Chiarimenti sulla classificazione delle strade private vicinali ad uso pubblico

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In questo recente approfondimento l’Avvocato Maurizio Lucca fornisce una disamina completa sulla classificazione delle strade private vicinali ad uso pubblico.

In via generale, in prima approssimazione, una strada può essere classificata in relazione al titolare del diritto di proprietà sulla stessa (pubblica o privata), rilevando che tale natura, a volte, non può essere sufficiente per la sua denominazione (identificazione), potendo il sedime diventare ad “uso pubblico” (della collettività) anche se la sua proprietà rimane in capo al privato, sicché la strada è sottoposta ad un “vincolo pubblico” di demanialità (c.d. peso/servitù) che ne sottrae la disponibilità esclusiva (al suo titolare): l’Amministrazione potrà disporre della strada privata (c.d. vicinale) secondo le esigenze e l’interesse pubblico alla viabilità, ben potendo disporre la rimozione di eventuali ostacoli (sbarre) [1] al suo utilizzo (passaggio) [2].

Inquadramento

Fatte queste premesse, la tesi depone in questo senso dalla lettura:

• dell’art. 22, della legge n. 2248 del 1865, all. f), prevede che «è di proprietà dei comuni il suolo delle strade comunali» e non, quindi, quello delle strade “vicinali”;
• del punto 52), del comma 1, dell’art. 3, Definizioni stradali e di traffico, del Nuovo codice della strada (d.lgs. n. 285/1992, CdS) definisce «strada vicinale (o poderale o di bonifica)» la «strada privata fuori dai centri abitati ad uso pubblico», che viene assimilata «alle strade comunali», ai sensi del comma 6, lett. d), ultimo periodo, dell’art. 2, Definizione e classificazione delle strade.

In caso di “uso pubblico”, le strade “vicinali” sono assoggettate al regime delle “strade comunali” ai soli fini del Codice della strada, visto che l’uso pubblico giustifica, per evidenti ragioni di ordine e sicurezza collettiva, la soggezione delle aree, anche private, alle norme del cit. CdS (il comma 5, lett. d), dell’art. 6, Regolamentazione della circolazione fuori dei centri abitati, demanda alla competenza del Sindaco il potere di ordinanza sulle strade vicinali) [3].

La strada vicinale

La sez. II Brescia del TAR Lombardia, con la sentenza 30 luglio 2026. n. 1103 (Presidente Pedron, Estensore Marchiò) chiarisce che ai fini della qualificazione di una strada come vicinale pubblica, rilevano:

• il passaggio esercitato “iure servitutis pubblicae” da una collettività di persone appartenenti a un gruppo territoriale (percorrenza, ovvero il riconoscimento della funzione pubblica);
• la concreta idoneità del bene a soddisfare esigenze di carattere generale, anche per il collegamento con la pubblica via [4];
• un titolo valido a sorreggere l’affermazione del diritto di uso pubblico, che può anche identificarsi nella protrazione dell’uso da tempo immemorabile (implicito acquisto) [5];
• è richiesto un transito generalizzato tale per cui la Amministrazione comunale possa vantare un diritto, ai sensi dell’art. 825, Diritti demaniali su beni altrui, cod. civ. [6].

Dalla sussistenza di tali elementi il Comune, interessato a far valere l’uso pubblico della via, deve dare idonea dimostrazione, salvo che la strada non sia inserita nell’“elenco delle strade comunali”, ciò rappresentando una presunzione semplice di appartenenza della stessa all’ente, ovvero del suo uso pubblico [7].

In termini diversi, perché un’area possa ritenersi sottoposta ad un uso pubblico è necessario oltreché l’intrinseca idoneità del bene, che l’uso avvenga ad opera di una collettività indeterminata di persone e per soddisfare un pubblico, generale interesse [8].

Sotto altro profilo, pare giusto chiarire che la proprietà rimane in capo al privato, mentre l’uso diviene pubblico [9], atteso che affinché un’area assuma la natura di “strada pubblica”, non basta nè che vi si esplichi di fatto il transito del pubblico (con la sua concreta, effettiva e attuale destinazione al pubblico transito e la occupazione sine titolo dell’area da parte della Pubblica Amministrazione), né la mera previsione programmatica della sua destinazione a strada pubblica, nè l’intervento di atti di riconoscimento da parte dell’Amministrazione medesima circa la funzione da essa assolta, ma è necessario che la strada risulti di proprietà di un Ente pubblico territoriale in base a un atto o a un fatto (convenzione, espropriazione, usucapione, ecc.) idoneo a trasferire il dominio [10].

La strada pubblica e l’uso pubblico

Costituisce strada pubblica quel tratto viario avente finalità di collegamento, con funzione di raccordo o sbocco su pubbliche vie [11], nonché l’essere destinata al transito di un numero indifferenziato di persone [12].

