Una panoramica completa sull'accorpamento al demanio stradale nei Comuni

28 Settembre 2026 - 14:30

lentepubblica.it

Accorpamento al demanio stradale ex art. 31, commi 21-22, L. 448/1998: convenzioni inattuate, servitù di uso pubblico, oneri manutentivi e asservimento volumetrico. Otto quesiti operativi, con giurisprudenza e fonti verificate e questioni ancora aperte. Focus a cura dell’Ing. Antonio Cacosso.

Chiunque frequenti gli uffici tecnici comunali o bazzichi i cantieri immobiliari conosce bene la scena. C’è un palazzo tirato su venti o trent’anni fa. Accanto, corre una striscia d’asfalto che tutti usano come strada pubblica: ci passano le auto, ci sono i lampioni del Comune, sotto ci passano i tubi della fogna e dell’acquedotto.

Eppure, se si apre una visura catastale, quel nastro viario risulta ancora intestato al costruttore, a una società fallita da un quarto di secolo o, peggio, ai condomini. Il legislatore ha offerto agli enti locali, con l’art. 31, commi 21 e 22, della L. 23 dicembre 1998, n. 448, uno strumento di regolarizzazione a titolo gratuito. L’esperienza applicativa mostra però che quando il comune decide di utilizzarlo scatta il panico. Tecnici e legali iniziano a porsi domande inquietanti: se quell’area serviva a fare cubatura per l’edificio, frazionarla e regalarla al municipio renderà il fabbricato abusivo? E chi paga la manutenzione? Il Comune rischia un’accusa di danno erariale? E se c’era una vecchia convenzione di lottizzazione mai adempiuta?

Il presente contributo affronta otto quesiti che ricorrono con maggiore frequenza nella prassi degli uffici tecnici:

possono essere acquisite con la procedura della L. 448/1998 le aree che una convenzione urbanistica obbligava a cedere e che non sono mai state cedute?
la cessione gratuita è possibile quando sull’area grava una servitù di uso pubblico costituita in convenzione con oneri manutentivi a carico del privato?
trattandosi di aree già utilizzate per l’edificazione, il frazionamento e la cessione al Comune sono ammissibili?
a chi spettano gli oneri manutentivi delle aree gravate da servitù di uso pubblico?
i privati possano svincolarsi da un eventuale obbligo convenzionale di manutenzione perpetua?
quali effetti produce sul fabbricato «asservito» il frazionamento e la cessione di un’area che ha concorso al computo della volumetria e degli indici e che è poi stata utilizzata di fatto come strada pubblica?
l’accorpamento e il conseguente trasferimento degli oneri manutentivi al Comune possano generare danno erariale?
se sono presenti opere di urbanizzazione mai collaudate cosa succede?

Proviamo a dare una risposta ai quesiti sopra riportati richiamando le norme e le principali pronunce giurisprudenziali.

L’art. 31, commi 21 e 22, L. 448/1998: struttura e limiti

La fattispecie

La disposizione attribuisce agli enti locali la «facoltà», «in sede di revisione catastale» e «con proprio provvedimento», di disporre l’accorpamento al demanio stradale delle porzioni di terreno utilizzate ad uso pubblico ininterrottamente da oltre venti anni, «previa acquisizione del consenso da parte degli attuali proprietari»; il comma 22 stabilisce che registrazione e trascrizione del provvedimento avvengano a titolo gratuito. La facoltà del Comune, quindi, poggia su una fattispecie a formazione progressiva che esige condizioni rigorose.

La prima: il passaggio pubblico ultraventennale. Non basta che qualche passante abbia attraversato il terreno per scorciatoia. Serve un transito continuo, indistinto, esercitato uti cives da una collettività anonima per soddisfare un effettivo bisogno di viabilità generale. Lo ha rimarcato la Cassazione civile (Sezione I, 17 luglio 2024, n. 19784) e lo ha ribadito Palazzo Spada (Consiglio di Stato, Sezione V, 11 settembre 2025, n. 7288): l’uso deve essere pubblico, palese e non precario.

La seconda condizione è il vero spartiacque: il consenso. La legge non ammette scorciatoie. Il consenso dei proprietari attuali deve essere espresso, scritto, inequivocabile. Non si applica il silenzio-assenso. Se manca la firma del privato proprietario al momento dell’atto, il provvedimento dell’ente è viziato in radice. Su questo non si transige (si veda Consiglio di Stato, Sezione V, 23 febbraio 2023, n. 4012 e TAR Abruzzo, L’Aquila, 31 marzo 2025, n. 160).

Il consenso: elemento costitutivo, non formale

Il nodo centrale è il consenso. Nella sentenza Consiglio di Stato, sez. VII, sentenza 13 novembre 2025, n. 8903 (R.G. 3652/2025; Comune di Tortoreto c. Mei e altri) è stato qualificato l’art. 31, c. 21, come fonte di «un potere di natura chiaramente ablatoria, nell’esercizio del quale gli enti locali possono acquisire al demanio stradale alcune porzioni di terreno di proprietà di soggetti privati», e richiamato l’orientamento secondo cui occorre «un atto di consenso espresso che non può essere surrogato da comportamenti di natura concludente». La determinazione comunale che aveva accorpato una particella utilizzata da oltre vent’anni per la viabilità è stata annullata, con conferma in appello della sentenza di primo grado, proprio per mancanza del consenso di alcuni dei proprietari.

La medesima linea si rinviene nella sentenza della IV Sezione n. 8520/2025, che pure si limita a dichiarare l’inammissibilità dell’appello, e nel precedente n. 4012/2023 da essa richiamato. Ne discende che il consenso:

deve essere espresso, quindi documentato in un atto scritto riferibile al proprietario;
deve provenire da tutti gli attuali comproprietari;
deve essere attuale, cioè rilasciato dagli attuali titolari e non presunto da atti dei danti causa;
non può essere desunto né dal silenzio, né dalla mera tolleranza dell’uso, né dalla previsione di una vecchia convenzione.

Giurisdizione

Quanto alla giurisdizione, la giurisprudenza richiamata ha confermato la cognizione del giudice amministrativo sulla legittimità del provvedimento di accorpamento; ha invece registrato il passaggio in giudicato della declaratoria di difetto di giurisdizione sulla domanda incidentale del Comune volta all’accertamento di usucapione e servitù, questioni di diritto dominicale che restano al giudice ordinario. La distinzione è rilevante per l’ente: se manca il consenso, non è possibile «sanare» il difetto invocando in sede amministrativa un acquisto per usucapione o per destinazione all’uso pubblico; queste vicende vanno azionate, se ne ricorrono i presupposti, davanti al giudice ordinario.

