Affidamento diretto: tempistiche del ricorso e accesso agli atti

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Affidamento diretto: il ricorso corre dalla pubblicazione online e l’accesso agli atti non ferma il tempo. Focus a cura del Dott. Luca Leccisotti.

Negli affidamenti diretti il tempo del contenzioso non decorre secondo la stessa grammatica delle procedure di gara ordinarie. È questo il punto centrale, e tutt’altro che secondario, che emerge dalla sentenza del TAR Lazio, Sez. V bis, 23 marzo 2026, n. 5380, destinata a incidere in modo significativo sulla prassi delle stazioni appaltanti e degli operatori economici. Il giudice amministrativo chiarisce che, quando l’amministrazione dispone un affidamento diretto mediante decisione a contrarre semplificata, il termine di trenta giorni per proporre ricorso decorre dalla pubblicazione online dell’atto sul sito istituzionale dell’ente, purché da tale atto siano desumibili gli elementi essenziali della lesione. L’istanza di accesso agli atti non produce automaticamente alcun differimento del termine, se la decisione pubblicata consente già all’operatore di comprendere chi sia stato scelto, quale sia l’oggetto dell’affidamento e quali profili di illegittimità possano essere contestati.

La questione analizzata

La questione è rilevante perché l’affidamento diretto, nel sistema del d.lgs. 36/2023, ha assunto una centralità operativa molto maggiore rispetto al passato. L’art. 50 del Codice consente alle stazioni appaltanti di ricorrere a moduli semplificati entro determinate soglie, valorizzando il principio del risultato, la tempestività dell’azione amministrativa e la riduzione degli oneri procedurali. Ma la semplificazione non elimina il problema della tutela giurisdizionale. Al contrario, lo rende più delicato. Se non vi è una gara in senso proprio, se non vi è una graduatoria, se non vi è una aggiudicazione formalmente intesa, se l’amministrazione adotta una decisione a contrarre che è contemporaneamente atto di scelta dell’operatore e atto conclusivo dell’affidamento, occorre stabilire da quale momento l’operatore eventualmente leso debba attivarsi per contestare la decisione.

La risposta del TAR

La risposta del TAR Lazio è netta: la pubblicazione della decisione a contrarre semplificata sul profilo del committente, quando contiene gli elementi essenziali dell’affidamento, integra piena conoscenza legale dell’atto lesivo e fa decorrere il termine decadenziale di trenta giorni per il ricorso. È una regola severa, ma coerente con la struttura dell’affidamento diretto. L’operatore che abbia partecipato a una fase esplorativa, abbia manifestato interesse, sia stato informato della mancata selezione o comunque abbia ragione di seguire gli sviluppi della procedura, non può attendere passivamente l’esito di una istanza di accesso per spostare in avanti il dies a quo dell’impugnazione, se l’atto pubblicato consente già di percepire la lesione.

Il caso

Il caso esaminato dal TAR riguardava un affidamento diretto ai sensi dell’art. 50 del d.lgs. 36/2023 per il servizio di votazione da remoto e conservazione del materiale documentale. L’ente committente aveva pubblicato un avviso per acquisire manifestazioni di interesse e, successivamente, aveva disposto l’affidamento in favore del gestore uscente. L’operatore ricorrente, dopo aver manifestato interesse, aveva ricevuto comunicazione della propria non ammissione al procedimento e aveva presentato istanza di accesso. Solo successivamente, attraverso la piattaforma telematica, aveva avuto evidenza dell’avvenuto affidamento ad altro operatore e aveva quindi proposto ricorso, denunciando, tra l’altro, la violazione del principio di rotazione per avere l’amministrazione scelto il contraente uscente senza adeguata motivazione.

L’ente committente ha eccepito la tardività del ricorso, sostenendo che il termine di trenta giorni dovesse decorrere dalla pubblicazione sul sito istituzionale della decisione a contrarre semplificata, avvenuta ben prima della notifica del gravame. Il ricorrente, invece, ha sostenuto che la piena conoscenza dell’atto lesivo sarebbe maturata solo con l’accesso alla piattaforma e con la successiva acquisizione della documentazione, posto che la pubblicazione non avrebbe consentito di conoscere compiutamente le ragioni dell’affidamento.

