Principio di equivalenza negli appalti: non tutto ciò che somiglia è davvero equivalente

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C’è un equivoco piuttosto resistente nelle gare pubbliche, soprattutto quando si discute di specifiche tecniche, capitolati prestazionali e requisiti funzionali dell’offerta: ritenere che il principio di equivalenza sia una specie di passepartout universale, capace di neutralizzare qualunque prescrizione tecnica posta dalla stazione appaltante.

Secondo questa lettura, basta dichiarare che il prodotto, il bene, il dispositivo o la soluzione proposta “fa più o meno la stessa cosa” per pretendere l’ammissione alla gara, anche quando l’offerta non rispetti requisiti minimi chiaramente richiesti dalla lex specialis. È una lettura comoda, certamente funzionale al concorrente escluso, ma giuridicamente troppo rozza per essere presa sul serio.

Il principio di equivalenza è un istituto serio. Proprio per questo non può essere ridotto a un salvacondotto per offerte tecnicamente difformi. Esso nasce per evitare che le specifiche tecniche diventino clausole di chiusura del mercato, barriere occulte alla concorrenza o strumenti mascherati di predeterminazione del contraente. Non nasce, invece, per obbligare l’amministrazione ad accettare qualsiasi bene o servizio che, pur diverso da quello richiesto, venga presentato dall’operatore economico come sostanzialmente comparabile.

L’equivalenza non è somiglianza, non è approssimazione, non è adattamento postumo dell’offerta alla gara. È compatibilità sostanziale con l’esigenza pubblica, nel rispetto dei requisiti minimi non sacrificabili.

Il tema è stato nuovamente affrontato dal Tar Sicilia con la sentenza n. 1909/2026, richiamata in relazione a una gara per l’affidamento di una fornitura nella quale un concorrente era stato escluso per avere presentato un’offerta non conforme alle specifiche tecniche previste dalla disciplina di gara. L’operatore economico aveva invocato l’art. 79 e l’Allegato II.5 del d.lgs. 36/2023, sostenendo che, in attuazione del favor partecipationis e della tutela della concorrenza, non sarebbe consentito escludere offerte non perfettamente conformi alle specifiche tecniche qualora i prodotti offerti vi ottemperino in modo equivalente.

La tesi era chiara: l’equivalenza andrebbe valutata rispetto al singolo requisito tecnico e non rispetto alla finalità complessiva dell’appalto.

Il principio di equivalenza non può disarticolare la gara

Ed è proprio qui che si consuma l’errore concettuale. Il principio di equivalenza non opera in una dimensione atomistica, come se ogni requisito tecnico fosse una monade separata dall’oggetto dell’affidamento. La specifica tecnica non vive da sola. È parte di un disegno prestazionale, funzionale e amministrativo.

Serve a descrivere ciò di cui l’amministrazione ha bisogno, a presidiare un interesse pubblico concreto, a garantire un risultato atteso. Spezzare la prescrizione tecnica dal contesto funzionale dell’appalto significa trasformare il principio di equivalenza in uno strumento di disarticolazione della lex specialis.

Il principio, come correttamente ricordato dalla giurisprudenza amministrativa, trova fondamento nell’art. 42 della direttiva 2014/24/UE ed è stato recepito nell’ordinamento interno quale meccanismo etero-integrativo della disciplina di gara. La sua funzione è impedire che il riferimento a determinate specifiche, standard, certificazioni, marchi, tecnologie o caratteristiche costruttive si traduca in una restrizione ingiustificata del mercato.

Anche quando la documentazione di gara individui determinati beni o prodotti, l’operatore deve poter dimostrare che la propria offerta, pur non identica, è sostanzialmente equivalente. Questo amplia la base concorrenziale, favorisce la selezione della migliore offerta disponibile sul mercato e presidia i principi di imparzialità, buon andamento e apertura alla concorrenza.

Fin qui, nulla da obiettare. Il problema nasce quando il principio viene maneggiato come una clava contro la stessa funzione del capitolato. Perché l’equivalenza non può cancellare i requisiti minimi della commessa.

Se una determinata specifica tecnica è essenziale, se ha carattere minimo e condizionante, se è stata posta per assicurare il perseguimento dell’interesse pubblico sotteso all’appalto, la sua mancanza non può essere sanata con una dichiarazione di equivalenza. In quel caso non siamo davanti a una variante ammissibile, ma a un’offerta diversa. E quando l’offerta è diversa rispetto all’oggetto essenziale richiesto, si entra nel territorio dell’aliud pro alio.