Competenza dell’organo e profili procedimentali

La norma parla di «proprio provvedimento» senza indicare l’organo. Poiché l’accorpamento realizza un acquisto immobiliare a titolo gratuito, è da valutare la riserva consiliare per gli «acquisti e alienazioni immobiliari» di cui all’art. 42, c. 2, lett. l), TUEL, che esclude gli atti di mera esecuzione di atti fondamentali del Consiglio e la ordinaria amministrazione di competenza di Giunta e dirigenti. Ad ogni modo, la soluzione prudente consiste nel far precedere l’atto dirigenziale di accorpamento da una deliberazione consiliare (o da un atto di indirizzo del Consiglio che ne costituisca il presupposto), corredata dei pareri di regolarità tecnica e contabile.

Effetti e aspetti tributari

L’effetto del provvedimento, in presenza di consenso valido, è l’acquisizione della proprietà al patrimonio dell’ente con destinazione a demanio stradale; la registrazione e la trascrizione sono gratuite per espressa previsione del comma 22. I contributi di prassi riferiscono, inoltre, che il provvedimento è idoneo alla voltura catastale e che godono di esenzione le imposte ipotecaria e catastale.

Richiamo alla natura delle convenzioni urbanistiche

La risposta ai quesiti a), b), d) ed e) presuppone un richiamo, sia pur sintetico, alla natura della convenzione di lottizzazione. Essa è disciplinata dall’art. 28 della L. 17 agosto 1942, n. 1150, che ne fissa il contenuto minimo: cessione gratuita delle aree per le opere di urbanizzazione, assunzione dei relativi oneri, termine di esecuzione non superiore a dieci anni e garanzie. La giurisprudenza amministrativa la riconduce agli accordi di cui all’art. 11 della L. 241/1990, e più precisamente a un accordo endoprocedimentale dal contenuto vincolante, funzionale al rilascio del titolo edilizio; l’art. 11, c. 2, prevede la forma scritta a pena di nullità e l’applicazione dei principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti, in quanto compatibili.

Da tale qualificazione discendono alcune conseguenze che rilevano ai fini del presente studio.

Le controversie sull’esecuzione degli accordi sostitutivi o integrativi del provvedimento appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (art. 133, c. 1, lett. a), n. 2, c.p.a., comprese le azioni ex art. 2932 c.c.).
Natura delle obbligazioni. Le obbligazioni assunte dal lottizzante sono qualificate come ambulatorie o propter rem: seguono il fondo e vincolano gli aventi causa. Lo afferma, tra le altre, la sez. II del TAR Lombardia n. 2311/2025. Il TAR Marche, nella sentenza n. 234/2026, non mette in discussione l’ambulatorietà dell’obbligo di prestazione ma ne contesta, per gli obblighi periodici e perpetui di manutenzione, la riconducibilità alla figura dell’obbligazione reale per difetto di copertura normativa e per il principio di tipicità e numero chiuso dei diritti reali.
Ultrattività. Alla scadenza del termine di efficacia della convenzione non si estinguono le obbligazioni assunte dal privato, in particolare quelle di cessione delle aree; il TAR Liguria n. 742/2025 riferisce che l’obbligo manutentivo propter rem grava sugli aventi causa «anche oltre il termine previsto nella convenzione urbanistica e anche dopo la scadenza della convenzione stessa».
La durata delle convenzioni e il regime successivo alla loro scadenza sono regolati dalla legge; ogni modifica richiede forma scritta ad substantiam ex art. 11, c. 2, L. 241/1990. Ne consegue che l’ente non può rinunciare a diritti convenzionali con un comportamento concludente o con un atto informale: occorre un atto scritto adottato dall’organo competente.

La prescrizione dell’obbligo di cessione: l’orientamento maggioritario e la tesi opposta

Il diritto del Comune alla cessione delle aree è soggetto, secondo l’orientamento che risulta più ampiamente documentato, alla prescrizione ordinaria decennale (art. 2946 c.c.), con decorrenza non dalla stipula ma dalla scadenza della convenzione o del termine di esecuzione delle opere.

Vi è, però, un diverso indirizzo dottrinale, non verificato, che ricondurrebbe la cessione delle aree a standard alla conformazione permanente del suolo e ne predicherebbe l’imprescrittibilità. La posizione viene richiamata per completezza ma non è supportata da provvedimenti giurisdizionali a suo sostegno.

Quesito A. Aree da cedere in forza di convenzione, mai cedute: acquisibili con l’art. 31?

Autonomia della procedura rispetto alla convenzione

La risposta è affermativa, con una precisazione decisiva. L’art. 31, c. 21, non condiziona l’accorpamento né alla validità né all’inadempimento della convenzione: i suoi presupposti sono l’uso pubblico ultraventennale e il consenso degli attuali proprietari. L’esistenza di una convenzione inattuata non è dunque un ostacolo, e il procedimento può essere avviato anche quando l’obbligo convenzionale di cessione sia scaduto, prescritto o ancora esigibile. Nel senso della autonomia dei presupposti si esprime il TAR Abruzzo con la sentenza 31 marzo 2025, n. 160, che avrebbe annullato l’accorpamento per difetto del consenso e non per mancanza di prova dell’uso.

La precisazione riguarda il consenso. La circostanza che il proprietario attuale (o il suo dante causa) si sia obbligato a cedere l’area in convenzione non equivale al consenso richiesto dall’art. 31: si tratta di due titoli diversi, l’uno di natura pattizia-contrattuale (fondato sull’art. 11 L. 241/1990) mentre, l’altro, condizione di legittimità di un potere ablatorio. Il Consiglio di Stato, nella sentenza sopra riportata, esclude che il consenso possa essere surrogato da comportamenti concludenti e richiede un atto espresso. Ne segue che l’ente non può presumere il consenso dalla convenzione né dal fatto che l’area è «di fatto» utilizzata dalla collettività.

Se il consenso manca: le alternative

Il rifiuto o l’irreperibilità dei proprietari precludono la via dell’art. 31, ma non necessariamente l’acquisizione. Le alternative, da valutare sulla base dello stato della convenzione e della posizione dei proprietari, sono le seguenti.

Esecuzione in forma specifica ex art. 2932 c.c. Se la convenzione contiene un obbligo di cessione ancora esigibile, il Comune può chiedere al giudice amministrativo una sentenza costitutiva che produca gli effetti del trasferimento non concluso. Secondo il TAR Marche n. 530/2026, le obbligazioni derivanti da convenzioni di lottizzazione sono suscettibili di esecuzione specifica, il termine convenzionale non è decadenziale per l’amministrazione e le difformità catastali o dimensionali non impediscono l’esecuzione quando i beni siano determinabili sulla base della convenzione e degli elaborati. L’effetto traslativo si produce con il passaggio in giudicato della sentenza costitutiva.
Verifica della prescrizione. L’azione è esperibile finché il diritto non sia prescritto: con la decorrenza decennale dalla scadenza della convenzione o del termine di esecuzione secondo l’orientamento maggioritario (v. supra). Ove il diritto risulti prescritto, la cessione non può più essere pretesa in via coattiva, ma il consenso volontario resta possibile e ripristina la via dell’art. 31.
Espropriazione ordinaria, con oneri indennitari a carico dell’ente, qualora l’opera pubblica sia inserita in un procedimento ablatorio regolare.
Acquisizione sanante ex art. 42-bis D.P.R. 327/2001, per l’area già utilizzata come strada senza titolo, con provvedimento specificamente motivato e con indennizzo pari al valore venale maggiorato del 10% e con interessi/risarcimento del 5% annuo per il periodo di occupazione senza titolo. È la soluzione più onerosa e quella che l’ente tende a evitare; se ne segnala il rilievo nel quesito g) come possibile conseguenza economica dell’inerzia.
Azione in sede ordinaria per l’accertamento dei fenomeni acquisitivi (usucapione, servitù di uso pubblico), rimessa al giudice ordinario secondo quanto risulta dalla sentenza Cons. Stato, sez. VII, 13.11.2025, n. 8903.

