Lo scorrimento di una graduatoria concorsuale: una facoltà, non un obbligo

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L’Avvocato Maurizio Lucca analizza una recente pronuncia giuridica del Consiglio di Stato che enuncia un principio che farà discutere: lo scorrimento di una graduatoria concorsuale rappresenta una facoltà, non un obbligo.

La sez. IV del Consiglio di Stato, con la sentenza 21 luglio 2026, n. 5936 (Presidente Martino, Estensore Tagliasacchi), enuncia un principio di diritto sull’esercizio della discrezionalità nello scorrimento (o meno) di una graduatoria concorsuale dove l’Amministrazione è libera di opzionare tra utilizzo della graduatoria (c.d. scorrimento), nuovo concorso (bandire una nuova procedura di provvista) o soppressione del posto (cancellazione del bisogno), non avendo il candidato risultato idoneo non vincitore alcun diritto soggettivo ma una posizione di mera aspettativa.

Invero, il concorso risulta la modalità ordinaria di reclutamento del personale nella PA [1], visto che la decisione di procedere allo scorrimento di una graduatoria equivale a una nuova determinazione di assunzione [2].

Giurisdizione

Nel caso si contesti la decisione di non scorrere la graduatoria e di indire una nuova procedura al fine di ottenere lo scorrimento della graduatoria l’oggetto principale della contestazione è la legittimità della scelta amministrativa.

Ne deriva che l’atto amministrativo non costituisce un presupposto ma l’oggetto della domanda di tutela: la situazione tutelata è quindi di interesse legittimo, non di diritto soggettivo [3].

Impugnazione

In materia di pubblici concorsi, deve ritenersi che l’atto finale è costituito dalla delibera di approvazione della graduatoria, e che pertanto l’omessa impugnazione della graduatoria finale del concorso comporta la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione, non potendo l’eventuale annullamento del giudizio di non idoneità del ricorrente incidere su un atto – quale la graduatoria – ormai divenuto inoppugnabile [4].

Fatto

Nella sua essenzialità, un’azienda regionale pubblica ricorre contro la decisione del giudice di prime cure di riassunzione di un dirigente collocato in graduatoria ma non vincitore, a fronte di una successiva procedura di reclutamento di dirigenti (in vigenza di graduatoria) con profili (titoli di accesso) diversi, in relazione a diverse esigenze organizzative/assunzionali (in pendenza di contenzioso) [5].

Nel concreto, il TAR, dopo che il Tribunale dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo [6], disponeva l’annullamento del nuovo concorso, con obbligo di scorrimento della graduatoria efficace a favore del ricorrente, ritenendo «le professionalità presenti nella graduatoria ancora vigente… idonee a essere ammesse e partecipare al nuovo bando», in aderenza con il principio generale del favor per lo scorrimento, donde l’appello.

I motivi principali dell’appello:

• mancata equivalenza dei titoli di accesso, nonché delle prove d’esame, funzionali al nuovo posto da ricoprire, in violazione dell’art. 35, comma 5 ter, del d.lgs. n. 165 del 2001, secondo cui l’«utilizzo di proprie graduatorie vigenti può essere disposta solo in presenza di profili professionali sovrapponibili»;
• l’idoneo non vincitore non vanta una posizione di diritto al posto, ma di mera aspettativa all’assunzione, atteso che la PA conserva un’ampia discrezionalità e non un obbligo di procedere allo scorrimento della graduatoria, potendo ritenere non prioritaria la copertura del posto o, del pari, ravvisare ragioni nel senso dell’espletamento di un nuovo concorso, ovvero della soppressione del posto, non potendo il giudice sostituirsi alla PA in ordine alle proprie facoltà [7].