La decisione

Il TAR ha accolto l’eccezione di irricevibilità, ritenendo tardivo il ricorso. La motivazione poggia su un passaggio concettuale decisivo: nell’affidamento diretto la decisione a contrarre non svolge la medesima funzione che assume nelle procedure ordinarie. Nella gara aperta, ristretta o negoziata, la decisione a contrarre è normalmente l’atto che avvia la procedura, definisce l’oggetto, individua la modalità di scelta del contraente e autorizza l’espletamento della selezione. Nell’affidamento diretto, invece, soprattutto nella forma semplificata prevista dal Codice, la decisione a contrarre può coincidere con l’atto conclusivo dell’affidamento, cioè con il provvedimento che individua l’affidatario, determina l’importo, indica le ragioni della scelta e consente la stipula o l’esecuzione del contratto.

Conseguenze processuali

Questa differenza funzionale produce conseguenze processuali. Se la decisione a contrarre semplificata è l’atto conclusivo e lesivo, la sua pubblicazione rende conoscibile la scelta dell’amministrazione e consente all’operatore di impugnarla. Non occorre attendere una comunicazione di aggiudicazione ex art. 90 del Codice, perché nell’affidamento diretto non vi è aggiudicazione in senso tecnico. Non occorre attendere la formazione di una graduatoria, perché non vi è una procedura comparativa formalizzata in graduatoria. Non occorre applicare automaticamente le regole speciali del rito appalti costruite per le procedure competitive ordinarie, perché tali regole presuppongono categorie giuridiche che nell’affidamento diretto non ricorrono con la medesima struttura.

Il TAR Lazio sottolinea, infatti, che le disposizioni speciali sulla decorrenza del termine di impugnazione in materia di appalti fanno riferimento alla comunicazione dell’aggiudicazione e alla messa a disposizione degli atti ai concorrenti, in particolare ai primi cinque graduati. Si tratta di riferimenti coerenti con una gara vera e propria, nella quale vi sono offerte, graduatoria, aggiudicazione e concorrenti collocati in posizioni differenziate. Nell’affidamento diretto, anche quando preceduto da una indagine di mercato o da una richiesta di manifestazioni di interesse, non si determina automaticamente una gara. L’indagine di mercato resta uno strumento istruttorio, flessibile e semplificato, disciplinato dall’Allegato II.1 del Codice, finalizzato a conoscere il mercato, acquisire disponibilità, stimare condizioni o individuare operatori potenzialmente idonei. Non attribuisce agli operatori un affidamento qualificato alla prosecuzione della procedura, né trasforma l’affidamento diretto in una procedura selettiva ordinaria.

La prassi

Questo passaggio è particolarmente importante nella prassi. Molte amministrazioni, per ragioni di prudenza, trasparenza o rotazione, precedono l’affidamento diretto con un avviso esplorativo aperto agli operatori interessati. Tale avviso, tuttavia, non muta automaticamente la natura dell’istituto. Se l’amministrazione resta nel perimetro dell’art. 50 e si limita a utilizzare l’indagine di mercato come fase istruttoria non comparativa in senso stretto, l’esito resta un affidamento diretto. Non si forma una graduatoria, non si apre una competizione piena, non nasce un diritto dell’operatore a essere valutato secondo le regole proprie di una gara. Naturalmente l’amministrazione deve agire con correttezza, ragionevolezza, imparzialità e rispetto del principio di rotazione, ma il modulo resta quello dell’affidamento diretto.

La conseguenza è che, ai fini della decorrenza del termine di impugnazione, occorre fare riferimento alle regole generali del Codice del processo amministrativo: il termine decorre dalla notificazione, comunicazione, pubblicazione quando prevista o piena conoscenza dell’atto lesivo. Nel caso in esame, la pubblicazione online della decisione a contrarre semplificata sul sito istituzionale dell’ente e sulla Banca dati nazionale dei contratti pubblici ha assolto gli obblighi pubblicitari previsti per gli affidamenti sotto soglia. Da quella pubblicazione, secondo il TAR, decorreva il termine di trenta giorni per proporre ricorso.

