE impone almeno quattro settimane e ammette l’indennità finanziaria esclusivamente quando il rapporto è terminato e il riposo non può più essere fruito.

La disciplina ruota dunque intorno a una distinzione essenziale; durante il rapporto di lavoro prevale la funzione di tutela della salute: le ferie devono essere effettivamente godute e non possono diventare una componente aggiuntiva della retribuzione. Alla cessazione, invece, il riposo è ormai materialmente impossibile; l’indennità sostitutiva opera allora come forma residuale di tutela del diritto maturato. La monetizzazione non è un’alternativa fisiologica alle ferie, ma il rimedio che interviene quando la funzione primaria non può più realizzarsi.

Dal divieto assoluto del 2012 alla lettura costituzionalmente orientata

La stagione della revisione della spesa pubblica aveva impresso alla materia un’impostazione assai più rigida; l’art. 5, comma 8, del D.L. n. 95/2012 stabiliva che ferie, riposi e permessi del personale pubblico fossero obbligatoriamente fruiti e non dessero luogo «in nessun caso» a trattamenti economici sostitutivi. Il divieto veniva espressamente esteso alle cessazioni per mobilità, dimissioni, risoluzione, pensionamento e raggiungimento del limite di età. L’erogazione illegittima comportava il recupero delle somme e poteva generare responsabilità disciplinare e amministrativa per il dirigente responsabile. La finalità era duplice: impedire che le ferie si trasformassero in uno strumento di integrazione retributiva e costringere le amministrazioni a programmarne il godimento. Il problema risiedeva nell’assolutezza della formulazione, che finiva per porre sullo stesso piano il dipendente che avesse consapevolmente rinunciato al riposo e quello che non avesse potuto assentarsi per malattia, esigenze di servizio o inerzia organizzativa dell’amministrazione.

Con la sentenza n. 95/2016, la Corte costituzionale salvò la disposizione attraverso una lettura non meramente letterale; il divieto, secondo la Consulta, era diretto a reprimere gli abusi e a riaffermare la preminenza del godimento effettivo, senza pregiudicare il lavoratore incolpevole. Restavano quindi fuori dall’area del divieto le vicende estintive che non chiamassero in causa la volontà del lavoratore e la capacità organizzativa del datore di lavoro, secondo la formulazione impiegata dalla stessa Corte. Quella ricostruzione rappresentava un punto di equilibrio, ma lasciava irrisolto un passaggio: la volontarietà delle dimissioni o la prevedibilità del pensionamento potevano essere considerate, di per sé, prova della possibilità di fruire delle ferie? La successiva giurisprudenza europea ha risposto negativamente.

Il caso Comune di Copertino e la svolta della Corte di giustizia

La questione è giunta alla Corte di giustizia dell’Unione europea attraverso una controversia nata proprio in un ente locale; un istruttore direttivo del Comune di Copertino, dimessosi nel 2016 per accedere al pensionamento anticipato, chiedeva il pagamento di 79 giorni di ferie maturati tra il 2013 e il 2016. L’amministrazione opponeva il divieto dell’art. 5, comma 8, del D.L. n. 95/2012 e sosteneva che il dipendente, avendo scelto di dimettersi, avrebbe potuto programmare il godimento dei residui. Con sentenza 18 gennaio 2024, causa C-218/22, la Corte ha chiarito che il motivo della cessazione è irrilevante (punto 32); dimissioni volontarie e pensionamento anticipato non eliminano automaticamente il diritto all’indennità. Ciò che conta è se il lavoratore sia stato effettivamente posto in condizione di fruire delle ferie e se, dopo essere stato adeguatamente informato, abbia deliberatamente scelto di non farlo.

La Corte ha inoltre posto con nettezza l’onere probatorio sul datore di lavoro. L’amministrazione deve dimostrare di essersi assicurata, concretamente e con piena trasparenza, che il dipendente potesse utilizzare le ferie; deve invitarlo, quando necessario anche formalmente, a fruirne; deve avvertirlo in modo accurato e tempestivo che il mancato godimento entro il periodo di riferimento o di riporto ne comporterà la perdita e impedirà la futura sostituzione con denaro (punti 48-50). Le esigenze di contenimento della spesa non sono sufficienti a comprimere il diritto: la sicurezza e la salute del lavoratore non possono dipendere da considerazioni puramente economiche; neppure le esigenze organizzative consentono all’ente di trasferire sul dipendente le conseguenze della propria incapacità di garantire il riposo. Esse possono giustificare una programmazione, un rinvio o la scelta di periodi compatibili con il servizio; non possono rendere strutturalmente impossibile l’assenza.