A rafforzare il convincimento sull’esclusione dell’obbligo di provvedere allo scorrimento, viene richiamato l’intervento legislativo di cui all’art. 4, comma 1, del d.l. 14 marzo 2025, n. 25, convertito, con modificazioni, dalla l. 9 maggio 2025, n. 69, («1. L’articolo 4, comma 3, lettera a), del decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 ottobre 2013, n. 125, si interpreta nel senso che il concorso è lo strumento ordinario e prioritario per il reclutamento di personale da parte delle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165. La presente disposizione si applica anche ai concorsi in corso di svolgimento o per i quali non si siano concluse le procedure assunzionali alla data di entrata in vigore del presente decreto») [8].

Giova precisare (per ciò che interessa) che la norma, dichiaratamente interpretativa, operante con efficacia ex tunc, è chiara nel qualificare il concorso come strumento prioritario per l’assunzione di personale e ciò incide sia sulla scelta in ordine alla modalità di copertura dei posti vacanti, sia sulla sussistenza di uno specifico obbligo motivazionale a supporto della scelta, con la conseguenza che il quadro normativo non consente più di affermare l’esistenza di una preferenza per lo scorrimento, come invece ritenuto dalla giurisprudenza formatasi antecedentemente [9], atteso che il concorso viene indicato come strumento preferenziale di reclutamento.

La conseguenza inevitabile porta a ritenere che il dovere motivazionale che, prima dell’entrata in vigore della norma di interpretazione autentica, imponeva che la scelta di procedere mediante concorso fosse supportata da una stringente motivazione [10], non sia più operante: la norma interpretativa sopravvenuta esclude l’attualità di tale obbligo motivazionale, in quanto il legislatore ha indicato come prioritaria la scelta concorsuale, sicché non postula alcuna puntuale motivazione la decisione di non procedere allo scorrimento [11].

Con ordinanza veniva ha sospeso l’esecutività della sentenza impugnata, ritenendo sussistente il prescritto fumus.

Merito

L’appello viene accolto, con compensazione delle spese, con le seguenti motivazioni:

• l’ultrattività ex lege delle graduatorie concorsuali non si traduce in un corrispondente obbligo di scorrimento delle graduatorie approvate ed ancora valide, né, di conseguenza, in un diritto soggettivo in capo ai soggetti ritenuti idonei;
• l’idoneo non vincitore vanta solo una posizione di mera aspettativa all’assunzione, atteso che l’Amministrazione conserva un’ampia discrezionalità e ha una semplice facoltà, non un obbligo, di procedere allo scorrimento della graduatoria, potendo ritenere non prioritaria la copertura del posto, ovvero, del pari, ravvisare ragioni nel senso dell’espletamento di un nuovo concorso, o, ancora, della soppressione del posto (il tutto in funzione della decisione organizzativa, dei limiti normativi, delle disponibilità in bilancio, della situazione concreta) [12];
• la scelta dell’Amministrazione (caso di specie) di optare per un nuovo bando di concorso anziché per lo scorrimento della graduatoria risulta, alla luce del quadro esegetico, del tutto legittima, in considerazione delle rilevanti differenze esistenti tra i due bandi (vengono presi in considerazione i titoli di accesso dei due bandi che risultano diversi per classe di laurea, «con l’ovvia conseguenza che non vi era piena coincidenza tra coloro che potevano partecipare ai due bandi», come pure le prove d’esame) atteso che la regola dello scorrimento della graduatoria presuppone che vi sia identità dei posti messi a concorso tra la prima e la seconda procedura [13].

Sotto altro profilo, si censura la decisione del primo giudice di imporre lo scorrimento della graduatoria per profili diversi (non equivalenti) che finisce «per comprimere in modo del tutto sproporzionato i margini di ampia discrezionalità riservati all’Amministrazione in ordine alle scelte di organizzazione e reclutamento del personale».