Impatto sulla condotta degli operatori economici

Il principio è destinato a incidere profondamente sulla condotta degli operatori economici. Chi manifesta interesse in un affidamento diretto non può comportarsi come se fosse un concorrente di una procedura ordinaria in attesa di una comunicazione formale di aggiudicazione. Deve monitorare il profilo del committente, la sezione amministrazione trasparente, gli avvisi sui risultati, la piattaforma e gli atti pubblicati dall’ente. La conoscenza legale degli atti pubblicati sul sito istituzionale non è un dettaglio formale. È un presidio di certezza dei rapporti giuridici. Il termine per ricorrere deve essere ancorato a un dato oggettivo, non rimesso alla percezione soggettiva dell’operatore o al momento in cui questi decida di consultare la piattaforma.

Questo non significa che l’accesso agli atti perda rilevanza. Significa, più correttamente, che l’accesso non sospende né differisce automaticamente il termine di impugnazione. La giurisprudenza amministrativa ha da tempo chiarito che la proposizione dell’istanza di accesso può incidere sulla decorrenza del termine solo quando i documenti richiesti siano indispensabili per conoscere la lesione e articolare le censure. Non è sufficiente che l’operatore voglia conoscere meglio il fascicolo, approfondire profili istruttori o acquisire documentazione ulteriore. Ai fini della decorrenza del termine non è richiesta una conoscenza integrale e analitica di tutti gli atti, ma la conoscenza degli elementi essenziali della lesione. La piena conoscenza processualmente rilevante non coincide con la conoscenza enciclopedica del procedimento.

La distinzione è decisiva. Se l’atto pubblicato indica l’affidatario, l’oggetto del servizio, il valore dell’affidamento, la procedura utilizzata e gli elementi minimi della scelta, l’operatore è in grado di comprendere se la propria posizione è stata lesa. Può proporre ricorso e, ove l’accesso successivo riveli ulteriori profili di illegittimità, può eventualmente formulare motivi aggiunti. Questa soluzione bilancia due esigenze: da un lato, tutela il diritto di difesa dell’operatore; dall’altro, evita che il termine decadenziale venga svuotato attraverso richieste di accesso utilizzate come strumenti di dilazione.

Nel caso deciso dal TAR Lazio, la decisione a contrarre pubblicata indicava l’affidamento in favore del contraente uscente. Questo elemento era sufficiente per far emergere la possibile lesione lamentata dal ricorrente, in particolare sotto il profilo della violazione del principio di rotazione. Se la censura principale era che l’amministrazione aveva affidato al gestore uscente senza adeguata motivazione, la conoscenza dell’identità dell’affidatario e della natura dell’affidamento diretto costituiva già base sufficiente per ricorrere. L’accesso avrebbe potuto servire a rafforzare o integrare le doglianze, ma non a spostare il termine iniziale.

Riflesso sul principio di rotazione

La sentenza ha anche un riflesso importante sul principio di rotazione. Il ricorrente sosteneva che la preventiva acquisizione di manifestazioni di interesse, aperta senza limitazione numerica, non fosse sufficiente a neutralizzare la rotazione, perché la procedura era comunque qualificata come affidamento diretto. Si tratta di un tema di grande rilievo nel nuovo Codice. L’art. 49 impone il rispetto della rotazione negli affidamenti sotto soglia, soprattutto rispetto al contraente uscente, salvo deroghe motivate e nei casi previsti. L’indagine di mercato aperta può incidere sulla rotazione solo quando il modello concreto assuma una dimensione effettivamente concorrenziale e non selettiva in modo discrezionale; ma non ogni avviso esplorativo cancella automaticamente il problema. Tuttavia, nel caso di specie, il TAR non entra nel merito di tale censura perché il ricorso è dichiarato irricevibile per tardività.

Questo è un monito operativo: anche una censura potenzialmente seria può restare fuori dal giudizio se proposta oltre il termine. Nei contratti pubblici il tempo processuale è parte della tutela. La violazione della rotazione, la carenza di motivazione, l’eventuale illegittimità dell’affidamento al gestore uscente devono essere fatte valere tempestivamente. L’operatore non può attendere la conclusione dell’accesso se la pubblicazione dell’atto gli consente già di percepire la lesione.

