Si deve co-programmare prima di co-progettare: si pronuncia il TAR Toscana

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La co-progettazione senza previa co-programmazione è illegittima perché manca la base partecipata di individuazione dei bisogni.

Su queste pagine ci siamo occupati più volte dell’istituto della co-progettazione, previsto dal Codice del Terzo Settore.

La sentenza del T.A.R. Toscana Sez. IV, 30/04/2026, n. 840 è interessante poiché precisa il rapporto tra la fase della co-programmazione e quella della co-progettazione.

Il caso origina dal bando di co-progettazione pubblicato dalla Provincia di Livorno. Nell’accogliere il ricorso il Tar Toscana ribadisce il carattere “partecipato” delle procedure di co-programmazione e co-progettazione di cui all’art. 55 del d.lgs. 3 luglio 2017 n. 117.

Secondo i giudici toscani, il legame evidente tra i due (diversi) livelli di programmazione è stato sottolineato dalle Linee guida sul rapporto tra Pubbliche Amministrazioni ed enti del Terzo settore, approvate con D.M. del Lavoro e politiche sociali del 31 marzo 2021 n. 72, che hanno rilevato, al punto n. 3, come, “da un lato, l’attivazione della co-progettazione dovrebbe essere la conseguenza dell’attivazione della co-programmazione, quale esito “naturale”…(e, come) dall’altro, tale istituto ..(debba essere) riferito a “specifici progetti di servizio o di intervento”.

Perché la co-programmazione partecipata è indispensabile

Risulta pertanto evidente come la sistematica complessiva della previsione sia quella di una programmazione tipicamente “a cascata” che richiede la preventiva individuazione dei bisogni ed interventi da soddisfare attraverso un preliminare procedimento di co-programmazione e, solo successivamente, il ricorso al procedimento di co-progettazione di “specifici progetti di servizio o di intervento”.

Nella fattispecie esaminata dai giudici, gli atti dell’amministrazione provinciale non danno atto né della co-programmazione (che – secondo l’art, 55, comma 2, cit. – dovrebbe essere «finalizzata all’individuazione, da parte della pubblica amministrazione procedente, dei bisogni da soddisfare, degli interventi a tal fine necessari, delle modalità di realizzazione degli stessi e delle risorse disponibili») né della co-progettazione («finalizzata alla definizione ed eventualmente alla realizzazione di specifici progetti di servizio o di intervento finalizzati a soddisfare bisogni definiti, alla luce degli strumenti di programmazione di cui comma 2»: art. 55, comma 3, cit.), atti presupposti necessari anche al fine di dare conto delle ragioni per le quali il servizio rientri fra le attività di interesse generale definite dall’art. 5 del Codice del terzo settore.

Si tratta di una conclusione che si pone in perfetta linea con quanto già rilevato da Corte costituzionale 26 giugno 2020, n. 131 in ordine alla necessità di procedere alla lettura unitaria dei “tre livelli” della co-programmazione, co-progettazione e del partenariato (che può condurre anche a forme di accreditamento) previsti dall’art. 55 del d.lgs. 3 luglio 2017 n. 117 in termini di mere “fasi di un procedimento complesso espressione di un diverso rapporto tra il pubblico ed il privato sociale, non fondato semplicemente su un rapporto sinallagmatico” e non nei termini atomistici di istituti destinati alla possibile applicazione separata prospettati dalle difese delle resistenti.

Co-progettazione illegittima senza previa co-programmazione: la conferma del Consiglio di Stato

L’evoluzione della giurisprudenza ha poi trovato decisiva conferma in una successiva decisione del Consiglio di Stato che ha rilevato come, “nell’articolato sistema dell’art. 55 del codice del Terzo Settore, dalla co-programmazione dovrebbero emergere, in primo luogo, i bisogni da soddisfare, i servizi da promuovere e gli interventi da realizzare, oltre alla ricognizione delle risorse disponibili nei diversi settori di cui all’art. 5 del codice TS. La co-progettazione, invece, ha la funzione di attuazione concreta di quanto è stato programmato; e la procedura di evidenza pubblica delineata dal comma 4 dell’art. 55 (già richiamato sopra) è funzionale alla individuazione del soggetto appartenente al Terzo settore con il quale collaborare nella stesura della puntuale progettazione degli interventi previsti nell’atto programmatico, insieme con l’amministrazione procedente. Solo all’esito della fase progettuale dei singoli servizi o interventi si può procedere alla definizione dei contenuti della convenzione per la realizzazione degli interventi progettati” (Cons. Stato, sez. V, 26 maggio 2023, n. 5217).

I giudici toscani ricordano la recentissima del Consiglio di Stato, sez. V, 20 aprile 2026, n. 3082, con riferimento alla problematica concreta, sulla base della rilevazione relativa al fatto “che non è evincibile dall’art. 55, commi 2 e 3, una necessaria separazione tra le due fasi; le stesse Linee guida di cui al D.M. 31 marzo 2021, n. 72, pur enucleando una scansione dei sub-procedimenti, incentrano l’attenzione sulla dimensione dell’istruttoria partecipata e condivisa. Un siffatto momento di collaborazione sussidiaria con i soggetti rappresentativi della “società solidale”, per riprendere la locuzione delle Linee guida, con riguardo alla scelta delle modalità di gestione della “Casa di accoglienza Jannacci”, si è avuto, come emerge anche dall’art. 2 dell’avviso di istruttoria, con il “piano di sviluppo del welfare del Comune di Milano”, approvato con deliberazione consiliare n. 99 del 19 dicembre 2022, che ha dato luogo ad una lunga fase di co-programmazione, culminata nell’atto di indirizzo definitorio del modello di gestione, cui ha poi fatto seguito l’approvazione dell’avviso di istruttoria pubblica”.

Le precisazioni del T.A.R. Toscana

Il T.A.R. toscano precisa che il ricorso alla procedura di co-progettazione operato dall’Amministrazione provinciale, non è stato proceduto da una procedura di co-programmazione di cui all’art. 55, 2° comma del d.lgs. 3 luglio 2017 n. 117 e si tratta di una mancanza programmatoria che non può certo essere surrogata dal fatto che si trattasse di un servizio già in essere, basato sulle richieste degli Istituti scolastici o già conosciuto dalla ricorrente (che lo svolgeva in precedenza sulla base di affidamenti contrattuali); con tutta evidenza, si tratta, infatti, di attività programmatorie “unilaterali” dell’Amministrazione che non assumono quel carattere “partecipato” e caratterizzato dal “coinvolgimento attivo degli enti del Terzo settore” che costituisce una delle caratteristiche fondamentali della serie procedimentale regolamentata dall’art. 55, 1° comma del d.lgs. 3 luglio 2017 n. 117.

Non si tratta di una mancanza originaria che possa essere ritenuta meramente formale; la co-progettazione deve essere necessariamente preceduta da quella ricognizione partecipata “dei bisogni da soddisfare, degli interventi a tal fine necessari, delle modalità di realizzazione degli stessi e delle risorse disponibili” che costituisce l’essenza delle procedure di co-programmazione.

In conclusione, il ricorso alla procedura di co-progettazione nel caso concreto è stato segnato da quel carattere sostanzialmente unilaterale, che risulta incompatibile con il carattere “partecipato” delle procedure di co-programmazione e co-progettazione di cui all’art. 55 del d.lgs. 3 luglio 2017 n. 117.

Roberto Onorati

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