Incarichi esterni nella PA: il consulente non è il cerotto per coprire uffici organizzati male

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C’è una forma di creatività amministrativa che meriterebbe un premio alla carriera: quella con cui alcune pubbliche amministrazioni riescono a trasformare l’incarico esterno, istituto eccezionale e rigorosamente presidiato dall’art. 7, comma 6, del d.lgs. 165/2001, in una specie di pronto soccorso organizzativo permanente.

Manca una competenza interna? Incarico esterno. L’ufficio è sottodimensionato? Incarico esterno. La procedura comparativa non ha dato l’esito sperato? Incarico diretto. L’attività è piccola, occasionale, apparentemente modesta? Niente selezione. La Giunta vorrebbe indirizzare, il dirigente vorrebbe gestire, il regolamento vorrebbe accontentare tutti? Si confeziona un bel cortocircuito istituzionale e lo si chiama disciplina regolamentare.

Il problema è che l’art. 7, comma 6, del testo unico del pubblico impiego non è una clausola di elasticità emotiva dell’amministrazione. È una norma di chiusura, rigorosa, derogatoria e selettiva. Consente il conferimento di incarichi individuali con contratto di lavoro autonomo solo quando ricorrano presupposti precisi: oggetto coerente con le competenze dell’amministrazione e con obiettivi specifici e determinati, impossibilità oggettiva di utilizzare professionalità interne, prestazione temporanea e altamente qualificata, preventiva determinazione di durata, oggetto e compenso, procedura comparativa adeguatamente pubblicizzata e, per gli enti locali sopra i 5.000 abitanti, valutazione dell’organo di revisione.

L’incarico esterno non sostituisce la programmazione

Questa architettura non lascia spazio a molti giochi di prestigio. L’incarico esterno non serve a sostituire stabilmente il personale mancante. Non serve a creare uffici paralleli. Non serve a coprire carenze ordinarie di organico. Non serve a premiare professionalità gradite. Non serve a evitare concorsi, mobilità, assunzioni, comandi, convenzioni o corretta programmazione del fabbisogno. Serve, più limitatamente, ad acquisire una prestazione autonoma, temporanea, qualificata, non rinvenibile all’interno dell’ente e funzionale a un obiettivo specifico.

Il primo indice di irregolarità è l’indebito intreccio tra poteri della Giunta e poteri della dirigenza nella fase di affidamento. È il classico balletto amministrativo in cui l’organo politico vorrebbe orientare il “chi”, il “come” e magari anche il “quanto”, mentre la dirigenza dovrebbe esercitare le competenze gestionali ma finisce incastrata in un regolamento ambiguo. La distinzione tra indirizzo politico-amministrativo e gestione non è un vezzo da manuale: è una regola strutturale dell’ordinamento.

La Giunta può definire obiettivi, priorità, indirizzi generali, compatibilità programmatiche. Non può entrare nella concreta individuazione dell’incaricato, nella valutazione comparativa, nella gestione della procedura o nella scelta negoziale, che spettano alla dirigenza o ai responsabili competenti.

Giunta e dirigenti: una distinzione che non può essere aggirata

Quando un regolamento comunale confonde questi piani, il rischio non è solo formale. Si produce una distorsione della responsabilità amministrativa. Se la Giunta indirizza troppo, il dirigente diventa esecutore di una scelta sostanzialmente politica. Se il dirigente si copre dietro la Giunta, la gestione perde autonomia. Se l’incarico viene costruito a metà tra volontà politica e atto gestionale, nessuno risponde davvero del segmento più importante: la verifica dei presupposti e la scelta del contraente. È un piccolo capolavoro di opacità istituzionale, ma non di legalità.

Il secondo indice critico riguarda la possibilità di conferire incarichi esterni pur in presenza di competenze interne, fondandosi su una generica indisponibilità del personale. Qui siamo davanti a una delle formule più comode del repertorio: “le risorse interne non sono disponibili”. Detta così, sembra quasi convincente. Peccato che la norma non chieda una indisponibilità presunta, organizzativamente dichiarata o blandamente affermata. Chiede l’accertamento preliminare dell’impossibilità oggettiva di utilizzare risorse umane disponibili all’interno dell’amministrazione.

La differenza è enorme. L’impossibilità oggettiva è un presupposto istruttorio serio. Va accertata, documentata, motivata. Occorre verificare se nell’ente esistano professionalità idonee, se possano essere temporaneamente assegnate, se possano operare mediante supporto interno, se l’attività rientri nelle competenze ordinarie degli uffici, se vi siano carichi di lavoro effettivamente incompatibili, se sia possibile una diversa organizzazione.

