Il rimborso delle spese legali al dipendente pubblico: chiarimenti dal TAR

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Una recente sentenza del TAR, analizzata dall’Avv. Maurizio Lucca, si occupa di fornire alcuni importanti chiarimenti in merito al rimborso delle spese legali al dipendente pubblico.

La sez. I Catanzaro del TAR Calabria, con la sentenza 18 giugno 2026, n. 1174, conferma un orientamento secondo il quale il rimborso delle spese legali del dipendente pubblico esige un nesso causale con l’esercizio della funzione (l’assolvimento di obblighi istituzionali), dovendo verificare nel concreto il rapporto di servizio e la relazione con i fatti oggetto di procedimento penale (la c.d. strumentalità necessaria al fine dell’adempimento dei doveri d’ufficio).

La ratio

Diverse discipline giuridiche e negoziali prevedono il rimborso delle spese legali per fatti avvenuti durante la prestazione del servizio in presenza di un’assoluzione penale [1], osservando che il giudicato penale di assoluzione con la formula “perché il fatto non costituisce reato” non esclude automaticamente l’illiceità contabile, per i medesimi fatti, contestata nel giudizio di responsabilità amministrativa, che deve essere autonomamente accertata anche in ragione del differente corredo probatorio valutato dal giudice penale.

La ratio intende tradurre un principio generale a mente del quale vi è la necessità di salvaguardare i soggetti – dipendenti che abbiano agito in nome e per conto dell’Amministrazione, nonché nel suo interesse, tenendoli indenni dal pagamento delle spese processuali all’esito dei procedimenti giudiziari strettamente connessi all’espletamento dei loro compiti istituzionali.

Affinché tale garanzia di natura pecuniaria possa trovare applicazione sotto forma di diritto al rimborso delle spese legali, è necessario che vi sia un nesso di causalità, quale condicio sine qua non tra la prestazione di lavoro effettivamente svolta – che sostanzia la ragione dell’intervento di rimborso al richiedente – e l’evento che determina l’insorgere della presunta responsabilità.

Ne consegue che il diritto al rimborso delle spese legali può essere affermato solo in quanto vi sia la possibilità di imputare gli effetti dell’agire del pubblico dipendente direttamente all’Amministrazione di appartenenza, in quanto sussista un rapporto di immedesimazione organica con l’Amministrazione di appartenenza [2].

L’ultimo contratto degli Enti locali (CCNL 2022 – 2024 del 23 febbraio del 2026) all’art. 43, Patrocinio legale, al comma 1 («disapplica e sostituisce» il precedente art. 59 del CCNL 2019 – 2021 del 16 novembre 2021) prevede «ove si verifichi l’apertura di un procedimento di responsabilità civile o penale nei confronti di un suo dipendente, per fatti o atti direttamente connessi all’espletamento del servizio ed all’adempimento dei compiti di ufficio», l’Amministrazione assume le spese legali a condizione che:

• «non sussista un presunto e motivato conflitto di interesse, anche solo potenziale» [3];
• «conclusione favorevole… e specificamente, nell’ambito del procedimento penale, con sentenze o decreti di assoluzione o di non luogo a procedere, o di archiviazione, che abbiano valore di cosa giudicata, perché il fatto non sussiste o perché l’imputato non lo ha commesso o per infondatezza della notizia di reato o perché il fatto non è previsto dalla legge come reato, nonché per remissione di querela»;
• in caso di anticipazione l’eventualmente condanna «con sentenza passata in giudicato per i fatti a lui imputati per averli commessi con dolo o colpa grave» l’Amministrazione dovrà esigere la restituzione;
• «la verifica di congruità della spesa».

Fatto

Un’Amministrazione statale rigetta la richiesta di rimborso delle spese legali nel procedimento penale, ai sensi dell’art. 18 del DL 25 marzo 1997, n. 67, convertito con modificazioni dalla legge 23 maggio 1997, n. 135 («Le spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l’espletamento del servizio o con l’assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall’Avvocatura dello Stato. Le amministrazioni interessate, sentita l’Avvocatura dello Stato, possono concedere anticipazioni del rimborso, salva la ripetizione nel caso di sentenza definitiva che accerti la responsabilità»), dove l’imputato dipendente veniva assolto con la formula «perché il fatto non sussiste», ritenendo che l’attività svolta («appropriazione indebita di un numero imprecisato di cartucce») non avesse alcuna connessione con l’espletamento del servizio o l’assolvimento degli obblighi istituzionali di “armaioli”, donde il ricorso.