Affinché un’area privata venga a far parte del demanio stradale e assuma, quindi, la natura di strada pubblica, non basta né che vi si esplichi di fatto il transito del pubblico (con la sua concreta, effettiva e attuale destinazione al pubblico transito e l’occupazione sine titolo dell’area da parte della PA), né la mera previsione programmatica della sua destinazione a strada pubblica, né l’intervento di atti di riconoscimento da parte dell’Amministrazione medesima circa la funzione da essa assolta, ma è necessario che la strada risulti di proprietà di un ente pubblico territoriale in base ad un atto o ad un fatto (convenzione, espropriazione, usucapione, ecc.) idoneo a trasferire il dominio e che essa venga destinata, con una manifestazione di volontà espressa o tacita dell’ente all’uso pubblico (inequivocabile è in tal senso l’inciso «se appartengono… ai comuni» proprio dell’art. 824, primo comma, cod. civ.): non può ritenersi pubblica una strada che non appartiene all’ente comunale, essendo intestata catastalmente a privati, e non sussista la prova della esistenza di una servitù di uso pubblico acquistata per usucapione o avente titolo in una convenzione tra i proprietari del suolo stradale e la PA [13].

In particolare, sotto quest’ultimo aspetto, un’area privata può ritenersi assoggettata ad “uso pubblico” di passaggio quando l’uso avvenga ad opera di una collettività indeterminata di soggetti considerati uti cives, ossia quali titolari di un pubblico interesse di carattere generale, e non uti singuli, ossia quali soggetti che si trovano in una posizione qualificata rispetto al bene gravato [14].

L’acquisizione per dicatio ad patriam

La giurisprudenza ha avuto modo di precisare come l’adibizione ad uso pubblico di un’area possa avvenire mediante la c.d. dicatio ad patriam, con il comportamento del proprietario che mette il bene a disposizione della collettività indeterminata di cittadini, oppure con l’uso del bene da parte della collettività indifferenziata protratto per lunghissimo tempo, di talché il bene stesso viene ad assumere caratteristiche analoghe a quelle di un bene demaniale [15]: è ravvisabile ogni qualvolta il comportamento del proprietario, pur se non intenzionalmente diretto a dar vita al diritto di uso pubblico, ponga volontariamente, con carattere di continuità, un proprio bene a disposizione della collettività, assoggettandolo al correlativo uso, al fine di soddisfare un’esigenza comune ai membri di tale collettività uti cives e non uti singuli, ossia quali soggetti che si trovano in una posizione qualificata rispetto al bene gravato, indipendentemente dai motivi per i quali detto comportamento venga tenuto [16].

La dicatio ad patriam, come forma di costituzione di una servitù di uso pubblico, si perfeziona già con l’inizio dell’uso pubblico quando sia verificato il comportamento del proprietario che denoti la volontà di mettere l’area di proprietà privata a disposizione della collettività indifferenziata, e questa sia utilizzata per il soddisfacimento di un interesse comune della collettività, consistendo, appunto, nella destinazione volontaria, definitiva e gratuita, della proprietà immobiliare al servizio della collettività, in assenza di riserve o reazioni dei proprietari [17].

La sdemanializzazione

La perdita dell’uso porta alla sdemanializzazione che può avvenire con atto formale o in forma tacita; quest’ultima deve risultare da comportamenti univoci e concludenti da cui emerga con certezza la rinuncia alla funzione pubblica del bene, che va accertata con rigore, e che siano coincidenti ed incompatibili con la volontà di conservare la destinazione del bene stesso all’uso pubblico; l’approdo comporta che essa non può desumersi dalla pura e semplice circostanza che il bene non sia adibito, anche da lungo tempo, all’uso pubblico [18].

Una volta sdemanializzata la strada pubblica (ad es. un relitto stradale in disuso) si potrà alienarla mediante una apposita procedura di evidenza pubblica (ex art. 37 del r.d. 827/1924 ed in forza del rinvio contenuto nell’art. 87 del r.d. 383/1934) [19].

L’elenco delle vie

L’iscrizione di una strada nell’elenco delle vie pubbliche o gravate da uso pubblico non ha natura costitutiva e portata assoluta, ma riveste funzione puramente dichiarativa della pretesa del Comune, ponendo una semplice presunzione dell’uso pubblico, superabile con la prova contraria della natura della strada e dell’inesistenza di un diritto di godimento da parte di una collettività mediante un’azione negatoria di servitù [20].