Le competenze interne vanno verificate davvero

Non basta dire che l’ufficio è impegnato. Tutti gli uffici sono impegnati; non per questo ogni attività diventa appaltabile al consulente di turno. La indisponibilità non può essere trasformata in una categoria soggettiva elastica. Se il dipendente competente c’è, ma è oberato, il problema è organizzativo. Se la professionalità esiste, ma non viene attivata, il problema è gestionale. Se l’ente ha strutture interne in grado di svolgere l’attività, ma preferisce affidarla all’esterno perché più rapido, più comodo o più gradito, il problema è giuridico.

L’incarico esterno non serve a bypassare l’organizzazione interna; serve quando l’organizzazione interna, anche ragionevolmente utilizzata, non può assicurare quella specifica prestazione.

Il terzo indice di irregolarità è la previsione di affidamenti diretti dopo il fallimento della procedura comparativa “per qualsiasi motivo”. Formula meravigliosa, nella sua pericolosa vaghezza. “Per qualsiasi motivo” è l’equivalente regolamentare di una porta lasciata socchiusa con un cartello: entrate pure, la comparazione è facoltativa.

Se la procedura comparativa fallisce, non per questo l’amministrazione riceve automaticamente il lasciapassare per l’affidamento diretto. Occorre capire perché è fallita, se l’avviso era adeguato, se i requisiti erano proporzionati, se la prestazione era correttamente descritta, se il compenso era congruo, se il mercato era stato raggiunto, se i termini erano ragionevoli.

Quando la procedura comparativa fallisce

Un conto è l’assenza oggettiva di candidature idonee dopo una procedura correttamente impostata e adeguatamente pubblicizzata. Altro conto è una comparazione mal costruita, con requisiti sproporzionati, compenso inadeguato, oggetto confuso o pubblicità insufficiente. Nel primo caso può porsi, con cautela, il problema di una soluzione alternativa motivata. Nel secondo caso, l’ente non può invocare il fallimento della procedura che esso stesso ha progettato male per giustificare l’affidamento diretto. Sarebbe come bucare una gomma e pretendere un premio per avere percorso la strada con difficoltà.

La procedura comparativa, nel conferimento degli incarichi esterni, non è un ornamento. È il presidio di trasparenza, imparzialità, parità di trattamento e corretta selezione della professionalità. Può essere proporzionata al valore e alla natura dell’incarico, ma non può essere eliminata con formule generiche.

L’amministrazione deve rendere conoscibile il fabbisogno, consentire la partecipazione dei soggetti potenzialmente interessati, valutare le candidature secondo criteri predeterminati e motivare la scelta. Se poi la comparazione non produce risultati, la successiva opzione deve essere sorretta da motivazione specifica, non dalla formula passepartout del “qualsiasi motivo”.

Incarichi occasionali e bassi compensi: nessuna zona franca

Il quarto indice è forse il più insidioso: l’esclusione della selezione per incarichi “meramente occasionali” a basso compenso. Anche qui la tentazione è comprensibile. Se l’incarico vale poco, perché fare una comparazione? Se la prestazione è occasionale, perché pubblicare un avviso? Se il compenso è modesto, perché appesantire il procedimento?

La risposta è semplice: perché la legge non consente di cancellare trasparenza e parità di trattamento in base a formule vaghe. L’occasionalità non è una parola magica. Il basso compenso non è una zona franca. La modestia economica può incidere sulla proporzionalità della procedura, non sulla sua eliminazione indiscriminata.

Il concetto di incarico “meramente occasionale”, se non definito con precisione, diventa un contenitore pericolosamente espansivo. Occasionale rispetto a cosa? Alla durata? Alla frequenza? All’importo? Alla natura della prestazione? Alla struttura organizzativa dell’ente? Alla non ripetitività? Senza criteri puntuali, la clausola rischia di consentire affidamenti esterni non comparativi in tutti i casi in cui l’amministrazione ritenga, con notevole generosità verso sé stessa, che la prestazione sia episodica. È una scorciatoia troppo comoda per essere compatibile con l’art. 7, comma 6.

La corretta distinzione tra incarico e appalto di servizi

Il basso compenso, inoltre, non esclude l’esigenza di trasparenza. Una prestazione da importo contenuto può comunque richiedere professionalità qualificata e può comunque interessare una pluralità di soggetti. Il principio di proporzionalità consente di costruire procedure snelle, avvisi semplificati, termini ragionevoli, valutazioni essenziali. Non consente di trasformare l’importo ridotto in un salvacondotto per la scelta fiduciaria. Il fatto che un incarico costi poco non significa che possa essere assegnato male.