Conseguenze per le stazioni appaltanti

Per le stazioni appaltanti, la decisione offre una indicazione altrettanto chiara: la pubblicazione della decisione a contrarre semplificata deve essere completa, tempestiva e sostanziale. Non basta pubblicare un atto criptico, privo di elementi essenziali, incapace di far comprendere l’oggetto dell’affidamento e le ragioni della scelta. Proprio perché la pubblicazione può far decorrere il termine di impugnazione, l’atto deve contenere i dati necessari: oggetto, importo, operatore affidatario, procedura utilizzata, motivazione della scelta, eventuale riferimento alla rotazione o alle ragioni della deroga, requisiti, copertura finanziaria e presupposti essenziali. Una pubblicazione incompleta o opaca potrebbe non essere idonea a determinare piena conoscenza e potrebbe, al contrario, alimentare contenzioso.

La decisione a contrarre semplificata, quindi, non è un atto minore. Nel nuovo Codice essa assume un ruolo centrale, soprattutto negli affidamenti diretti. L’art. 17, comma 2, del d.lgs. 36/2023 consente, in caso di affidamento diretto, che l’atto individui l’oggetto, l’importo e il contraente, unitamente alle ragioni della scelta e al possesso dei requisiti. Questa concentrazione procedimentale è funzionale alla semplificazione, ma richiede precisione redazionale. Più l’atto è sintetico, più deve essere chiaro. Più è concentrato, più deve essere motivato nei punti essenziali. La semplificazione non legittima atti poveri, ma atti essenziali e completi.

La pubblicazione online, poi, non va considerata un adempimento meramente formale. Essa è parte della legalità digitale del ciclo di vita del contratto pubblico. Nel sistema costruito dal d.lgs. 36/2023, dalla BDNCP e dalle piattaforme di approvvigionamento digitale, la conoscibilità degli atti passa sempre più attraverso canali telematici. L’albo online, il profilo del committente, la sezione amministrazione trasparente e la Banca dati nazionale dei contratti pubblici non sono archivi passivi, ma strumenti di pubblicità legale e trasparenza. L’operatore economico professionalmente attivo nel mercato degli appalti deve considerarli luoghi ordinari di conoscenza degli atti.

Tutela giurisdizionale

Sul piano della tutela giurisdizionale, questa impostazione rafforza il principio di certezza. Il termine di ricorso negli appalti è breve perché il legislatore vuole evitare che l’esecuzione dei contratti pubblici resti esposta a contestazioni tardive. L’interesse dell’operatore a impugnare deve essere bilanciato con l’interesse pubblico alla stabilità degli affidamenti e alla rapida esecuzione delle prestazioni. Se la decorrenza fosse rimessa al momento in cui il singolo operatore ottiene l’accesso, anche quando l’atto essenziale è già pubblicato, si produrrebbe un’incertezza incompatibile con la natura accelerata del rito appalti.

Tuttavia, occorre evitare una lettura eccessivamente rigida. La pubblicazione fa decorrere il termine solo se consente una conoscenza sufficiente della lesione. Se l’atto pubblicato è meramente formale, privo dell’indicazione dell’affidatario, dell’oggetto, del valore o delle ragioni minime della scelta, l’operatore potrebbe sostenere che non vi fosse ancora piena conoscenza. Allo stesso modo, se le censure dipendono da elementi non conoscibili dall’atto pubblicato, l’accesso può conservare rilievo ai fini della proposizione di motivi aggiunti o, nei casi più estremi, della decorrenza per specifiche doglianze non percepibili prima. Il principio non è, dunque, che l’accesso sia sempre irrilevante. Il principio è che l’accesso non è automaticamente dilatorio quando la lesione è già percepibile.

La distinzione tra ricorso principale e motivi aggiunti diventa, in questa prospettiva, fondamentale. L’operatore deve impugnare tempestivamente l’atto lesivo quando ne conosce gli elementi essenziali. Se poi, grazie all’accesso, emergono profili ulteriori, potrà integrarli con motivi aggiunti nei termini previsti. Questo schema evita che la richiesta di accesso diventi una sorta di sospensione impropria del termine di ricorso, ma conserva la possibilità di una tutela piena sui profili che emergano solo successivamente.