Va osservato, a completamento, che la mera conclusione del procedimento penale con sentenza di assoluzione “perché il fatto non costituisce reato” non è di per sé sufficiente a fondare il diritto del dipendente: è necessario, oltre all’esclusione definitiva di responsabilità, che la condotta contestata sia espressione dei doveri d’ufficio, posta in nome, per conto e nell’interesse dell’Amministrazione, e non consista in comportamenti tenuti solo “in occasione” del servizio, ovvero di per sé contrari ai doveri istituzionali [4], oppure sia connotata da finalità personali (carattere privato) [5] o costituisca di per sé violazione dei doveri d’ufficio, anche se non definitivamente accertata come penalmente rilevante per intervenuta prescrizione [6].

Merito

Il giudice rigetta il ricorso ritendo legittimo il diniego al rimborso, attribuendo la norma di riferimento un peculiare potere valutativo all’Amministrazione con riferimento all’an ed al quantum, poiché essa deve verificare se sussistano in concreto:

• i presupposti per disporre il rimborso delle spese di giudizio sostenute dal dipendente;
• quando sussistano tali presupposti, se siano congrue le spese di cui sia chiesto il rimborso, con l’ausilio della Avvocatura dello Stato, il cui parere di congruità ha natura obbligatoria e vincolante [7].

I presupposti, annota il GA, sono:

• l’esclusione definitiva della responsabilità del dipendente;
• la connessione qualificata tra i fatti oggetto del giudizio e l’espletamento del servizio o l’assolvimento di doveri di istituto [8];
• sotto il profilo del servizio non è sufficiente che la prestazione si ponga in una relazione di mera occasionalità con il fatto; occorre, invece, un nesso funzionale che consenta di imputare l’agire del dipendente, in immedesimazione organica, all’Amministrazione [9].

Traslando i principi enunciati, in presenza di un parere negativo dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato, l’Amministrazione correttamente (uniformandosi al parere) ha negato la richiesta atteso che non sussiste il legame eziologico-funzionale tra l’esercizio della funzione pubblicistica e l’attività contestata al dipendente pubblico.

Aspetti rilevabili dalla lettura della sentenza assolutoria, dove si accertava che le cartucce, di cui aveva la disponibilità, il richiedente non era determinata da motivi del suo ufficio ma dal coinvolgimento di un terzo, il quale riferiva alla Polizia Giudiziaria di aver ricevute dal ricorrente, facendo emergere la dimostrazione della sussistenza del requisito della “occasionalità” dell’esercizio del “munus” pubblico, essendo stato l’incarico pubblico ricoperto dal ricorrente solo l’occasione per realizzare le condotte appropriative che risultano avulse dagli obblighi di legge, e non già del legame necessario con l’esercizio della funzione espletata dal militare in servizio.

Indicazioni

Ai fini della liquidazione, oltre alla verifica della congruità della somma e di una sentenza di assoluzione (nei termini indicati), è indispensabile da una parte, il nesso causale tra fatto e prestazione istituzionale e l’assenza del conflitto di interessi che postula due contrapposti interessi confliggenti e preclude ogni forma di liquidazione, facendo venire meno la stretta relazione e interdipendenza tra prestazione e Amministrazione: il conflitto può verificarsi, inter alia, laddove la condotta, attiva od omissiva non sia scevra di elementi di antinomia rispetto alla corretta, integrale e puntuale esecuzione dei doveri istituzionali e degli obblighi di servizio.

Il precipitato valoriale porta ad escludere il rimborso quando la condotta costituisca di per sé una violazione dei doveri d’ufficio [10], mancando, invero, in siffatta ipotesi il requisito dell’assenza del conflitto di interesse.