Questa materia va tenuta distinta dagli appalti di servizi. L’incarico individuale di lavoro autonomo ex art. 7, comma 6, non coincide con l’appalto di servizi disciplinato dal d.lgs. 36/2023. Nel primo caso l’amministrazione acquisisce una prestazione personale, qualificata, temporanea, prevalentemente intellettuale, resa da un professionista in autonomia e collegata a obiettivi specifici. Nel secondo caso acquisisce un servizio organizzato, spesso mediante struttura imprenditoriale, con assunzione di obbligazione di risultato e applicazione delle regole del Codice dei contratti pubblici.

Confondere le due figure è un altro classico dell’amministrazione creativa. L’errore funziona in entrambe le direzioni. Talvolta si chiama “incarico professionale” ciò che è in realtà un appalto di servizi, per evitare CIG, piattaforme, rotazione, affidamento diretto codicistico, verifica dei requisiti e tracciabilità. Altre volte si tratta come appalto ciò che è incarico individuale, perdendo di vista i presupposti dell’art. 7.

Conta la sostanza della prestazione, non l’etichetta

La qualificazione non dipende dall’etichetta usata nella determina. Dipende dall’oggetto della prestazione, dalla struttura del rapporto, dal grado di organizzazione richiesta, dalla personalità dell’apporto, dal risultato atteso e dal quadro normativo applicabile.

Per un ente locale, la distinzione è particolarmente rilevante. Se si deve affidare una consulenza specialistica per uno studio giuridico, un parere tecnico altamente qualificato, una valutazione temporanea non gestibile internamente, può trovare spazio l’incarico autonomo, se ricorrono tutti i presupposti. Se invece si acquisisce un servizio strutturato, ripetitivo, organizzato, con mezzi, personale, attività esecutive o gestione continuativa, si entra normalmente nel perimetro del d.lgs. 36/2023.

Il diritto amministrativo non ama i travestimenti: prima o poi guarda sotto il costume. L’art. 7, comma 6, richiede poi che la prestazione sia temporanea e altamente qualificata. Temporanea significa che l’incarico deve avere un inizio e una fine, collegati a un progetto, obiettivo o esigenza determinata. Non può coprire esigenze ordinarie e stabili dell’ente.

Altamente qualificata significa che la prestazione deve richiedere un livello professionale specifico, non reperibile ordinariamente all’interno. Non basta che il soggetto incaricato sia bravo, noto, gradito o disponibile. Occorre che la prestazione richieda una qualificazione elevata e coerente con l’oggetto dell’incarico.

Temporaneità, proroghe e oggetto dell’incarico

Il divieto di rinnovo è un altro presidio essenziale. L’incarico esterno non può diventare una relazione continuativa spezzettata in più atti successivi. La proroga è ammessa solo in via eccezionale, per completare il progetto e per ritardi non imputabili al collaboratore, ferma restando la misura del compenso pattuito.

Anche qui la norma cerca di impedire il trucco più antico del repertorio: chiamare temporaneo ciò che si rinnova sistematicamente. Un incarico che si ripete ogni anno per la stessa esigenza non è più eccezione; è organizzazione parallela. E l’organizzazione parallela, quando serve stabilmente, si copre con personale, appalti o assetti ordinamentali corretti, non con consulenze a puntate.

La preventiva determinazione di durata, oggetto e compenso è un ulteriore antidoto contro l’opacità. L’oggetto deve essere specifico, non generico. Non “supporto all’ufficio”, non “assistenza amministrativa”, non “consulenza generale”, non “affiancamento nelle attività dell’ente”. Queste formule sono così larghe da contenere tutto e, proprio per questo, spesso non giustificano nulla.

L’oggetto deve individuare la prestazione richiesta, il risultato atteso, il collegamento con l’obiettivo dell’amministrazione e i prodotti finali. La durata deve essere coerente con l’attività. Il compenso deve essere determinato prima e proporzionato alla prestazione.

Il controllo dei revisori e la filiera da seguire

Anche il ruolo dell’organo di revisione non è decorativo. Per gli enti locali con popolazione superiore a 5.000 abitanti, la valutazione del revisore o del collegio dei revisori costituisce un passaggio necessario. Non si tratta di un timbro finale da acquisire per cortesia istituzionale, ma di un presidio di controllo sulla compatibilità finanziaria e sulla correttezza del ricorso all’incarico.

Se il revisore è chiamato solo a ratificare una scelta già sostanzialmente chiusa, il controllo perde funzione. Se invece interviene nel momento corretto, può contribuire a evitare incarichi deboli, generici o non coerenti con i presupposti di legge.

Le amministrazioni dovrebbero quindi costruire una filiera procedimentale rigorosa. Primo: individuazione del fabbisogno e verifica della coerenza con competenze istituzionali, obiettivi e progetti specifici. Secondo: accertamento documentato dell’impossibilità oggettiva di utilizzare risorse interne. Terzo: definizione puntuale di oggetto, durata, compenso e prodotto atteso. Quarto: scelta della corretta qualificazione giuridica tra incarico di lavoro autonomo e appalto di servizi.