Profili di rischio

Soggetti obbligati non più esistenti. Quando il lottizzante originario è estinto o irreperibile occorre individuare gli attuali intestatari (o i loro successori) e verificare a chi risultino trasferite, con i singoli lotti, le quote della strada.
Convenzione ancora vigente. Se le opere non sono state collaudate e le garanzie sono ancora escutibili, l’accorpamento gratuito senza istruttoria può tradursi in una rinuncia, di fatto, al collaudo e alle garanzie: profilo che rileva anche sul piano contabile (v. quesito g).
L’accorpamento non modifica di per sé la convenzione; se si intende dare atto dell’estinzione o della novazione di obblighi convenzionali (ad esempio quelli manutentivi), occorre un atto scritto ai sensi dell’art. 11, c. 2, L. 241/1990.

Quesito B. Cessione gratuita in presenza di servitù di uso pubblico stabilita in convenzione, con oneri manutentivi a carico del privato. Quali effetti?

Nozione e costituzione

La servitù di uso pubblico (cd. servitus itineris publicae) è un istituto di origine dottrinale e giurisprudenziale: un peso imposto su un fondo privato a favore della collettività indeterminata dei cittadini (uti cives), che consente il passaggio o l’uso di una porzione di suolo privato (art. 825 c.c., per analogia con i beni pubblici).

Si costituisce:

– per atto formale (atto pubblico o privato, tipicamente la convenzione urbanistica o il rogito di lottizzazione);

– per usucapione ventennale o destinazione del padre di famiglia nei soli casi in cui il rapporto di servizio sia continuo;

– per dicatio ad patriam: quando il proprietario mette volontariamente e con continuità (non precariamente) il bene a disposizione della collettività (Cass. civ., sez. I, 17 luglio 2024, n. 19784; Cons. Stato, sez. V, 11 settembre 2025, n. 7288; Cons. Stato, n. 1121/2023).

Per l’accertamento dell’uso pubblico sono richiesti tre requisiti concorrenti:

l’esercizio del passaggio/transito da parte di una collettività indeterminata di persone, non di una cerchia ristretta;
l’idoneità della strada a soddisfare esigenze di interesse generale;
un titolo valido per l’affermazione del diritto di uso pubblico (Cons. Stato, sez. II, n. 3158/2020; sez. V, n. 4791/2017; TAR Campania Napoli, sez. III, n. 4824/2017).

Il titolo unilaterale dell’amministrazione non è sufficiente: la demanialità non può essere imposta senza procedimento legale (TAR Valle d’Aosta, n. 37/2023; ex art. 42 c.p.r.).

L’onere probatorio dell’uso pubblico grava sull’amministrazione che lo afferma (art. 2697 c.c.; Cons. Stato, n. 7288/2025).

Ammissibilità della cessione

Anche in questo caso la risposta è affermativa: la servitù di uso pubblico non è preclusiva dell’accorpamento. Al contrario, l’esistenza di un vincolo di uso pubblico costituito con atto formale documenta la destinazione dell’area a un interesse generale e costituisce un elemento istruttorio rilevante per la prova dell’uso pubblico. Va tuttavia tenuto distinto ciò che il titolo dimostra da ciò che la norma esige: l’art. 31 richiede un uso pubblico ininterrotto da oltre venti anni. Se la servitù è stata costituita con una convenzione più recente del ventennio, il presupposto temporale non si perfeziona per il solo fatto dell’esistenza dell’atto, salvo che si provi un uso pubblico anteriore. E, come sempre, il consenso degli attuali proprietari rimane indispensabile.

La servitù di uso pubblico, del resto, è un diritto reale di natura pubblicistica: l’art. 825 c.c. assoggetta al regime del demanio i diritti reali che spettano agli enti territoriali su beni altrui, costituiti per il conseguimento di fini di pubblico interesse corrispondenti a quelli cui servono i beni demaniali. Ne consegue che il Comune è già titolare di un diritto che, con l’accorpamento, viene assorbito nel più ampio diritto di proprietà demaniale.

Che ne è della servitù e degli oneri convenzionali

Il trasferimento della proprietà del bene ha come effetto l’estinzione della servitù per confusione, ai sensi degli artt. 1014 e 1072 c.c.: la riunione in capo al medesimo soggetto della proprietà del fondo servente e della titolarità del diritto comporterebbe lo scioglimento della servitù e, con esso, il venir meno degli impegni manutentivi. L’art. 1072 c.c. prevede l’estinzione della servitù «quando in una sola persona si riunisce la proprietà del fondo dominante con quella del fondo servente». La norma, tuttavia, è dettata per le servitù prediali; la servitù di uso pubblico non ha un fondo dominante, ma un beneficiario collettivo rappresentato dall’ente. L’applicazione dell’art. 1072 è quindi analogica. L’esito sostanziale, cioè che il diritto d’uso pubblico si «confonda» o si assorba nella proprietà demaniale dell’area, non è discutibile nei suoi effetti pratici. Per dovere di verità occorre far presente che tale analogia non è stata riscontrata in pronunce specifiche che ne hanno fatto applicazione diretta.

Più delicata è la sorte degli obblighi manutentivi pattuiti in convenzione. Sono obbligazioni di fare a carico del privato e a favore del Comune; una volta che l’area diventa comunale, la loro utilità viene meno perché il creditore diventerebbe beneficiario della propria stessa manutenzione. È però prudente non affidarsi a un’estinzione implicita: l’atto di consenso e il provvedimento di accorpamento è opportuno prevedano una clausola espressa che dia atto della cessazione, dalla data del provvedimento, degli oneri manutentivi di cui alla convenzione, con reciproca liberazione, adottata dall’organo competente e in forma scritta, in coerenza con l’art. 11, c. 2, L. 241/1990.

Quesito C. Aree già utilizzate per l’edificazione: è possibile il frazionamento e la cessione al Comune?