In effetti, anche i dati catastali non possono ritenersi, neppure dal punto di vista topografico, fonte di prova “certa” o “privilegiata” sulla situazione di fatto esistente sul piano immobiliare [21], ma mero indizio o elemento presuntivo [22]; allo stesso tempo, le strade comunali, le piazze, gli spazi ed i vicoli ad esse adiacenti aperti sul suolo pubblico (ossia le aree che, per l’immediata accessibilità a dette strade, debbono considerarsi parte integrante, come pertinenze, del complesso viario del Comune), pone una presunzione iuris tantum di demanialità, la cui prova contraria è circoscritta all’esistenza di consuetudini (che escludano la demanialità per il tipo di aree), o di convenzioni che attribuiscano la proprietà a soggetto diverso dal Comune, ovvero alla preesistente natura privata della proprietà dell’area [23].

Si può sostenere, quindi, che l’iscrizione di una strada nell’elenco delle vie pubbliche o gravate da uso pubblico riveste funzione puramente dichiarativa della pretesa del Comune, ponendo una semplice presunzione di pubblicità dell’uso, superabile con la prova contraria della natura della strada e dell’inesistenza di un diritto di godimento da parte della collettività mediante un’azione negatoria di servitù.

Il precipitato comporta che la controversia circa la proprietà, pubblica o privata, di una strada, o riguardante l’esistenza di diritti di uso pubblico su una strada privata, è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, giacché investe l’accertamento dell’esistenza e dell’estensione di diritti soggettivi, dei privati o della PA, e ciò anche ove la domanda abbia formalmente ad oggetto l’annullamento dei provvedimenti di classificazione della strada, atteso che il “petitum” sostanziale, non essendo diretto a sindacare un provvedimento autoritativo della Pubblica Amministrazione, ha, in realtà, natura di accertamento petitorio [24].

L’onere manutentivo

L’onere manutentivo delle strade private grava, ordinariamente, sui proprietari delle medesime, i quali sono anche responsabili dei danni potenzialmente derivanti agli utenti dal loro cattivo stato di conservazione [25].

La conseguenza porta a rilevare che la responsabilità per i danni derivanti dalla mancata manutenzione di strade vicinali private non può gravare sull’Amministrazione comunale, atteso che i compiti di vigilanza e polizia, come il potere di disporre l’esecuzione di opere di ripristino a spese degli interessati, che ad essa competono su dette strade, non comportano anche l’obbligo di provvedere a quella di manutenzione, facente carico esclusivamente ai proprietari interessati [26].

In questo senso, per determinare il soggetto onerato della manutenzione di una strada, è necessario individuare il proprietario di questa [27], avendo cura di precisare che, qualora vi sia un uso pubblico, vi è un correlato dovere dell’Amministrazione di concorrere alle spese di manutenzione della stessa [28].

Note

[1] Vedi, LUCCA, Vige il divieto di sbarramento in presenza dell’uso pubblico di una strada, lentepubblica.it, 5 agosto 2025, dove si annotava che l’uso pubblico non può essere compromesso da cancelli di sbarramento, che, se anche tollerati, possono sempre essere rimossi dall’Amministrazione quando hanno lo scopo di precludere il pubblico passaggio lungo la strada, motivando la legittimità dell’adozione del provvedimento comunale di riduzione in pristino, Cons. Stato, sez. VII, 17 aprile 2025, n. 3359, donde il potere esercitato attraverso l’ordinanza di messa in ripristino non è riducibile all’azione possessoria privatistica (ex artt. 1168 e ss. cod. civ.) ma è correlato alla finalità di ripristinare la disponibilità del bene pubblico in favore della collettività, a prescindere dalle modalità concrete nelle quali si è giunti all’occupazione abusiva in via di fatto e quali ne siano le cause, Cons. Stato, sez. V, 30 aprile 2015, n. 2196; sez. VI, 26 aprile 2018, nn. 2519 e 2520.

[2] L’Amministrazione titolare di una servitù pubblica su strada vicinale può esercitare tutti i poteri intesi a garantire e ad assicurare l’uso della strada da parte dei cittadini, ma soltanto nei limiti dettati dal pubblico interesse, mentre non può esercitare quei poteri che, invece, le spettano su suolo di natura demaniale, Cass. civ., sez. II, 21 febbraio 2017, n. 4416.

[3] In deroga alla generale attribuzione dei poteri in materia di attività gestionale ai dirigenti (ex art. 107 del d.lgs. n. 267/2000), l’art. 7 del Codice della Strada ha individuato specifiche ipotesi e misure per le quali, per l’impatto generato sull’intera collettività locale, ha previsto invece l’intervento di un organo politico: una norma speciale che evidentemente prevale su quelle generali in materia di individuazione dei poteri riconosciuti in capo agli organi di indirizzo politico e a quelli di gestione, Cons. Stato, sez. V, 13 novembre 2015, n. 5191. Vedi, anche, TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 12 giugno 2023, n. 1445.