Quando la difformità diventa aliud pro alio

L’aliud pro alio non è una formula elegante per respingere ciò che non piace alla commissione. È una categoria giuridica precisa: si verifica quando l’oggetto offerto è sostanzialmente diverso da quello richiesto, al punto da risultare incompatibile con la funzione perseguita dalla stazione appaltante.

In questa ipotesi, non vi è equivalenza da valutare, perché manca la base stessa della comparabilità. L’amministrazione non è tenuta ad accettare una prestazione diversa solo perché l’operatore economico la reputa sufficiente. Il mercato pubblico non funziona così: la concorrenza si svolge sull’oggetto dell’appalto, non sulla possibilità di ridefinirlo unilateralmente in sede di offerta.

La sentenza del Tar Sicilia chiarisce, dunque, un passaggio essenziale: il principio di equivalenza non opera con riferimento a tutte le specifiche tecniche, ma soltanto rispetto a quelle che non abbiano carattere minimo e condizionante.

È un’affermazione di grande rilievo sistematico. Vuol dire che, prima di invocare o applicare l’equivalenza, occorre svolgere una verifica preliminare sulla natura della specifica tecnica contestata.

Se la specifica è accessoria, descrittiva, non essenziale o comunque suscettibile di essere soddisfatta mediante soluzioni tecniche alternative, l’equivalenza può operare. Se invece la specifica rappresenta una condizione minima della prestazione, funzionale al risultato pubblico perseguito, il suo mancato rispetto determina l’esclusione.

Questo comporta un duplice onere. Il primo grava sulla stazione appaltante. Essa non può pretendere qualsiasi caratteristica tecnica solo perché le sembra preferibile. Se vuole qualificare una specifica come essenziale, minima o infungibile, deve essere in grado di dimostrarne la ragionevolezza.

La prescrizione deve trovare giustificazione nell’oggetto dell’appalto, nelle esigenze funzionali della prestazione, nel livello di rischio da contenere, nella sicurezza, nella continuità del servizio, nella compatibilità con sistemi esistenti, nelle condizioni di impiego o in altre ragioni tecnicamente apprezzabili. La specifica essenziale non si proclama: si motiva.

Gli oneri della stazione appaltante e dell’operatore

Il secondo onere grava sull’operatore economico. Se la stazione appaltante ha motivato adeguatamente il carattere essenziale e infungibile di una determinata prescrizione, non basta invocare in modo generico il principio di equivalenza.

L’operatore deve confutare puntualmente la ragionevolezza della scelta amministrativa. Deve dimostrare che la specifica non era realmente necessaria, che l’interesse pubblico poteva essere soddisfatto con soluzioni alternative, che la prescrizione era sproporzionata, arbitraria o non coerente con l’oggetto dell’affidamento. In mancanza, la censura resta una lamentela, non un motivo di ricorso.

È qui che molti contenziosi mostrano tutta la loro fragilità. Il concorrente escluso spesso pretende di spostare il baricentro della gara dalla lex specialis alla propria offerta. Non dice: “la specifica tecnica è illegittima perché sproporzionata, ingiustificata o arbitraria”. Dice, più comodamente: “il mio prodotto è comunque equivalente”.

Ma l’equivalenza non può essere affermata in astratto. Deve essere dimostrata rispetto alla funzione pubblica che la specifica presidia. Se l’amministrazione ha chiesto una determinata caratteristica perché la reputa indispensabile per ridurre un rischio, garantire una prestazione, assicurare compatibilità o raggiungere un risultato operativo, l’operatore non può limitarsi a sostenere che la propria soluzione sia “sostanzialmente simile”.

Questa impostazione ha conseguenze operative molto rilevanti per RUP, progettisti, commissioni giudicatrici e operatori economici.

Il RUP, nella predisposizione della documentazione di gara, deve evitare due errori opposti. Il primo è scrivere capitolati iper-prescrittivi, pieni di specifiche non motivate, magari modellate su un prodotto esistente o su abitudini tecniche dell’ufficio. Il secondo è rinunciare a indicare requisiti minimi davvero essenziali per timore di contestazioni.