Il frazionamento e la cessione di una porzione di un lotto già edificato sono, in linea di principio, ammissibili. Il frazionamento è un’operazione catastale con la quale si attribuisce autonoma identificazione alla porzione da trasferire: è lo strumento tecnico necessario per individuare la nuova particella da intestare al demanio e non richiede, di per sé, alcun titolo edilizio.

Non ricorre neppure il rischio di lottizzazione abusiva. Ai sensi dell’art. 30, c. 1, D.P.R. 380/2001, essa si configura quando si dà avvio a una trasformazione urbanistica o edilizia dei terreni in violazione delle prescrizioni, ovvero quando la trasformazione è predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che «denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio». Il distacco di una fascia già adibita a strada, ceduta a ente pubblico per essere destinata a viabilità, non crea lotti edificabili e non persegue una finalità edificatoria: manca dunque l’elemento costitutivo della fattispecie.

Restano da verificare alcuni adempimenti e cautele.

Certificato di destinazione urbanistica. L’art. 30, c. 2, sancisce la nullità degli atti tra vivi aventi ad oggetto il trasferimento di diritti reali su terreni ai quali non sia allegato il certificato di destinazione urbanistica; la norma prevede esclusioni che vanno verificate sul testo vigente. Poiché nel procedimento ex art. 31 il titolo traslativo è il provvedimento, ma l’atto di consenso è un negozio del privato, è prudente allegare il certificato al consenso o darne atto.
Parti comuni. Se la fascia da cedere è parte comune di un condominio o è in comproprietà, il consenso deve essere espresso da tutti gli aventi diritto, con verifica del quorum secondo le regole applicabili.
Pertinenze e standard. Va escluso dal perimetro della cessione quanto costituisca pertinenza necessaria del fabbricato (aree di parcheggio pertinenziale vincolate con atto d’obbligo, dotazioni a standard, superfici drenanti o a verde profondo previste dal titolo), oppure va previsto il loro ricollocamento nella corte residua.
Uso effettivo. L’area da cedere deve coincidere con la sede stradale effettiva e con i marciapiedi e le pertinenze effettivamente utilizzati dal pubblico: l’art. 31 non consente di accorpare al demanio la corte o il giardino privato.
Pratiche edilizie pendenti. Prima di cedere, va verificato che non siano pendenti istanze di accertamento di conformità ex art. 36 D.P.R. 380/2001 o condoni riguardanti il fabbricato: la conformità si valuta sulla situazione esistente al momento della domanda e la riduzione della superficie fondiaria potrebbe compromettere la verifica dei parametri.

Quesito D. A chi spettano gli oneri manutentivi delle aree gravate da servitù di uso pubblico?

Prima dell’accorpamento: un contrasto tra orientamenti

Il quesito non ha una risposta univoca, perché la giurisprudenza amministrativa e quella civile ne offrono letture non coincidenti.

Orientamento del Consiglio di Stato. Nella sentenza della V Sezione n. 245/2026 si afferma che «l’onere manutentivo delle strade private grava, ordinariamente, sui proprietari delle medesime, i quali sono anche responsabili dei danni potenzialmente derivanti agli utenti dal loro cattivo stato di conservazione». Il Collegio richiama i propri precedenti (V, n. 2584/2005; V, n. 7252/2025) e quello della Cassazione (III civ., n. 4480/2009) e, secondo i commenti della dottrina, ritiene che anche ammettendo un dovere concorrente dell’amministrazione l’uso pubblico non esonera il proprietario dalla manutenzione ordinaria; si richiama, tuttavia, la sentenza Cons. Stato, IV, n. 4398/2015, che riconosce un possibile dovere del Comune di concorrere alle spese in caso di uso pubblico.

Orientamento della Cassazione civile. Nel diverso versante della responsabilità verso i terzi, l’ordinanza della Cassazione civile, sezione terza, del 8.6.2023, n. 16270, ha ritenuto che il Comune «non perde la sua funzione di custode nemmeno in presenza di un proprietario privato», rispondendo ex art. 2051 c.c. in concorso con quest’ultimo, quando la strada sia adibita al pubblico transito.

Composizione. Le due letture possono essere lette come regole operanti su piani diversi: il riparto interno del costo di manutenzione (in via ordinaria a carico del proprietario, salvo un concorso dell’ente) e la responsabilità esterna verso gli utenti danneggiati (custodia ex art. 2051 c.c.). Si tratta, tuttavia, di una ricostruzione che non affronta il rapporto tra i due piani.

Il ruolo del titolo: l’art. 1030 e l’art. 1069 c.c.

Quando la servitù è stata costituita con la convenzione e questa pone a carico del privato la manutenzione, la clausola opera come titolo: l’art. 1030 c.c. esclude, in generale, che il proprietario del fondo servente sia tenuto a compiere atti per rendere possibile l’esercizio della servitù, ma ammette l’obbligo quando lo prevedano la legge o il titolo; l’art. 1069 c.c. pone le spese delle opere a carico del titolare della servitù, «salvo che sia diversamente stabilito dal titolo o dalla legge». Ne discende che, in presenza di una clausola espressa, l’onere può legittimamente gravare sul privato; in assenza di titolo (servitù nata per destinazione all’uso pubblico o per lungo uso), l’applicazione analogica delle regole sulle servitù prediali potrebbe condurre a un risultato diverso da quello enunciato dal Consiglio di Stato.

Dopo l’accorpamento

Con l’acquisizione la strada entra a far parte del demanio stradale comunale e gli oneri di manutenzione, gestione e pulizia gravano sull’ente proprietario ai sensi dell’art. 14, c. 1, del Codice della strada, che pone in capo agli enti proprietari il dovere di provvedere «alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi», al controllo tecnico dell’efficienza e alla segnaletica. Il trasferimento dell’onere non ha effetti retroattivi: restano impregiudicati i crediti o le responsabilità relativi al periodo anteriore. Sul piano finanziario, l’atto di indirizzo dell’ente dovrebbe dare conto della spesa storica di manutenzione già sostenuta e del maggior onere prevedibile, in modo da fondare la valutazione di sostenibilità (v. quesito g).

Quesito E. La manutenzione «perpetua» imposta dalla convenzione: i privati possono svincolarsi?

Distinzioni preliminari

Occorre anzitutto distinguere. Un conto è l’obbligo di manutenere le opere di urbanizzazione fino al collaudo e alla presa in carico da parte dell’ente, che ha una scadenza fisiologica ed è coerente con l’art. 28 L. 1150/1942, che collega l’esecuzione delle opere a un termine di vigenza della convenzione. Altro conto è la clausola che impone, anche dopo la cessione, la manutenzione «in perpetuo» di beni che sono o divengono comunali, o di strade e verde ad uso pubblico: è quest’ultima l’ipotesi che il quesito propone.

Le pronunce disponibili

La giurisprudenza di merito riportata dalle fonti è convergente nel guardare con sfavore alla perpetuità dell’onere, ma diverge sui rimedi.

