Un approfondimento in merito alla giurisdizione sugli usi civici

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Qual è la giurisdizione sugli usi civici in Italia? Ecco una disamina, con focus su una recente pronuncia giuridica del TAR, a cura dell’Avv. Maurizio Lucca.

Lo scopo originario degli “usi civici” era quello di garantire i necessari bisogni elementari delle popolazioni, con la disponibilità di terre per rispondere a determinate necessità della vita, nella cui soddisfazione trovano la loro misura e il loro compimento: si configurano come diritti che spettano al singolo “uti cives”, ovvero quale membro di un più ampio gruppo e non come singolo individuo, valorizzando il carattere pubblico che preclude a qualsiasi persona fisica o giuridica di poter reclamare diritti per usucapione sui beni che ne sono gravati, poiché questi, anche se temporaneamente non esercitati, rimangono sempre esistenti ed imprescrittibili.

Gli usi civici

I beni aggravati da “usi civici” debbono essere, infatti, assimilati ai beni demaniali, con la particolarità che si determina che, al di fuori dei procedimenti di liquidazione dell’uso civico e prima del loro formale completamento, la preminenza del pubblico interesse che ha impresso al bene immobile il vincolo dell’uso civico ne vieta ogni circolazione [1] e, pertanto, ogni atto di cessione tra privati di un tale bene – pur se riconosciuto come intervenuto – è affetto da nullità [2].

I beni sottoposti a questo particolare regime postula che, al di fuori dei procedimenti di liquidazione dell’uso civico e prima del loro formale completamento, la preminenza del pubblico interesse che ha impresso al bene immobile il vincolo dell’uso civico ne vieta la libera commerciabilità, essendo sottoposti a norme speciali che ne dispongono il fine [3].

In termini più esplicativi, in materia di terreni soggetti ad uso civico non possono costituirsi proprietà private senza un titolo proveniente dall’Autorità che ha il potere di disporne (principio questo a cui si riconnette, tra l’altro, anche l’irrilevanza di stati di prolungato possesso): una vera e propria incommerciabilità [4].

In questo senso, le terre di originaria proprietà collettiva della generalità degli abitanti del territorio di un Comune o di una frazione, imputate o possedute da Comuni, frazioni od associazioni agrarie comunque denominate costituiscono “beni collettivi”, appartenenti alle Comunità insediate sul territorio di riferimento: esse afferiscono, insieme ad altre tipologie di “beni collettivi” previsti dalla legge, al “demanio o patrimonio civico”, categoria non sovrapponibile a quelle del demanio comunale e del patrimonio indisponibile dei Comuni [5].

Il breve inquadramento porta a chiarire che gli “usi civici” sono diritti reali antichi di natura collettiva, volti ad assicurare un’utilità o comunque un beneficio ai singoli appartenenti ad una collettività, amministrati, normalmente, dagli enti esponenziali delle collettività, i quali hanno personalità giuridica di diritto privato ed autonomia statutaria [6].

Tali enti esponenziali amministrano i beni di proprietà collettiva ed i beni gravati da diritti di uso civico e sono dotati di capacità di autonormazione e di gestione del patrimonio naturale, economico e culturale, considerato come comproprietà inter-generazionale, precisando che solo in mancanza degli enti esponenziali, gli “usi civici” sono gestiti dai Comuni con amministrazione separata.

In tal senso, il Comune amministra questi beni non in quanto di sua proprietà, bensì in quanto appartenenti alla collettività di riferimento, al fine di rendere effettive le varie forme di godimento e di uso collettivo del bene [7].

L’approdo comporta che gli “usi civici” sono beni soggettivamente privati, tuttavia, sono assoggettati ad un regime giuridico sostanzialmente equiparabile a quello dei beni demaniali, quindi, di norma sono inalienabili, incommerciabili ed insuscettibili di usucapione: la ratio di tale equiparazione è correlata alla necessità di garantirne il godimento e l’uso collettivo, nonché, la tutela dell’ambiente e del paesaggio [8].