Ulteriori profili

A completamento si censura, altresì:

• l’ordinanza cautelare del TAR non può avere efficacia preclusiva di merito di una sentenza, rispetto al successivo esercizio del potere di revoca in autotutela spettante all’Amministrazione, sulla base di una rivalutazione delle scelte di programmazione relative al reclutamento del personale; efficacia preclusiva che risulta del tutto incompatibile con il carattere interinale proprio della decisione cautelare;
• la violazione delle regole del processo amministrativo riferito al potere di autotutela rispetto al provvedimento impugnato dopo la pronuncia di un’ordinanza cautelare: il provvedimento sopravvenuto durante il processo può determinare la cessazione della materia del contendere, ove sia integralmente satisfattivo delle ragioni del ricorrente, ovvero determinare l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse alla decisione, ovvero, ancora, qualora sia sfavorevole per il ricorrente, quest’ultimo risulta legittimato a impugnarlo attraverso il ricorso per motivi aggiunti.

Sintesi

La sentenza, alla luce della sopraggiunta normativa, celebra la modalità ordinaria di accesso alla PA mediante concorso, rispetto allo scorrimento di una graduatoria valida ed efficace, rimanendo nella disponibilità della singola PA procedere con lo scorrimento (l’eccezione), o l’indizione di un nuovo concorso (la regola), confermando che gli idonei non vincitori non hanno un diritto automatico all’assunzione, in quanto la decisione di attingere alla graduatoria costituisce una scelta discrezionale dell’Amministrazione [14].

A chiusura, si rammenta che, ai sensi dell’art. 3, comma 61, della legge n. 350/2003, l’utilizzo della graduatoria di altra Amministrazione è, in ogni caso, subordinata al “previo accordo” fra le Amministrazioni interessate, quindi ad una convenzione che deve necessariamente precedere l’attingimento, anche senza criteri di scelta [15].

In definitiva, in presenza di una graduatoria l’Amministrazione può scegliere tra le diverse opzioni, avendo cura di motivare la decisione sia per ragioni di trasparenza che per eventuali contestazioni, alla luce di un quadro normativo e interpretativo che negli anni oscilla tra esigenze di contenimento dei costi (nuove procedure concorsuali) e ragioni di tempestività.

Note

[1] Principio che reclama una selezione trasparente, comparativa, basata esclusivamente sul merito e aperta a tutti i cittadini in possesso di requisiti previamente e obiettivamente definiti, Corte cost., 18 aprile 2025, n. 57. Vedi, Cons. Stato, sez. V, 5 giugno 2025, n. 4878, sulla distinzione tra procedure concorsuali e interpelli.

[2] Cass. civ., sez. Lavoro, 17 luglio 2025, n. 19849.

[3] Cons. Stato, sez. V, 11 marzo 2025, n. 1984.

[4] Cons. Stato, sez. VII, 8 ottobre 2025, n. 7911; TAR Campania, Napoli, 4 giugno 2026, n. 3532, ove si richiama l’orientamento secondo il quale la mancata impugnazione della graduatoria finale si risolve in un profilo di improcedibilità del ricorso rivolto avverso il provvedimento di esclusione dallo stesso in quanto, per i pubblici concorsi, l’atto finale costituito dalla delibera di approvazione della graduatoria, pur appartenendo alla stessa sequenza procedimentale in cui si colloca l’atto che determina la lesione del ricorrente, non ne costituisce conseguenza inevitabile atteso che la sua adozione implica nuove ed ulteriori valutazioni di interessi, anche di una pluralità di soggetti terzi rispetto al rapporto in origine controverso.

[5] L’opzione fra scorrimento della graduatoria valida e nuova procedura concorsuale suppone la determinazione della modalità di copertura dei posti che meglio persegua gli interessi pubblici presidiati dall’art. 97 Cost., Cons. Stato, sez. VI, 22 maggio 2017, n. 2376.

[6] Allorquando la pretesa attenga al riconoscimento del diritto di essere assunto, quale conseguenza alla negazione degli effetti di un provvedimento con cui l’Amministrazione opti per la copertura del posto vacante mediante il ricorso a procedure concorsuali, ovvero con modalità diverse dal mero scorrimento, l’articolata contestazione investe l’esercizio del potere dell’Amministrazione di merito, cui corrisponde una situazione di interesse legittimo e la cui tutela spetta al giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 63, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001, Cass. civ., SS.UU., 15 febbraio 2022, n.4870, che riserva, infatti, alla giurisdizione del GA le controversie in materia di procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle Pubbliche Amministrazioni, Cass. civ., SS.UU., 12 agosto 2021, n. 22746; Cons. Stato, sez. II, 27 gennaio 2021, n. 824; TAR Campania, Napoli, sez. V, 24 maggio 2023, n. 3164.