TAR Milano, 8 marzo 2023 (n. 603/2023). La clausola che impone al condominio l’obbligo «in perpetuo» di manutenzione ordinaria di parcheggi e verde pubblico è nulla o comunque non più giuridicamente efficace, perché la perpetuità di un vincolo obbligatorio contrasta con la buona fede nell’esecuzione.
TAR Marche, sez. I, 21 febbraio 2026, n. 234. Nel caso di un comparto di Pesaro, il Collegio ha respinto la domanda di nullità della clausola e le connesse domande restitutorie e risarcitorie, ma ha accertato il diritto di recesso dei proprietari dall’originario rapporto pattizio a tempo indeterminato relativo alla manutenzione del verde pubblico, fondandolo sul principio per cui «in ogni rapporto contrattuale a tempo indeterminato è consentito il recesso unilaterale», applicabile alle convenzioni urbanistiche in forza dell’art. 11, c. 2, L. 241/1990 e richiamando, quali precedenti conformi, TAR Liguria n. 742/2025 e TAR Lombardia-Milano n. 603/2023. Il Collegio precisa che la facoltà di recesso non impedisce alle parti di regolare i rapporti con nuove pattuizioni e che la vicenda concerne «istituti sui quali non vi è univoca giurisprudenza (né dottrina)». Il diritto di recesso è stato riconosciuto in quanto la clausola non era coperta dalla durata ventennale prevista dalla legge per le obbligazioni propriamente urbanistiche.
TAR Liguria n. 742/2025. Il TAR ha respinto il ricorso di proprietari che chiedevano di accertare l’inesistenza dell’obbligo di manutenzione dopo la cessione delle aree o, in subordine, la fissazione di un termine, affermando che l’obbligo grava, in quanto propter rem, sugli aventi causa anche oltre il termine della convenzione, non può escludersi senza uno specifico accordo ed è incompatibile con una durata perpetua senza definizione temporale. Contrariamente a quanto è stato talora sostenuto, la pronuncia non riconosce dunque un effetto liberatorio automatico né dispone il passaggio dell’onere al Comune.

La letteratura consultata osserva, nella stessa direzione, che il proprietario non è obbligato in modo perpetuo, ma può chiedere al Comune di rinegoziare la convenzione o singole clausole, in applicazione della buona fede ex art. 1375 c.c. richiamata dall’art. 11, c. 2, L. 241/1990, con obbligo dell’amministrazione di provvedere sull’istanza ex art. 2 L. 241/1990.

Quadro e strumenti a disposizione del privato

In definitiva, la risposta è: sì, la perpetuità non è sostenibile, ma non esiste una regola consolidata sul modo in cui ci si libera. Tre sono le strade riscontrabili, in ordine crescente di incertezza.

Accordo con il Comune, la via più sicura. L’accorpamento ex art. 31, con il consenso dei proprietari e la clausola liberatoria di cui si è detto, realizza il risultato attraverso il passaggio della proprietà e degli oneri. Alternativamente, una nuova convenzione o un accordo di modifica in forma scritta ai sensi dell’art. 11, c. 2, L. 241/1990.
Istanza di rinegoziazione e, in caso di silenzio, tutela avverso l’inerzia; il fondamento è l’art. 1375 c.c. richiamato dall’art. 11, c. 2.
Recesso unilaterale secondo la tesi del TAR Marche n. 234/2026, con le cautele proprie dell’atto recettizio (ragionevole preavviso, ricognizione di quali obblighi siano temporalmente coperti dalla convenzione e quali no). Si tratta di orientamento di primo grado, non consolidato e contraddetto, quanto ai presupposti, dalla lettura restrittiva del TAR Liguria.

Per completezza: l’art. 1070 c.c. consente al proprietario del fondo servente, quando è tenuto in forza del titolo o della legge alle spese per l’uso o la conservazione della servitù, di liberarsene «rinunziando alla proprietà del fondo servente a favore del proprietario del fondo dominante». La norma potrebbe suggerire, per analogia, un abbandono liberatorio a favore dell’ente titolare della servitù di uso pubblico; l’applicazione a un rapporto senza fondo dominante non è però riscontrata in giurisprudenza e l’ente potrebbe contestarla.

Quesito F. L’area computata nella volumetria e poi utilizzata come strada: quali gli effetti del frazionamento e della cessione sul fabbricato «asservito»?

Impostazione del problema

Il quesito ha tre profili distinti: se l’area possa essere frazionata e ceduta; se l’operazione incida sul fabbricato che su quell’area ha computato la volumetria (e altri indici, come il rapporto di copertura); se il frazionamento e la cessione possano far ritenere il fabbricato abusivo per alterazione sopravvenuta dell’indice di fabbricabilità o del rapporto di copertura. Il primo profilo è trattato al quesito c). Gli altri due richiedono una premessa sulla natura dell’asservimento.

L’asservimento: vincolo oggettivo, permanente, insensibile ai frazionamenti

La giurisprudenza amministrativa è costante nel ritenere che, quando la normativa urbanistica pone limiti di volumetria, l’utilizzazione di un’area per la costruzione ne determina l’impegno ai fini del computo. Il Consiglio di Stato afferma che «il vincolo dell’area discende ope legis dalla sua utilizzazione, sulla base della concessione edilizia, senza la necessità di strumenti negoziali privatistici (atto d’obbligo, trascrizione, ecc.)». L’asservimento «dà luogo ad un rapporto pertinenziale che ha natura permanente, indipendentemente da quando esso si è verificato», e «costituisce, infatti, una qualità oggettiva» del fondo, «che continua a seguirlo anche nei successivi trasferimenti o frazionamenti a qualsiasi titolo posti in essere», permanendo «a tempo indeterminato», anche se la cubatura assentita non è stata sfruttata per intero, se l’area è stata frazionata e se il titolo edilizio è decaduto. Nello stesso senso Cons. Stato, sez. V, n. 3823/2011, per il quale l’asservimento è una qualità oggettiva, opponibile ai terzi, il cui contenuto consiste in un «vincolo automatico imposto all’area in relazione alla volumetria dalla stessa espressa», e, con richiamo alla stessa Plenaria, TAR Brescia n. 341/2018, che esclude la necessità di un formale atto di asservimento o della trascrizione.

Il principio opera in due direzioni: da un lato preclude di riutilizzare l’area già impegnata (anche se frazionata o alienata) per ulteriore edificazione; dall’altro conserva il «denominatore» del rapporto. Nella sentenza Cons. Stato, sez. IV, 1.7.2015, n. 3251, è riportato il principio, già enunciato dal TAR, secondo cui ogni ulteriore costruzione che interessi la stessa area, anche se successivamente divisa, frazionata o alienata separatamente, deve considerare i volumi realizzati sull’intero lotto, «in modo da tener fermo il denominatore del rapporto e consentire il raffronto fra volumi edificati ed edificabili». Sul piano temporale, la sentenza Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 9 luglio 2011, n. 4134, ha ritenuto che le variazioni dell’indice di fabbricabilità in melius «non possono riguardare aree già utilizzate a fini edificatori» e ha considerato area già completamente utilizzata l’intera estensione delle particelle «come risultanti dal successivo frazionamento», comprendendovi anche una particella di 30 mq, libera e asservita, che il fatto descrive come «relitto da tempo ricompreso nel tracciato di una strada». Un ulteriore riscontro, con riferimento all’unitarietà del lotto urbanistico come unità rilevante per il calcolo della volumetria residua, è riportato dal commento alla sentenza del Consiglio di Stato n. 2352/2026.