Con l’evolversi della disciplina e, allo stesso tempo, con il venir meno dei bisogni originari, si presenta l’esigenza di assicurare alle “terre” la loro funzionalità (sfruttamento) ai benefici collettivi dei suoi abitanti, ad un diverso uso, in chiave di “tutela dell’ambiente” e del suo paesaggio (invero, quell’interesse pubblicistico della tutela e della conservazione dell’ambiente che è originario delle stesse comunità titolari delle proprietà collettive), riconoscendo agli “usi civici” una funzione di vincolo di destinazione, dove il bene (i mappali) non possono che mantenere quella funzione a beneficio della collettività, precludendone un uso edilizio/edificatorio: solo con la perdita (sdemanializzazione) nelle forme previste dalla legge dell’“uso civico” il bene può essere alienato o acquisire una diversa destinazione.

La lettera h), del comma 1, dell’art 142 del d.lgs. 42/2004, Codice dei beni culturali e del paesaggio, stabilisce che sono comunque da considerare come beni di interesse paesaggistico, e, quindi, sottoposti alle relative disposizioni, le aree assegnate alle università agrarie e le zone gravate da “usi civici”:

• viene riconosciuta la funzione di salvaguardia ambientale, proprie della qualitas soli del demanio civico;
• i terreni gravati da “uso civico” rientrano fra le zone vincolate ex lege ai fini della tutela del paesaggio;
• sono fondi sui quali ab immemorabili sono esercitati dalla collettività insistente sui luoghi e dai singoli che la compongono una serie di diritti volti a trarre dalle terre che li compongono, dai boschi che ivi vegetano e dai corsi d’acque che li attraversano talune utilità in favore dei soggetti sopra menzionati [9].

L’ordinamento giuridico garantisce l’interesse della collettività generale alla conservazione degli “usi civici” per contribuire alla salvaguardia dell’ambiente e del paesaggio: tale vincolo è mantenuto sulle terre anche in caso di liquidazione degli usi civici [10].

In definitiva, con l’evoluzione storico/economica la loro destinazione ha perso di attualità, sino a non rispondere più a quel carattere di necessità e mutualità originaria con un processo di:

• di liquidazione e successiva affrancazione, concedendo ai proprietari dei terreni gravati da “uso civico” la possibilità di svincolarli, attraverso il pagamento di un prezzo, rappresentato dalla cessione di una parte del fondo oppure da un canone capitalizzato;
• ovvero, acquistando una funzione di conservazione del territorio, diventando uno strumento di tutela dell’ambiente.

Le controversie sui diritti vengono attratti dalla giurisdizione del Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici, già prevista dall’art. 29 della legge n. 1766 del 1927, sussistendo ogniqualvolta l’accertamento della ‘qualitas soli’ – e quindi la soluzione delle questioni relative all’accertamento dell’esistenza, della natura e dell’estensione dei diritti di “uso civico”, nonché di quelle relative alla qualità demaniale del suolo – si ponga come antecedente logico giuridico della decisione [11].

La legge n. 168/2017

La nuova legge 20 novembre 2017, n. 168, Norme in materia di domini collettivi, riconosce:

• i domini collettivi, comunque denominati, quali ordinamenti giuridici primari delle comunità originarie, con personalità giuridica di diritto privato ed autonomia statutaria, dotati della capacità di auto normazione, sia per l’amministrazione soggettiva e oggettiva, sia per l’amministrazione vincolata e discrezionale;
• agli enti la capacità di gestione del patrimonio naturale, economico e culturale, che fa capo alla base territoriale della proprietà collettiva, considerato come comproprietà intergenerazionale;
• viene individuato dall’esistenza di una collettività i cui membri hanno in proprietà terreni ed insieme esercitano diritti di godimento, più o meno estesi, individualmente o collettivamente, su terreni che il comune amministra o la comunità, da esso distinta, ha in proprietà pubblica o collettiva;
• le comunioni familiari vigenti nei territori montani continuano a godere e amministrare i loro beni in conformità dei rispettivi statuti e consuetudini, riconosciuti dalle norme preunitarie.