Per gli operatori economici, la regola pratica è chiara: dopo una manifestazione di interesse per un affidamento diretto, occorre monitorare costantemente il sito della stazione appaltante. La mancata consultazione del profilo del committente può essere considerata una negligenza. Se l’ente pubblica la decisione di affidamento e l’atto contiene gli elementi essenziali, il termine decorre. Non rileva che l’operatore abbia presentato accesso. Non rileva che l’ente abbia risposto tardi all’accesso, salvo che gli atti richiesti fossero indispensabili per percepire la lesione. Non rileva che l’operatore abbia avuto conoscenza “di fatto” in un momento successivo, se la conoscenza legale era già maturata mediante pubblicazione.

Regole pratiche

Per le amministrazioni, invece, la regola pratica è simmetrica: se si vuole dare certezza all’affidamento diretto, occorre pubblicare bene e subito. La decisione semplificata deve essere redatta in modo da reggere sia sul piano sostanziale sia sul piano processuale. In particolare, in presenza di affidamento al gestore uscente, la motivazione sulla rotazione deve essere puntuale. Non basta richiamare genericamente l’affidabilità del precedente contraente. Occorre spiegare perché, nel caso concreto, l’affidamento al contraente uscente sia compatibile con l’art. 49, quali ragioni giustifichino la deroga, se vi siano condizioni di particolare struttura del mercato, effettiva assenza di alternative, elevato grado di soddisfazione, peculiarità della prestazione o altre circostanze rilevanti nei limiti consentiti dal Codice.

Il fatto che, nella vicenda decisa, il ricorso sia stato dichiarato tardivo non significa che il tema della rotazione sia privo di consistenza. Al contrario, proprio la censura prospettata dimostra che negli affidamenti diretti il principio di rotazione resta un presidio essenziale contro la cristallizzazione dei rapporti con il gestore uscente. Ma quel presidio deve essere attivato nei tempi corretti. La decadenza processuale non sana la motivazione eventualmente carente; impedisce semplicemente al giudice di esaminarla nel merito. Per l’amministrazione prudente, quindi, la lezione non è “si può motivare poco perché tanto il ricorso può essere tardivo”. La lezione è opposta: motivare bene e pubblicare correttamente sono i due strumenti per rendere l’affidamento più stabile.

L’indagine di mercato, infine, merita un ulteriore chiarimento. Essa non deve essere utilizzata come ambiguità procedurale. Se l’amministrazione intende fare un affidamento diretto, l’avviso esplorativo deve chiarire che non si tratta di gara, che non si forma graduatoria, che la manifestazione di interesse non attribuisce alcun diritto all’invito o all’affidamento e che la stazione appaltante conserva la propria discrezionalità nei limiti del Codice. Se invece l’amministrazione costruisce un confronto strutturato, con criteri, punteggi, comparazione e graduatoria, allora potrebbe non essere più di fronte a un affidamento diretto, ma a una procedura comparativa di fatto, con tutte le conseguenze in termini di regole applicabili. La chiarezza del modello procedurale è decisiva anche per la decorrenza dei termini.

Conclusioni

In conclusione, la sentenza del TAR Lazio richiama tutti gli attori del sistema a un uso più consapevole dell’affidamento diretto. Per l’operatore economico, la manifestazione di interesse non è una rendita di attesa: impone diligenza, monitoraggio e tempestiva impugnazione degli atti pubblicati. Per la stazione appaltante, la decisione a contrarre semplificata non è un modulo burocratico: è l’atto lesivo, conclusivo e centrale dell’affidamento, capace di far decorrere il termine di ricorso se correttamente pubblicato e sufficientemente motivato. Per il giudice, la certezza del termine prevale sulla pretesa di far dipendere la decorrenza da un accesso agli atti non indispensabile alla percezione della lesione.

Il messaggio finale è operativo prima ancora che processuale: negli affidamenti diretti la pubblicazione online conta. Conta perché rende conoscibile la scelta. Conta perché stabilizza il dies a quo del ricorso. Conta perché responsabilizza l’operatore economico. Conta perché obbliga l’amministrazione a scrivere atti chiari. L’accesso agli atti resta uno strumento di tutela, ma non può diventare un cronometro alternativo quando l’atto pubblicato contiene già tutto ciò che serve per comprendere la lesione. Nel nuovo Codice, la semplificazione non riduce la legalità: la rende più concentrata, più digitale e più esigente.

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