Effetti della cessione sul fabbricato: nessun mutamento dello stato legittimo

Le pronunce ora ricordate hanno tutte a oggetto la questione se l’area residua possa essere edificata di nuovo o quanta volumetria residui. Nessuna di queste ha deciso il caso della cessione a un ente pubblico di una fascia già computata, per essere destinata o già utilizzata come strada. È perciò necessario dichiarare che la conclusione che segue è il risultato di un’operazione ricostruttiva e non l’applicazione di un precedente specifico.

La ricostruzione poggia su quattro passaggi.

La legittimità del titolo si valuta al momento del rilascio e dell’esecuzione conforme. Lo stato legittimo dell’immobile «è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa» (o dall’ultimo titolo che ha disciplinato l’intero immobile, previa verifica dei titoli pregressi). Il legislatore ancora la definizione dello stato legittimo al titolo e non a un calcolo periodico dei parametri.
L’asservimento è permanente e oggettivo: la fascia ceduta rimane, per il fabbricato e nei confronti di chiunque ne sia proprietario, area già utilizzata ai fini edificatori; l’impegno della volumetria non viene meno per il frazionamento né per il mutamento del proprietario.
La cessione non trasferisce volumetria. L’ente pubblico acquisisce un bene demaniale destinato alla viabilità, non un diritto edificatorio; la fascia, già priva di capacità edificatoria residua perché impegnata dal titolo, resta inedificabile per la sua stessa destinazione. Il fabbricato non subisce né decremento né incremento di cubatura o di superficie coperta: le dimensioni assentite non variano.
Non esiste un abuso «sopravvenuto» per riduzione della superficie fondiaria dopo l’ultimazione. Le sanzioni edilizie si riferiscono a opere eseguite senza titolo o in difformità dal titolo; una modifica catastale o dominicale successiva, di per sé, non muta l’opera assentita. Nelle fonti consultate non è stata riscontrata alcuna pronuncia che dichiari abusivo un fabbricato per effetto del successivo frazionamento e cessione di un’area già computata.

Un esempio numerico

Si assuma un lotto originario di 1.000 mq con indice di fabbricabilità fondiaria di 1,5 mc/mq, sul quale è stato assentito e realizzato un fabbricato di 1.500 mc. Se 200 mq, già adibiti di fatto a strada, vengono frazionati e ceduti al Comune, la superficie residua è di 800 mq. Il rapporto fra volume esistente e superficie residua è pari, in termini aritmetici, a 1,875 mc/mq. Il valore non indica una violazione dell’indice, perché l’indice è un parametro dell’intervento riferito al lotto come esisteva al momento del titolo (1.000 mq × 1,5 = 1.500 mc), non una caratteristica del fabbricato da riverificare a ogni mutamento del perimetro catastale; i 200 mq ceduti erano già computati, e continueranno a esserlo come «denominatore» per ogni futura valutazione, secondo i principi sopra ricordati. Lo stesso vale per il rapporto di copertura: la superficie coperta del fabbricato non cambia, e il calcolo del rapporto (che si riferisce al lotto originario) rimane quello del titolo.

Profili residui e rischi da presidiare

La tesi della non abusività non esaurisce le questioni che la cessione può porre. Vanno considerati, in particolare, i profili seguenti.

Interventi futuri sul lotto residuo. La regola dell’unitarietà del lotto porta a ritenere che i futuri parametri (volumetria residua, densità) si verifichino considerando la fascia ceduta come già impegnata. Va però accertato, caso per caso, quali definizioni di superficie territoriale e fondiaria applichi il regolamento edilizio comunale, perché alcune discipline escludono le aree cedute per dotazioni dalla superficie fondiaria.
L’art. 879, c. 2, c.c. esclude l’applicazione delle norme sulle distanze alle costruzioni «in confine con le piazze e le vie pubbliche», ma impone di osservare «le leggi e i regolamenti che le riguardano». Se la fascia ceduta diviene sede stradale e il fabbricato si trova a distanza inferiore da quella prescritta da tali fonti (fasce di rispetto stradali, distacchi regolamentari), il tema non riguarda la legittimità dell’edificio già assentito, ma può incidere sui successivi interventi. Al momento non sono stati rinvenuti precedenti specifici.
Parcheggi pertinenziali e standard. Se la fascia include stalli vincolati a pertinenza del fabbricato o dotazioni a standard previste dal titolo, la cessione ne determinerebbe la sottrazione: tali aree sono da escludere dal perimetro o da compensare separatamente.
Asservimento a favore di altri fondi. Se la fascia era stata computata non per il fabbricato del cedente ma a favore di un fondo diverso (atto di asservimento o cessione di cubatura), la cessione non modifica il rapporto di asservimento in atto, ma richiede di leggere l’atto con attenzione, per evitare che l’ente acquisti un bene gravato da vincoli che non ha esaminato.
Pratiche in corso. Si veda il precedente quesito c).

Le cautele nell’atto di accorpamento

Per prevenire contestazioni è opportuno che l’atto di consenso e il provvedimento contengano una clausola con la quale si dia atto:

che la porzione ceduta ha già concorso, con l’originario lotto urbanistico, al computo dei parametri edilizi del fabbricato in forza del titolo abilitativo indicato;
che la cessione non comporta trasferimento di volumetria né alcuna modifica dello stato legittimo del fabbricato;
che, ai fini di ogni futuro intervento, la porzione ceduta resta computata come area già utilizzata;
l’assenza di pendenze sanzionatorie a carico del fabbricato (verificata dall’ufficio tecnico) e di pratiche di sanatoria in corso. La clausola non ha efficacia di legge nei confronti dei terzi, ma documenta l’istruttoria e assicura la coerenza degli atti successivi.

Quesito G. L’accorpamento e il trasferimento degli oneri manutentivi al Comune possono comportare danno erariale?

Il quadro normativo

La responsabilità amministrativo-contabile presuppone un danno patrimoniale pubblico, cagionato con dolo o colpa grave, ferma restando l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali (art. 1, c. 1, L. 14 gennaio 1994, n. 20). La L. 7 gennaio 2026, n. 1, in vigore dal 22 gennaio 2026, ha tipizzato la colpa grave (violazione manifesta delle norme applicabili, travisamento del fatto), ha escluso la colpa grave quando la violazione o l’omissione sia determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti, ha introdotto un limite al potere riduttivo (non oltre il 30% del pregiudizio e comunque non oltre il doppio della retribuzione lorda dell’anno di inizio della condotta), ha stabilito la prescrizione quinquennale dal fatto dannoso e ha previsto l’applicazione a molti giudizi pendenti.