La legge intende riconoscere e tutelare i diritti dei cittadini relativamente all’uso e gestione dei beni di godimento collettivo preesistenti allo Stato italiano.

Il diritto sulle terre di collettivo godimento si concretizza quando si verificano le seguenti situazioni:

• avere normalmente, e non eccezionalmente, ad oggetto utilità del fondo consistenti in uno sfruttamento dello stesso;
• essere riservato ai componenti della comunità, salvo diversa decisione dell’ente collettivo.

I beni di proprietà collettiva e i beni gravati da diritti di uso civico sono amministrati dagli enti esponenziali delle collettività titolari e, in mancanza di tali enti, dai comuni con amministrazione separata.

La legge n. 168/2017 ha voluto rispondere a queste nuove esigenze di razionalizzazione e dismissione (sdemanializzazione), ripartendo i beni in due distinti gruppi:

• 1, con il riconoscimento dei “domini collettivi”, comunque denominati, quali fonte di un ordinamento giuridico primario delle comunità originarie, essendo costituiti come esponenziali delle collettività titolari dei diritti di uso civico e della proprietà collettiva con personalità giuridica di diritto privato ed autonomia statutaria (gestiscono in autonomia il patrimonio);
• 3, catalogazione dei “beni collettivi” come patrimonio antico dell’ente collettivo, detto anche patrimonio civico o demanio civico il cui regime giuridico resta quello dell’inalienabilità, dell’indivisibilità, dell’inusucapibilità e della perpetua destinazione agro-silvo-pastorale.

Il caso

La sez. I L’Aquila, del TAR Abruzzo, con la sentenza 18 giugno 2026, n. 438 (estensore Referendario Amenta) rimette al Commissario liquidatore la competenza in materia di “sdemanializzazione” degli “usi civici”, a fronte del loro passaggio a beni del patrimonio comunale: il GA dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo il ricorso dei “titolari originari” (Amministrazione Separata dei Beni di Uso Civico situati nella Frazione) contro la procedura di acquisizione dei beni civici su una procedura disciplinata dalla Regione.

La giurisdizione in capo ai Commissari liquidatori va riconosciuta in tutte le controversie nelle quali sia contestata la qualità demaniale del suolo, nonché quando venga in evidenza una questione che presupponga la necessità, anche in assenza di esplicita contestazione sulla qualitas demaniale civica del suolo, di un accertamento preliminare sull’esistenza di un diritto civico [12].

Nello specifico, l’Amministrazione dei beni sottoposti ad “usi civici” (Comitato di Amministrazione tenuto a provvedere all’amministrazione separata dei beni di proprietà collettiva della generalità dei cittadini abitanti nel territorio frazionale) impugna una deliberazione del Consiglio comunale di presa d’atto di una determinazione dirigenziale della Regione di “sclassificazione” di «terre civiche site nella Frazione di …» e di «immissione in possesso al patrimonio Comunale», ai sensi dell’art. 829, Passaggio di beni dal demanio al patrimonio, c.c.

Il gravame viene limitato ad un unico motivo, ovvero la violazione della legge 20 novembre 2017, n. 168, Norme in materia di domini collettivi: i terreni non avrebbero potuto essere acquisiti al patrimonio del Comune in presenza di una (costituita) amministrazione separata della Frazione, titolare di un diritto esclusivo ad amministrare i beni civici, ai sensi dell’art. 2, comma 4, della legge n. 168/2017 («I beni di proprietà collettiva e i beni gravati da diritti di uso civico sono amministrati dagli enti esponenziali delle collettività titolari. In mancanza di tali enti i predetti beni sono gestiti dai comuni con amministrazione separata. La costituzione degli enti esponenziali da parte delle popolazioni interessate, ove non già esistenti alla data di entrata in vigore della presente legge, avviene nel rispetto della procedura di cui alla legge 17 aprile 1957, n. 278»).