La pronuncia, però, non attribuisce al lavoratore il diritto di accumulare ferie allo scopo di ottenerne il pagamento; se il dipendente, dopo essere stato messo nella concreta possibilità di assentarsi e pienamente informato, si astiene deliberatamente dal fruirne, il diritto può estinguersi e l’indennità può essere negata. Il diritto dell’Unione tutela il lavoratore incolpevole, non la monetizzazione programmata.

Il D.L. n. 144/2026: non un ritorno alla monetizzazione, ma una procedimentalizzazione

L’art. 1 del D.L. n. 144/2026 recepisce pressoché testualmente questa impostazione; in primo luogo elimina dal primo periodo dell’art. 5, comma 8, del D.L. n. 95/2012 le parole che escludevano «in nessun caso» i trattamenti sostitutivi. In secondo luogo sostituisce la disciplina delle cessazioni con una sequenza di obblighi e condizioni. La nuova disposizione afferma quattro principi:

• il datore di lavoro pubblico è responsabile, mediante i propri poteri organizzativi, di garantire al personale la possibilità di fruire pienamente delle ferie;
• l’indennità finanziaria può sostituire il periodo feriale previsto dalla contrattazione collettiva soltanto alla cessazione del rapporto;
• il personale deve essere invitato formalmente e in tempo utile a fruire delle ferie, con l’avvertenza che esse andranno perdute al termine del periodo di riferimento o di riporto e non saranno monetizzabili;
• la rinuncia consapevole del lavoratore esclude l’indennità, ma deve essere provata dal datore di lavoro.

Il decreto individua inoltre il datore di lavoro, ai soli fini della disposizione, nel soggetto dirigente o non dirigente che, secondo l’ordinamento della singola amministrazione, è responsabile dell’autorizzazione o del diniego delle ferie; negli enti locali privi di dirigenza il riferimento può quindi ricadere sul responsabile di servizio titolare di incarico di Elevata qualificazione, secondo l’assetto organizzativo adottato dall’ente. Non si tratta di una responsabilità indistinta dell’ufficio personale: occorre individuare il titolare concreto del potere autorizzatorio. L’intervento non introduce, dunque, una disponibilità economica del diritto; la regola fisiologica resta il godimento. La novità è che la perdita delle ferie e il diniego dell’indennità non possono più essere il risultato automatico di un termine scaduto o della forma assunta dalla cessazione. Devono essere l’esito dimostrabile di un procedimento nel quale l’amministrazione ha organizzato il servizio, ha informato il lavoratore e gli ha offerto una possibilità reale di riposo.

Il testo pubblicato in Gazzetta Ufficiale non contiene una disciplina generale sulla composizione della retribuzione feriale; tale profilo continua quindi a essere regolato dalla normativa europea e, per ciascun comparto, dalla contrattazione collettiva vigente.

La disciplina nel comparto Funzioni locali

Per Comuni, Province, Città metropolitane, Unioni e altri enti ricompresi nel comparto, il nuovo art. 28 del CCNL Funzioni locali 2022-2024 conteneva già molti degli elementi presenti nel successivo decreto-legge; la norma, che sostituisce l’art. 38 del CCNL 16 novembre 2022, costruisce un vero ciclo di gestione delle ferie. Quanto alla misura, in caso di settimana lavorativa su cinque giorni spettano 28 giorni, comprensivi delle due giornate previste dalla legge n. 937/1977; in caso di settimana su sei giorni ne spettano 32; per il personale assunto per la prima volta in una pubblica amministrazione le misure sono, per i primi tre anni di servizio, rispettivamente 26 e 30 giorni. Restano inoltre le quattro giornate di riposo previste dalla legge n. 937/1977 e la festività del santo patrono, se ricadente in un giorno lavorativo.

Durante le ferie spetta la normale retribuzione, compresa la retribuzione di posizione degli incaricati di Elevata qualificazione; sono esclusi lo straordinario, le indennità che richiedono lo svolgimento della prestazione e quelle non erogate per dodici mensilità. È questa, per il comparto, la disciplina contrattuale vigente. Sul piano della fruizione, l’art. 28 ribadisce che le ferie sono irrinunciabili e non monetizzabili durante il rapporto; devono essere autorizzate tempestivamente e collocate in periodi compatibili con le esigenze di servizio, tenendo conto delle richieste del dipendente. L’eventuale diniego deve essere scritto, anche in forma digitale. Al lavoratore che ne faccia richiesta deve essere assicurato, compatibilmente con il servizio, un periodo di almeno due settimane continuative tra il 1° giugno e il 30 settembre.