Perché l’operazione non è, in sé, fonte di danno

L’accorpamento gratuito di una strada già utilizzata dal pubblico non determina un depauperamento del patrimonio dell’ente: il Comune acquisisce a titolo gratuito la proprietà di un bene immobile e beneficia dell’esenzione da registrazione e trascrizione; l’onere di manutenzione futura discende dal dovere istituzionale di enti proprietari di strade di cui all’art. 14 C.d.S., e non da una libera scelta di beneficare i privati. Quando l’ente già provvede, di fatto, alla manutenzione (illuminazione, sottoservizi, asfaltatura), la formalizzazione della proprietà non aggiunge un costo, ma allinea la titolarità all’esercizio delle funzioni.

Il rischio più concreto, sul piano finanziario, è invece quello dell’inerzia. Se la strada resta formalmente privata ma è aperta al pubblico e manutenuta di fatto dal Comune, l’ente può essere chiamato a rispondere dei danni agli utenti quale custode (v. il quesito d), oppure, in caso di contestazione dei proprietari, essere condotto verso un’acquisizione sanante ex art. 42-bis D.P.R. 327/2001, con indennizzo pari al valore venale maggiorato del 10% e con il 5% annuo per il periodo di occupazione senza titolo. Tali oneri possono, in astratto, essere oggetto di contestazione per omesso esercizio di una facoltà idonea a evitarli, ma la valutazione resta di merito e non risultano precedenti contabili al riguardo.

Le situazioni che espongono l’ente a rilievi

Assenza di uso pubblico effettivo. Se l’area accorpata è una strada cieca al servizio esclusivo di pochi edifici privati, mancando il presupposto dell’art. 31 l’acquisizione (e la connessa assunzione di oneri manutentivi) non è sorretta da un interesse generale e può essere contestata come scelta priva di giustificazione.
Rinuncia a crediti convenzionali. Se l’accorpamento è utilizzato per acquisire opere non collaudate o difettose, senza escutere le garanzie fideiussorie o senza far valere le obbligazioni residue di realizzazione, si determina in concreto una rinuncia a diritti dell’ente. È opportuno, a tal fine, verificare lo stato di collaudo delle opere, le garanzie in essere e gli eventuali crediti per monetizzazioni e inadempimenti pregressi, ed escludere che il provvedimento di accorpamento, o le clausole liberatorie, comportino immotivatamente la remissione di debiti. (v. successivo paragrafo 10).
Difetto di istruttoria sui costi. L’atto di indirizzo dovrebbe quantificare il maggior onere di manutenzione e di ripristino delle opere (ove necessario), individuare la copertura finanziaria e attestare l’assenza di passività ambientali o di vincoli pregiudizievoli.
Vizi di competenza e di forma. L’adozione da parte di un organo non competente o l’assenza del consenso espresso espongono l’atto ad annullamento e, in ipotesi, l’ente a costi di lite e restituzione; la responsabilità personale presuppone tuttavia, dopo la L. 1/2026, una colpa grave in senso tipizzato, esclusa se l’atto si allinea a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri.

Conclusione sul quesito g)

L’assunzione degli oneri manutentivi di una strada già di uso pubblico, a seguito di accorpamento regolarmente istruito, non integra di per sé un danno erariale. Il rischio si concentra sulle carenze dell’istruttoria (uso pubblico non provato, consenso non valido, opere non collaudate, garanzie non escusse) e sulle rinunce che l’atto potrebbe comportare. Una motivazione analitica unitamente al parere degli uffici competenti nonché il coinvolgimento dell’organo competente costituiscono, sul piano probatorio, le migliori difese, anche in ragione dell’esclusione della colpa grave per gli atti conformi a indirizzi giurisprudenziali prevalenti.

Quesito H. Cosa comporta la presenza di opere di urbanizzazione mai collaudate?

Due operazioni, due presupposti

Capita spesso che la strada di lottizzazione sia perfettamente funzionante, asfaltata, illuminata, percorsa quotidianamente, mentre le relative opere di urbanizzazione non sono mai state collaudate né formalmente cedute al Comune (se realizzate dal privato). È una situazione fisiologica quanto trascurata: il collaudo è un adempimento tecnico-amministrativo interno al rapporto convenzionale, spesso rimasto in sospeso per anni. La domanda che si pongono i RUP è se l’assenza del collaudo impedisca comunque l’accorpamento delle aree ex art. 31, L. 448/1998.

La risposta è negativa, ma richiede di tenere separati due piani. L’accorpamento delle aree e il collaudo delle opere che vi insistono hanno oggetto e presupposti distinti: il primo riguarda il terreno (la sede stradale come bene immobile), il secondo riguarda le opere realizzate su di esso (la pavimentazione, le reti, gli impianti). L’art. 31, comma 21, richiede solo l’uso pubblico ultraventennale e il consenso degli attuali proprietari: non menziona né la convenzione né il collaudo delle opere e, come si è visto trattando il quesito a), la procedura è autonoma anche rispetto alla convenzione urbanistica. Se non è necessaria la convenzione, a maggior ragione non lo è il collaudo delle opere che vi sono regolate.

Il collaudo condiziona la presa in carico delle opere, non l’accorpamento delle aree

Ciò che il collaudo condiziona è un’operazione diversa: la presa in carico delle opere di urbanizzazione da parte del Comune e il correlato passaggio degli oneri di manutenzione. Fino a quando le opere non sono state collaudate, esse restano, di regola, nella disponibilità e a carico del soggetto attuatore, che ne risponde in base alla convenzione (si veda quanto detto ai quesiti d) ed e) sugli oneri manutentivi propter rem). Lo si ricava, in un caso concreto, dalla sentenza del TAR Marche n. 530/2026 già richiamata al quesito a): nella fattispecie ivi decisa, il termine per l’adempimento degli obblighi di cessione e la conseguente decorrenza della prescrizione erano condizionati proprio dalla «sopravvenuta approvazione del collaudo finale» e dal rilascio del certificato di agibilità, secondo quanto stabilito dalla convenzione. Il caso conferma, sul piano pratico, che il collaudo costituisce un passaggio strutturalmente rilevante nell’esecuzione della convenzione, pur restando il suo effetto preciso (decorrenza di termini, presa in carico, passaggio degli oneri) rimesso al contenuto della singola convenzione.