Viene prodotta documentazione storica risalente al XV secolo.

La dichiarazione di inammissibilità

Il GA declina la sua giurisdizione rimessa al Commissario per la liquidazione degli usi civici, rilevando:

• la giurisdizione del Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici sussiste per le controversie concernenti l’accertamento dell’esistenza, della natura e dell’estensione dei diritti di uso civico, della qualità demaniale del suolo, nonché quelle concernenti la rivendica, intesa come attività diretta al recupero dei suddetti terreni per consentire il pieno e pacifico esercizio del godimento degli usi civici da parte della collettività beneficiaria allorquando debba procedersi tra i titolari all’accertamento con efficacia di giudicato delle rispettive posizioni di diritto soggettivo;
• la giurisdizione commissariale va configurata anche laddove la domanda imponga il pregiudiziale accertamento della “qualitas soli” [13];
• costituisce approdo consolidato il principio secondo il quale la giurisdizione del Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici, prevista dall’art. 29 della legge 16 giugno 1927, n. 1766, sussiste ogniqualvolta la soluzione delle questioni afferenti all’accertamento dell’esistenza, della natura e dell’estensione dei diritti di uso civico, nonché di quelle relative alla qualità demaniale del suolo, si ponga come antecedente logico giuridico della decisione;
• nel caso d’impugnazione di atto amministrativo, la giurisdizione spetta al giudice amministrativo soltanto se le questioni dedotte sono dirette a censurare l’iter procedimentale, antecedentemente rispetto ad ogni indagine sulla qualità demaniale collettiva dei terreni, mentre le volte in cui si sia stabilita l’esistenza di un contenzioso sulla qualitas soli, al Commissario spetta anche il potere di disapplicare gli atti amministrativi che – in ipotesi – possano essere in conflitto con il proprio accertamento [14].

Note

[1] Cass. civ., sez. III, 28 settembre 2011, n. 19792, idem TRGA, 17 ottobre 2005, n. 284.

[2] Cass. civ., sez. III, 3 febbraio 2004, n. 1940.

[3] Cfr. TAR Lazio, Roma, sez. II, 11 luglio 2018, n. 7740.

[4] Cfr. Trib. Cassino, 7 aprile 2010 e App. Roma, sez. IV, 8 novembre 2006.

[5] Corte conti, sez. contr. Piemonte, delibera 23 aprile 2024, n. 86.

[6] La Corte Cost., 31 maggio 2018, n. 113, ribadisce la competenza dello Stato in materia di usi civici, rientrante nell’ordinamento civile, ponendosi quale limite alla legislazione regionale, in quanto fondato sull’esigenza, sottesa al principio costituzionale di eguaglianza, di garantire nel territorio nazionale l’uniformità della disciplina dettata per i rapporti interprivati: la materia dell’ordinamento civile, quindi, identifica un’area riservata alla competenza esclusiva della legislazione statale e comprende i rapporti tradizionalmente oggetto di disciplina civilistica.

[7] TAR Veneto, sez. I, 9 aprile 2025, n. 514.

[8] Cfr. Cass. civ., sez. III, 28 settembre 2011, n. 19792.

[9] Cfr. Cass. pen., sentenza n. 32925/2018.

[10] Corte App. Roma, sez. usi civici, 3 marzo 2021, R.G. 6474/2018.

[11] Cass. civ., sez. Un., ordinanza 22 marzo 2023, n. 8252.

[12] Cass. civ., sez. Un., 20 settembre 2016, n. 18392.

[13] Cfr. Cass. civ., sez. Un., 15 gennaio 2025, n. 1008.

[14] Cass. civ., sez. Un., 22 marzo 2023, n. 8252, idem TAR Lazio, Roma, sez. II, 13 maggio 2024, n. 9344 e sez. I quater, 11 ottobre 2017, n. 10183.

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