[4] TAR Sicilia, Catania, sez. II, 7 aprile 2023, n. 1162.

[5] Cfr. Cons. Stato, sez. II, 5 gennaio 2026, n. 78; sez. V, 29 maggio 2017, n. 2531; sez. IV, 21 settembre 2015, n. 4398.

[6] Cons. Stato, sez. V, 29 agosto 2023, n. 8026.

[7] Cons. Stato, sez. VII, 19 dicembre 2025, n. 10077 e sez. II, 1° luglio 2024, n. 5811.

[8] Cons. Stato, sez. IV, 15 giugno 2012, n. 3531.

[9] L’insistenza di segnaletica stradale e illuminazione pubblica, la percorrenza di linee pubbliche urbane, la funzione di raccordo con altre strade e lo sbocco su piazza e su pubbliche vie sono elementi che, se consolidati, portano verso il riconoscimento della qualità di strada comunale all’interno degli abitati, ai sensi dell’art. 7, lett. c), della legge n. 126 del 1958, Cons. Stato, sez. IV, 10 ottobre 2018, n. 5820.

[10] Cass. civ., sez. II, 25 gennaio 2000, n. 823; 28 settembre 2010, n. 20405 e 2 febbraio 2017, n. 2795; Cons. Stato, sez. V, 26 marzo 2024, n. 2870.

[11] Cass. civ., sez. II, 7 aprile 2000, n. 4345 e 28 novembre 1988, n. 6412.

[12] Cons. Stato, sez. V, 7 dicembre 2010, n. 8624.

[13] TAR Sicilia, Palermo, sez. III, 9 dicembre 2022, n. 3551.

[14] Cons. Stato, sez. V, 14 febbraio 2012, n. 728.

[15] Cass. civ., sez. II, 21 maggio 2001, n. 6924 e 13 febbraio 2006, n. 3075.

[16] TAR Puglia, Bari, sez. III, 17 aprile 2023, n. 641.

[17] Cfr. Cons. Stato, sez. V, 21 giugno 2007, n. 3316; Cass. civ., sez. I, 16 marzo 2012, n. 4207; sez. II, 21 maggio 2001 n. 6924; 13 febbraio 2006, n. 3075; TAR Veneto, sez. II, 12 marzo 2015, n. 305; Cons. Stato, sez. V, 8 gennaio 2021, n. 311. Vedi, in senso difforme, Con. Stato, sez. V, 12 maggio 2020, n. 2992; sez. V, sentenze 16 ottobre 2017, n. 4791, e 16 febbraio 2017, n. 713, ove si è statuito che l’esistenza di un diritto di uso pubblico del bene non può sorgere per meri fatti concludenti, ma presuppone un titolo idoneo a detto scopo e la relativa prova non può discendere da semplici presunzioni o dal mero uso pubblico di fatto della strada, ma presuppone necessariamente un atto pubblico o privato.

[18] TAR Campania, Salerno, sez. III, 8 luglio 2026, n. 1295; Cons. Stato, sez. VI, 9 febbraio 2011, n. 868; sez. V, 6 ottobre 2009, n. 6095.

[19] TAR Emilia – Romagna, Parma, sez. I, 21 marzo 2018, n. 83.

[20] Cons. Stato, sez. VI, 30 ottobre 2023, n. 9333 e sez. II, 22 giugno 2022, n. 5126.

[21] TAR Lazio, Roma, sez. V, 4 aprile 2025, n. 6818.

[22] Cons. Stato, sez. II, 18 giugno 2021, n. 4715.

[23] TAR Sicilia, Palermo, sez. III, sentenza n. 2961/2023.

[24] Cass. civ., SS.UU., 20 giugno 2024, n. 17104; 23 dicembre 2016, n. 26897. La controversia circa la proprietà, pubblica o privata, di una strada o circa l’esistenza dei diritti di uso pubblico su una strada privata, è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, laddove investe l’accertamento dell’esistenza e dell’estensione di diritti soggettivi dei privati o della Pubblica Amministrazione, TAR Lazio, Roma, sez. II stralcio, 31 gennaio 2024, n. 1885.

[25] Cons. Stato, sez. V, 9 settembre 2025, n. 7252.

[26] Cons. Stato, sez. V, 12 gennaio 2026, n. 245; Cass. civ., sez. III, 25 febbraio 2009, n. 4480.

[27] Cons. Stato, sez. V, 23 maggio 2005, n. 2584.

[28] TAR Lazio, Roma, sez. V Ter, 27 maggio 2026, n. 9819; Cons. Stato, sez. V, 26 marzo 2024, n. 2870; sez. IV, 21 settembre 2015, n. 4398. Cons. Stato, sez. V, 16 marzo 2024, n. 2870.

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