Il contratto impone all’ente di pianificare e monitorare la fruizione. Se indifferibili esigenze di servizio o motivate esigenze personali impediscono il godimento nell’anno di maturazione, le ferie devono essere fruite entro il primo semestre dell’anno successivo. Nei casi disciplinati dai commi 14 e 15, il datore di lavoro provvede alla ripianificazione entro il mese di febbraio, ne assicura la fruizione e invita formalmente il dipendente a goderne.

Le ferie non godute per esigenze di servizio sono monetizzabili soltanto alla cessazione, nei limiti della legge; il compenso per ciascuna giornata si calcola con riferimento all’anno di mancata fruizione, assumendo la nozione di retribuzione di cui all’art. 74, comma 2, lett. c), e applicando il comma 4 dello stesso articolo. Il coordinamento tra decreto e contratto mostra come la questione non possa essere ridotta a un adempimento da eseguire poco prima del pensionamento; il CCNL colloca programmazione, monitoraggio, ripianificazione e invito lungo l’intero rapporto. Il D.L. n. 144/2026 attribuisce a questi passaggi una decisiva funzione probatoria al momento della cessazione.

Invito formale, possibilità effettiva e onere della prova

L’invito formale è necessario, ma non sempre sufficiente; una comunicazione standard con la quale, a fine anno, si ricorda a tutti i dipendenti di azzerare i residui non dimostra che ciascuno sia stato realmente posto in condizione di assentarsi. Se le richieste vengono sistematicamente respinte, se non esiste alcuna sostituzione possibile o se l’ente continua ad assegnare attività incompatibili con l’assenza, l’avvertimento rischia di ridursi a una formula priva di sostanza. La prova datoriale dovrebbe essere costruita attraverso una catena documentale coerente: situazione individuale dei residui; piano ferie; richieste e autorizzazioni; eventuali dinieghi motivati; riprogrammazione; comunicazione individuale e tempestiva; indicazione di periodi concretamente utilizzabili; risposta del dipendente. La mera conoscenza del saldo o la possibilità astratta di presentare una domanda non equivalgono alla rinuncia consapevole.

Anche l’elemento temporale è determinante; l’informazione deve arrivare quando il lavoratore dispone ancora di un intervallo ragionevole per organizzare e godere il riposo. Un invito trasmesso pochi giorni prima della cessazione o della scadenza del periodo di riporto difficilmente dimostra la diligenza richiesta dalla Corte di giustizia. Nei casi di pensionamento programmabile, il controllo deve iniziare con congruo anticipo; nei casi di dimissioni improvvise, assume maggiore importanza la regolare gestione dei residui negli anni precedenti. La nozione di scelta consapevole richiede infine qualcosa di più dell’inerzia; occorre che il lavoratore conosca le conseguenze, abbia una concreta alternativa e scelga nondimeno di non utilizzare le ferie. Il silenzio può assumere valore solo dentro un procedimento trasparente e dopo una sollecitazione specifica; non può colmare le lacune organizzative dell’amministrazione.

Il problema del regime transitorio

Il comma 2 dell’art. 1 stabilisce che la disciplina modificata si applica alle ferie maturate successivamente all’entrata in vigore della legge di conversione; alla data di questo contributo il decreto è in vigore, ma la conversione non è ancora intervenuta e il testo potrebbe essere modificato dal Parlamento. La previsione transitoria non consente tuttavia di concludere che, per i residui anteriori, torni applicabile un divieto assoluto e insensibile alla condotta datoriale; per il periodo precedente restano operanti l’art. 7 della direttiva 2003/88/CE, l’art. 31, paragrafo 2, della Carta e i principi enunciati dalla Corte di giustizia nella causa C-218/22. Nei rapporti con una pubblica amministrazione, il giudice nazionale deve anzitutto ricercare un’interpretazione conforme e, ove questa non sia possibile e ricorrano i presupposti individuati dal diritto dell’Unione, garantire la piena effettività delle disposizioni europee anche mediante la disapplicazione della norma interna incompatibile (CGUE, causa C-684/16, punti 57-81).

Si delinea quindi un doppio binario; per le ferie maturate dopo l’entrata in vigore della futura legge di conversione opererà direttamente il nuovo procedimento legislativo. Per i periodi anteriori, la soluzione continuerà a dipendere dal quadro normativo e giurisprudenziale previgente, letto alla luce del diritto europeo. L’ente non dovrebbe perciò separare la gestione corrente da quella dei vecchi residui: programmazione, invito e tracciabilità costituiscono già oggi la migliore difesa contro il contenzioso.