La concorrenza non impone all’amministrazione di abbassare il livello qualitativo della prestazione. Impone, piuttosto, di motivare ciò che è essenziale e di non trasformare ciò che è accessorio in barriera di accesso.

Il ruolo di commissioni e operatori economici

La commissione o il seggio tecnico, dal canto loro, devono evitare una valutazione pigra dell’equivalenza. Non basta verificare se il prodotto offerto presenta una caratteristica nominalmente diversa. Occorre capire se quella differenza incide sulla funzione che la stazione appaltante intendeva presidiare.

Se la prescrizione aveva carattere minimo e condizionante, la difformità è escludente. Se invece la prescrizione era funzionale ma non essenziale, occorre valutare se la soluzione proposta raggiunga comunque il medesimo risultato prestazionale.

Il giudizio di equivalenza è quindi un giudizio tecnico-funzionale, non un gioco lessicale sulle schede prodotto.

Gli operatori economici, poi, devono smettere di utilizzare il principio di equivalenza come argomento difensivo di ultima istanza, tirato fuori quando l’offerta non rispetta il capitolato. L’equivalenza deve essere costruita in gara, non improvvisata in giudizio.

Chi offre un prodotto diverso deve spiegare con chiarezza perché quella diversità non incide sulla funzione richiesta, quali prestazioni equivalenti sono garantite, con quali dati tecnici, certificazioni, prove, schede, relazioni o evidenze documentali.

Non è compito della stazione appaltante ricostruire d’ufficio l’equivalenza di un’offerta opaca. Il concorrente deve mettere l’amministrazione nelle condizioni di valutare.

Concorrenza e interesse pubblico: il difficile equilibrio

Il punto più interessante della decisione siciliana è proprio questo equilibrio tra apertura del mercato e serietà della domanda pubblica. L’equivalenza serve a impedire che il capitolato diventi una gabbia artificiale. Ma non può diventare lo strumento per svuotare i requisiti minimi che reggono l’interesse pubblico dell’appalto.

La tutela della concorrenza non consiste nell’ammettere qualunque offerta tecnicamente difforme. Consiste nel permettere a più operatori di competere, purché offrano soluzioni effettivamente idonee a soddisfare il bisogno pubblico nei termini essenziali definiti dalla stazione appaltante.

Nel caso esaminato, la stazione appaltante aveva ritenuto essenziale e infungibile l’espletamento del servizio oggetto dell’appalto e aveva motivato la scelta in ragione dell’efficacia e della limitazione del rischio.

A fronte di tale motivazione, spettava al concorrente escluso dimostrare l’irragionevolezza o l’erroneità della prescrizione. Non essendovi stata una confutazione puntuale, il ricorso è stato ritenuto infondato.

La conclusione è perfettamente coerente: quando l’amministrazione giustifica la specifica essenziale e il concorrente non ne smonta la razionalità tecnica, non c’è equivalenza che tenga.

Il principio di equivalenza non è una sanatoria generalizzata

Il messaggio finale è piuttosto netto. Il principio di equivalenza non è morto, ma nemmeno onnipotente. Opera dove la differenza tecnica non incide sul nucleo essenziale della prestazione. Non opera dove la difformità colpisce una caratteristica minima e condizionante.

Pretende apertura del mercato, ma non impone all’amministrazione di rinunciare al risultato pubblico che intende conseguire. Il favor participationis non può diventare favor qualunque cosa.

E il Codice dei contratti pubblici, per quanto orientato al risultato, alla fiducia e all’accesso al mercato, non autorizza offerte sostanzialmente diverse da quelle richieste.

In definitiva, la stazione appaltante deve scrivere meglio le proprie specifiche tecniche, motivare quelle essenziali, distinguere ciò che è minimo da ciò che è preferenziale e valutare seriamente le soluzioni equivalenti.

L’operatore economico deve dimostrare l’equivalenza, non invocarla come formula magica. Il giudice amministrativo, come in questo caso, deve impedire che il principio venga deformato fino a diventare una sanatoria generalizzata delle offerte non conformi.

Perché negli appalti pubblici l’equivalenza è uno strumento di concorrenza, non il diritto dell’offerente a consegnare all’amministrazione qualcosa di diverso da ciò che essa, legittimamente e motivatamente, ha chiesto.

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