Quinto: procedura comparativa pubblicizzata, proporzionata ma effettiva. Sesto: valutazione dell’organo di revisione quando richiesta. Settimo: atto di conferimento motivato. Ottavo: verifica finale dell’attività svolta e pubblicazione secondo gli obblighi di trasparenza.

Il Codice dei contratti pubblici non si può aggirare

Il rapporto con il Codice dei contratti pubblici emerge proprio nella fase di qualificazione. Non ogni affidamento esterno è un appalto, ma non ogni prestazione esterna può essere sterilizzata come incarico individuale. Il d.lgs. 36/2023 governa l’acquisizione di lavori, servizi e forniture da operatori economici. L’art. 7 del d.lgs. 165/2001 governa il conferimento di incarichi individuali di lavoro autonomo per esigenze temporanee e qualificate.

La scelta tra i due regimi non può essere guidata dal desiderio di evitare adempimenti, ma dalla natura sostanziale della prestazione. Quando l’oggetto è un servizio organizzato, la fuga verso l’incarico esterno è solo una deviazione lessicale.

E qui il tono satirico diventa quasi inevitabile. Alcuni regolamenti sembrano scritti con l’obiettivo di tenere tutte le porte aperte: la Giunta indica, il dirigente affida, le professionalità interne ci sarebbero ma sono “indisponibili”, la comparazione si fa salvo poi superarla se non funziona “per qualsiasi motivo”, gli incarichi occasionali si affidano direttamente perché costano poco.

Un piccolo capolavoro di elasticità amministrativa. Talmente elastico da rischiare di spezzarsi alla prima lettura della magistratura contabile.

Gli incarichi esterni utili non sono una stampella ordinaria

Il vero problema non è la possibilità di affidare incarichi esterni. Gli incarichi esterni sono utili, talvolta necessari, in alcuni casi indispensabili. Il problema è il loro uso come surrogato della programmazione. Un’amministrazione che non programma il fabbisogno di personale, non valorizza le competenze interne, non distingue tra appalto e incarico, non costruisce procedure comparative e non determina correttamente oggetto e compenso, finisce per trasformare l’incarico esterno in una stampella.

E una stampella, per definizione, aiuta a camminare quando c’è una lesione; non dovrebbe diventare il modo ordinario di muoversi.

Per i dirigenti e i responsabili di servizio il messaggio è netto. Prima di proporre o conferire un incarico esterno, occorre chiedersi se l’attività rientri nelle competenze dell’ente, se sia legata a un progetto specifico, se sia temporanea, se richieda alta qualificazione, se manchino davvero professionalità interne utilizzabili, se la procedura comparativa sia stata svolta correttamente, se il compenso sia proporzionato, se l’organo di revisione debba intervenire e se l’atto sia motivato in modo non apparente.

Se a una di queste domande si risponde con un’alzata di spalle, l’incarico è già entrato nella zona di rischio.

Il ruolo degli organi politici e i segnali di irregolarità

Per gli organi politici il messaggio è altrettanto chiaro. Indirizzare non significa scegliere il professionista. Programmare non significa interferire nella gestione. Rilevare un’esigenza dell’ente non significa trasformarsi in commissione di valutazione. La distinzione tra politica e amministrazione serve anche a proteggere gli incarichi esterni da sospetti di fiduciarietà impropria.

Più la Giunta entra nella fase gestionale, più l’incarico perde neutralità e più il regolamento diventa vulnerabile.

Gli indici di irregolarità negli incarichi esterni sono spesso riconoscibili: confusione tra indirizzo politico e gestione dirigenziale, accertamento debole delle professionalità interne, clausole generiche sull’affidamento diretto dopo procedure comparative fallite, esclusioni vaghe della selezione per incarichi occasionali o di basso importo, oggetti indeterminati, proroghe facili, rinnovi mascherati, compensi non adeguatamente costruiti.

Sono segnali che non vanno minimizzati, perché indicano una torsione dell’istituto.

Un’eccezione rigorosa, non il reparto “varie ed eventuali”

L’incarico esterno non è il reparto “varie ed eventuali” dell’amministrazione. È uno strumento eccezionale, motivato, temporaneo e altamente qualificato. Può essere utilizzato quando l’ente non dispone oggettivamente delle risorse interne necessarie e quando la prestazione richiesta non è un appalto di servizi travestito.

Tutto il resto è consulenza creativa, regolamento elastico e amministrazione in maschera. E, come spesso accade, la maschera cade appena qualcuno legge davvero l’art. 7, comma 6, del d.lgs. 165/2001.

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