Le ferie come indicatore della salute organizzativa dei piccoli Comuni

Nei Comuni di minori dimensioni l’accumulo di ferie è spesso spiegato con una frase ricorrente: il dipendente non può assentarsi perché è indispensabile; dietro l’apparente riconoscimento professionale si nasconde però una criticità organizzativa. Se un servizio non può funzionare per alcune settimane senza una determinata persona, l’ente ha concentrato conoscenze, relazioni e poteri operativi in un unico punto di vulnerabilità. La sociologia delle organizzazioni ha mostrato come il controllo di una competenza non sostituibile generi una zona di incertezza e, con essa, una specifica forma di potere; nel linguaggio di Michel Crozier, la personalizzazione delle conoscenze può diventare un elemento strutturale del fenomeno burocratico. March e Simon hanno inoltre evidenziato come le organizzazioni operino attraverso repertori e routine che riducono la complessità: quando tali routine rimangono nella memoria di un solo dipendente, l’organizzazione non apprende e non diventa autonoma dalle persone che la compongono.

Da questa prospettiva, il piano ferie è anche una prova di resilienza amministrativa; costringe l’ente a verificare se esistano procedure documentate, condivisione delle credenziali istituzionali, sostituzioni, formazione incrociata e capacità di assicurare i servizi essenziali durante le assenze. L’accumulo sistematico dei residui non è soltanto un problema del lavoratore o dell’ufficio personale: è il sintomo di un’organizzazione incapace di rendere temporaneamente sostituibili i propri ruoli. La nuova disciplina può quindi produrre un effetto positivo se viene letta oltre il contenzioso; il datore pubblico non è chiamato soltanto a inviare una comunicazione, ma a costruire le condizioni che rendano possibile il riposo. Nei piccoli enti ciò richiede convenzioni, condivisione di professionalità, manuali operativi, affiancamenti e una programmazione delle scadenze che non presupponga la presenza permanente delle stesse persone.

Indicazioni operative per gli enti locali

In attesa della conversione, una gestione coerente con il D.L. n. 144/2026, con il CCNL e con la giurisprudenza europea dovrebbe almeno prevedere:

• l’individuazione espressa, nell’assetto organizzativo o in una direttiva interna, dei soggetti responsabili dell’autorizzazione e del diniego delle ferie;
• la predisposizione del piano annuale e il monitoraggio periodico dei residui, con particolare attenzione alle posizioni prossime alla cessazione;
• la motivazione scritta dei dinieghi e la contestuale indicazione di un periodo alternativo di fruizione;
• la ripianificazione entro febbraio dei residui rinviati e la verifica del loro utilizzo entro i termini contrattuali;
• un invito individuale, accurato e tempestivo, che quantifichi i giorni, indichi il termine applicabile e illustri le conseguenze della mancata fruizione;
• la conservazione delle risposte del dipendente e delle evidenze che dimostrino la concreta disponibilità di periodi feriali;
• la definizione di sostituzioni, procedure condivise e misure di continuità per i servizi nei quali l’assenza risulti più difficile;
• una verifica finale, prima della cessazione, che distingua le ferie non godute per scelta consapevole da quelle rimaste inutilizzate per cause non imputabili al lavoratore.

Un simile sistema non garantisce automaticamente l’assenza di controversie, ma consente all’ente di dimostrare la propria diligenza e, soprattutto, evita che la gestione delle ferie venga rinviata al momento in cui il rapporto sta per cessare e il riposo non è più materialmente organizzabile.

Conclusioni

Il D.L. n. 144/2026 non segna il ritorno alla libera monetizzazione delle ferie nel pubblico impiego; segna, piuttosto, il definitivo superamento dell’idea che il datore pubblico possa limitarsi a opporre un divieto astratto, lasciando al dipendente l’onere di dimostrare perché non si sia assentato. Il nuovo equilibrio conserva la priorità del riposo, ma la rende effettiva attraverso la responsabilità organizzativa; l’amministrazione deve pianificare, consentire, informare e provare; il lavoratore deve collaborare alla programmazione e non può trasformare consapevolmente le ferie in un credito da incassare. Solo quando il rapporto cessa e il mancato godimento non dipende da una scelta consapevole, l’indennità recupera in forma economica ciò che non può più essere fruito in natura.

Per gli enti locali, soprattutto quelli di minori dimensioni, la sfida più importante non sarà redigere l’ennesimo modulo, ma costruire organizzazioni nelle quali ciascun dipendente possa assentarsi senza che l’amministrazione si arresti; in questa prospettiva, le ferie cessano di essere un residuo contabile e diventano una misura concreta della qualità organizzativa dell’ente.

Nota di aggiornamento: il contributo è riferito al testo originario del D.L. n. 144/2026 vigente al 16 agosto 2026. Il contenuto dovrà essere verificato dopo la conversione in legge.

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