Infatti, la condotta assunta, come rilevato in sede penale, non presentava alcun collegamento con l’attività di servizio, e difettando il presupposto – d’immedesimazione organica – non può sussistere alcun rimborso.

In ogni caso, la liquidazione delle spese legali costituisce un modello procedimentale che esige una preventiva e immediata comunicazione all’Amministrazione dell’avvio di un procedimento giudiziale (oltre ad essere un obbligo previsto dalla disciplina anticorruzione), e un’istruttoria di verifica dei presupposti e della congruità del valore dal liquidare, che presuppone, invero, una valutazione ex ante con specifico riferimento all’assenza di conflitto di interessi e dell’esercizio della funzione (un nesso tra i fatti oggetto del giudizio e l’adempimento dei doveri istituzionali) [11]: l’aver agito al di fuori del ruolo e della competenza, comporta l’esclusione di un’imputazione della condotta alla PA, dimostrando che l’azione viene posta fuori dai doveri affidati dalla legge [12].

La liquidazione delle spese legali al di fuori dei meccanismi individuati dalla legge o delle regole negoziali settoriali comporta danno erariale.

Note

[1] Vedi, LUCCA, Nessun rimborso spese legali per intervenuta prescrizione dei reati, Giustamm.it. 2019, n. 7, sulla non rimborsabilità delle spese legali in caso di estinzione del giudizio «per prescrizione del reato ai sensi dell’articolo 531 c.p.p.», con l’approdo della responsabilità erariale per la liquidazione indebita, c.d. l’antigiuridicità oggettiva.

[2] TAR Campania, Napoli, sez. IV, 19 ottobre 2023, n. 5697.

[3] Il conflitto di interesse deve essere circostanziato non essendo più sufficiente «un generico richiamo all’esistenza di un conflitto: occorre che esso sia oggetto di una valutazione espressa e adeguatamente argomentata. La previsione secondo cui il conflitto può essere anche solo potenziale amplia l’ambito di tutela dell’ente, ma, al contempo, la necessità di una motivazione formale rafforza la posizione del dipendente e riduce il rischio di dinieghi apodittici o meramente cautelativi», FIORILLO – LOMBARDI, Il nuovo patrocinio legale nel CCNL Comparto Funzioni Locali 2022/2024: rafforzamento delle tutele e disciplina delle aggressioni al personale, Azienditalia, 2026, n. 4, pag. 534.

[4] TAR Emilia-Romagna, Bologna, sez. I, 17 marzo 2026, n. 504.

[5] TAR Sicilia, Catania, sez. III, 13 febbraio 2026, n. 441.

[6] Cons. Stato, sez. II, 4 marzo 2026, n. 1711.

[7] Cons. Stato, sez. II, 31 maggio 2017, n. 1266.

[8] La connessione implica che il procedimento sia sorto in conseguenza delle funzioni svolte per l’Amministrazione e non per semplici circostanze accidentali o personali esterne al servizio, Cons. giust. amm. Sicilia, 3 novembre 2025, n. 852.

[9] Cons. Stato, sez. IV, 28 novembre 2019, n. 8137.

[10] Cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 dicembre 2020, n. 8524 e 7 giugno 2018, n. 3427.

[11] Una valutazione ex ante che prescinde dall’esito del giudizio penale e dalla formula di eventuale assoluzione: il conflitto di interessi sussiste quando il Comune si sia costituito parte civile nei confronti del dipendente pubblico nel procedimento penale, quale persona offesa dal reato. La disciplina contrattuale collettiva non configura un diritto incondizionato ed assoluto al rimborso delle spese legali, ma postula l’assunzione diretta degli oneri di difesa da parte dell’ente fin dall’inizio del procedimento, con la nomina di un difensore di comune gradimento, previa necessaria valutazione da parte dell’amministrazione circa la sussistenza o meno del conflitto di interessi, Cass. civ., sez. I, ordinanza 22 marzo 2026, n. 6856.

[12] Cfr. Cons. Stato, sez. II, 11 marzo 2025, n. 2028; Cass. civ., SS.UU., ordinanza 15 settembre 2022, n. 27170.

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