[7] Con un rinvio alle sentenze: Cons. Stato, sez. VII, 29 aprile 2024, n. 3855; sez. V, 8 agosto 2023, n. 7643; sez. III, 27 novembre 2017, n. 5559 e 3 ottobre 2011, n. 5426; sez. V, 31 marzo 2016, n. 1272; sez. I, 7 dicembre 2012, n. 5217.

[8] In riferimento alle Forze Armate, all’Arma dei Carabinieri e la Guardia di Finanza, in questi ordinamenti è espressamente prevista la preferenza per la regola dell’indizione e dello svolgimento di nuovi concorsi, per il reclutamento del personale, Cons. Stato, sez. IV, 22 maggio 2020, n. 3242.

[9] Cfr. TAR Campania, Napoli, sez. V, 2 dicembre 2024, n. 6728.

[10] Cfr. Cons. Stato, sez. III, 21 maggio 2024, n. 4524.

[11] TAR Lombardia, Milano, sez. III, sentenza n. 1202/2026.

[12] Cons. Stato, sez. V, 8 agosto 2023, n. 764; sez. V, 31 marzo 2016, n. 1272; Ad. plen., 28 luglio 2011, n. 14, dove si è chiarito lo scorrimento non assegna agli idonei un diritto soggettivo pieno all’assunzione, mediante lo scorrimento, che sorgerebbe per il solo fatto della vacanza e disponibilità di posti in organico, dovendo l’Amministrazione motivare le scelte. Il pronunciamento attesta che «la riconosciuta prevalenza delle procedure di scorrimento non deve essere intesa come assoluta e incondizionata, essendo individuabili casi in cui la determinazione di procedere al reclutamento del personale, mediante nuove procedure concorsuali, anziché attraverso lo scorrimento delle preesistenti graduatorie, risulta pienamente giustificabile, con il conseguente ridimensionamento dell’obbligo di motiva», MESSINA, Nota a Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 14 del 28 luglio 2011, dirittoamministrativo.it.

[13] Cons. Stato, sez. III, 5 luglio 2024, n. 5971; Cons. Stato, sez. VI, 9 aprile 2015, n. 1796.

[14] Cfr. Cass. civ., sez. Lavoro, Ordinanza 214 del 4 gennaio 2026, dove si afferma che la scelta di avvalersi dello scorrimento della graduatoria ai fini dell’assunzione degli idonei non vincitori rientra nei poteri discrezionali dell’amministrazione alla luce del consolidato e condivisibile principio (Cass. civ., sez. Lavoro, Ordinanza n. 31427 del 3 novembre 2021) secondo cui in tema di pubblico impiego contrattualizzato, nell’ipotesi di rinuncia, decadenza o dimissioni del candidato individuato all’esito dello scorrimento della graduatoria di un concorso ancora efficace, la pubblica amministrazione non ha l’obbligo di procedere ad ulteriore scorrimento della graduatoria medesima, al fine di coprire i posti restati vacanti, in quanto – come si desume dal disposto di cui all’art. 8, ult. comma, del dPR n. 3 del 1957, dettato per l’ipotesi di rinuncia, decadenza o dimissioni dei vincitori di un concorso – la precedente deliberazione di utilizzare la graduatoria ha esaurito i suoi effetti, sicché, per procedere ad ulteriori assunzioni in ruolo, occorre una nuova manifestazione di volontà dell’Amministrazione.

[15] Cons. Stato, sez. VI, 4 marzo 2025, n. 1814; sez. III, sentenza n. 909/2015.

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