Sul piano dei principi, l’accorpamento gratuito ex art. 31 assorbe la sola area: se la strada risulta di fatto realizzata e funzionante, l’operazione può procedere anche in pendenza del collaudo delle opere. Ciò che muta, in tal caso, è che il Comune diventa proprietario del sedime, ma le opere che vi insistono restano, fino al collaudo, regolate dalla convenzione, con i relativi oneri manutentivi a carico del privato secondo le regole già esposte al quesito d). È una situazione anomala, perché il Comune si trova titolare del suolo senza essere ancora subentrato nella responsabilità delle opere che vi insistono, ma non per questo l’accorpamento è precluso.

Il dovere dell’ente di chiudere il collaudo

Resta, per l’ente, un onere distinto e spesso trascurato: quello di procedere al collaudo. La mancata chiusura del procedimento non è priva di conseguenze. Sul piano civilistico si segnala una pronuncia di merito (il Tribunale di Roma, con sentenza del 24 ottobre 2023, relativa al piano di zona B39 di Ponte Galeria) che avrebbe condannato il Comune di Roma per l’inadempimento nel collaudo di opere di urbanizzazione completate da anni, riconoscendo che l’inerzia dell’amministrazione nel collaudare espone l’ente a responsabilità nei confronti dei privati interessati alla presa in carico. L’esito della vertenza appare comunque coerente con l’obbligo di provvedere che grava sulla pubblica amministrazione ai sensi dell’art. 2, L. 241/1990, e con la funzione di garanzia dell’art. 28, comma 5, n. 4, L. 1150/1942, che subordina la convenzione a «congrue garanzie finanziarie per l’adempimento degli obblighi»: garanzie il cui svincolo presuppone, fisiologicamente, la verifica di quanto realizzato.

Le cautele operative

In sede di istruttoria dell’accorpamento è quindi opportuno che l’ente:

a) Verifica distinta. accerti distintamente lo stato delle aree (presupposti dell’art. 31) e lo stato delle opere di urbanizzazione insistenti su di esse (completamento, conformità al progetto approvato, collaudo);
b) Collaudo in parallelo. proceda parallelamente, ove possibile, alla chiusura del procedimento di collaudo delle opere, senza farne un presupposto dell’accorpamento ma un adempimento da non differire ulteriormente, anche per evitare che l’inerzia sia fatta valere contro l’ente;
c) Clausola di chiarimento nell’atto. dia atto, nel provvedimento di accorpamento, che l’acquisizione della proprietà dell’area non comporta, di per sé, la presa in carico delle opere né il passaggio dei relativi oneri manutentivi, i quali restano regolati dalla convenzione, ove esistente, fino al collaudo;
d) Garanzie e crediti residui. verifichi, prima di rinunciare implicitamente a pretese nei confronti del privato (garanzie fideiussorie, opere da completare), lo stato del collaudo e delle garanzie ancora in essere: il profilo, già segnalato trattando il quesito a) e il quesito g), è tra quelli che maggiormente espongono l’ente a un rilievo di tipo contabile in caso di accorpamento di aree con opere ancora da verificare.

In sintesi: l’assenza del collaudo delle opere di urbanizzazione non preclude l’accorpamento gratuito delle aree ex art. 31, L. 448/1998, che resta ancorato ai soli presupposti dell’uso pubblico ultraventennale e del consenso; ma il collaudo resta un adempimento dovuto e distinto, dal quale dipendono la presa in carico delle opere e il passaggio dei relativi oneri manutentivi al Comune, e la cui mancata chiusura espone l’ente, secondo l’orientamento di merito sopra richiamato, al rischio di rispondere della propria inerzia.

Dalla teoria alla pratica: iter e cautele

L’esame degli otto quesiti suggerisce ai RUP un iter che impone alcune cautele in particolari situazioni dove di maggior rischio di annullamento o di contestazione.

Ricognizione e classificazione. Per ciascuna strada: presenza di convenzione (data, termine, stato di collaudo, garanzie, obblighi di cessione e di manutenzione), presenza di servitù di uso pubblico e relativo titolo, intestazione catastale e titolarità effettiva, eventuale esistenza di asservimenti a favore di terzi.
Prova dell’uso pubblico ultraventennale. Relazione della Polizia locale, cartografia storica e riprese aeree, numerazione civica, illuminazione e reti pubbliche, interventi di manutenzione dell’ente. La prova deve essere analitica e riferita a ciascuna porzione.
Verifica edilizia. Relazione dell’ufficio urbanistica sui titoli abilitativi del fabbricato, sull’assenza di pendenze sanzionatorie o di sanatorie in corso, sul computo dei parametri sull’originario lotto e sull’eventuale presenza di parcheggi pertinenziali o standard nella fascia da cedere.
Atto scritto di consenso di tutti gli attuali proprietari, con sottoscrizione autenticata o resa davanti al funzionario, con allegati il certificato di destinazione urbanistica e l’individuazione catastale; per i beni condominiali, verifica del quorum e delibera assembleare.
Atto dell’organo competente e pareri. Valutazione della competenza consiliare ex art. 42, c. 2, lett. l), TUEL; pareri di regolarità tecnica e contabile; attestazione sulla spesa storica e sul maggior onere di manutenzione.
Adempimenti finali. Registrazione, trascrizione e voltura catastale a titolo gratuito ai sensi del comma 22; aggiornamento dell’inventario dei beni demaniali; presa in carico della manutenzione ai sensi dell’art. 14 C.d.S.
Verifica e chiusura del collaudo delle opere di urbanizzazione. Accertamento distinto dello stato delle opere insistenti sulle aree da accorpare e sollecita chiusura del relativo procedimento, senza farne un presupposto dell’accorpamento delle aree ma un adempimento parallelo e non differibile, dal quale dipendono la presa in carico delle opere e il passaggio dei relativi oneri manutentivi al Comune.

Conclusioni

L’art. 31, commi 21 e 22, L. 448/1998 consente di regolarizzare, senza oneri, la situazione delle strade di fatto, ma è un potere ablatorio che presuppone, come condizione di legittimità, un consenso espresso e attuale dei proprietari: è questo il punto sul quale la giurisprudenza più recente ha annullato gli accorpamenti e sul quale l’ente non può derogare, neppure quando esista una convenzione che imponeva la cessione. La presenza di una convenzione inattuata, di una servitù di uso pubblico o di un asservimento volumetrico non impedisce l’operazione, ma impone di tenere distinti i piani: quello dell’esecuzione della convenzione (art. 2932 c.c., prescrizione), quello del consenso (art. 31), quello degli oneri manutentivi (art. 14 C.d.S., art. 2051 c.c., art. 1030 e 1069 c.c.) e quello degli effetti sull’edificio (stato legittimo, unitarietà del lotto).

In ogni caso, la qualità dell’istruttoria è il presidio più efficace per non incorrere in provvedimenti illegittimi. Le opere di urbanizzazione mai collaudate non ostacolano, di per sé, l’accorpamento delle aree, ma restano un adempimento dovuto e distinto: la relativa chiusura resta condizione per la presa in carico delle opere e per il passaggio dei relativi oneri manutentivi al Comune.

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