ConsuLente Risponde - Quali sono le novità del CCNL 2026 sul fondo delle risorse decentrate e come devono applicarle gli enti locali?

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Scopri le novità del CCNL Funzioni Locali 2026 del 23 febbraio 2026 sul fondo risorse decentrate: incrementi, vincoli, ARAN e applicazione negli enti locali. 

Articolo della Rubrica ConsuLente Risponde – tema gestione delle risorse umane-  in risposta al quesito “Quali sono le novità del CCNL 2026 sul fondo delle risorse decentrate e come devono applicarle gli enti locali?”  a cura di Federica Coruzzi – Sistema Susio Srl.

Introduzione

Il fondo risorse decentrate costituisce, nel comparto delle Funzioni Locali, il principale strumento di alimentazione e distribuzione del trattamento economico accessorio del personale non dirigente. Esso si colloca all’incrocio tra disciplina legislativa, contrattazione collettiva nazionale, contrattazione integrativa, principi contabili e orientamenti applicativi, dando vita a un sistema nel quale la dimensione tecnico-giuridica e quella organizzativo-finanziaria risultano strettamente intrecciate.

Proprio questa natura composita spiega perché il fondo non possa essere letto come un semplice contenitore contabile di risorse. Al contrario, esso rappresenta il punto di sintesi di una serie di scelte normative e contrattuali che incidono sulla valorizzazione del personale, sulla misurazione della performance, sulla sostenibilità della spesa e, più in generale, sull’equilibrio tra autonomia organizzativa degli enti e vincoli di finanza pubblica. In questa prospettiva, il fondo si configura come uno dei luoghi più significativi nei quali si manifesta la tensione, tuttora irrisolta, tra finalità premiali e logiche di contenimento della spesa.

Nel comparto delle Funzioni Locali, tale tensione appare particolarmente evidente. Da un lato, gli enti locali sono chiamati a perseguire obiettivi sempre più complessi, anche in relazione ai processi di innovazione amministrativa, digitalizzazione, gestione associata dei servizi e attuazione di progetti finanziati da fonti nazionali ed europee. Dall’altro lato, la disciplina del salario accessorio resta fortemente condizionata da limiti normativi, da un’elevata frammentazione delle fonti e dalla necessita di ricostruire, anno per anno, il perimetro delle risorse legittimamente stanziabili e utilizzabili.

In questo quadro, il CCNL Funzioni Locali sottoscritto il 23 febbraio 2026 assume un rilievo particolare, poiché interviene direttamente sulla disciplina del fondo risorse decentrate, introducendo incrementi destinati a incidere sia sulla parte stabile sia, entro determinati limiti, sulle risorse variabili e sulla retribuzione di posizione e di risultato degli incarichi di elevata qualificazione. L’importanza di tale intervento è accresciuta dai successivi orientamenti ARAN, che hanno fornito chiarimenti operativi su questioni di immediata rilevanza applicativa, come il trattamento degli incrementi riferiti alle annualità 2024 e 2025, la loro esclusione dal tetto di cui all’art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75/2017, nonché alcuni profili di utilizzo delle risorse del fondo.

Il fondo risorse decentrate nel sistema delle fonti

Per comprendere appieno la disciplina del fondo risorse decentrate occorre anzitutto collocarlo all’interno del più ampio sistema delle fonti che regolano il rapporto di lavoro pubblico contrattualizzato. Il trattamento economico dei dipendenti pubblici, infatti, non deriva esclusivamente dalla legge, ma si forma attraverso un intreccio di disposizioni legislative e clausole contrattuali, nel quale la contrattazione collettiva svolge un ruolo essenziale entro i limiti fissati dal legislatore.

Il primo riferimento generale è costituito dal d.lgs. n. 165/2001, che rappresenta il testo di base del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni. In tale contesto, l’art. 45 attribuisce alla contrattazione collettiva il compito di definire il trattamento economico fondamentale e accessorio, mentre l’art. 40 disciplina la contrattazione collettiva nazionale e integrativa, precisando che quest’ultima si svolge entro i vincoli e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali e dalla legge. Il fondo risorse decentrate si inserisce precisamente in questo spazio: esso è il luogo nel quale si concentrano le risorse destinate alla componente accessoria della retribuzione e sul quale si innesta la contrattazione integrativa di ente.

La funzione del fondo è quindi inscindibile dalla logica del sistema contrattualizzato. Se il trattamento fondamentale tende a essere uniforme per tutti i dipendenti appartenenti al medesimo comparto e alla medesima area di inquadramento, il trattamento accessorio è invece per definizione più aderente alle specificità dell’amministrazione e alle modalità concrete di svolgimento della prestazione lavorativa. Da qui deriva la necessita di uno strumento capace di raccogliere, ordinare e rendere utilizzabili le risorse economiche destinate a remunerare performance, particolari responsabilità, specifiche condizioni di lavoro e altri istituti accessori previsti dalla disciplina vigente.

Nel comparto Funzioni Locali, tale assetto si è progressivamente consolidato attraverso la successione dei contratti collettivi nazionali. La disciplina oggi vigente si fonda soprattutto sul CCNL del 16 novembre 2022, relativo al triennio 2019-2021, il quale ha ridefinito in maniera organica il sistema del fondo attraverso l’art. 79, distinguendo tra risorse stabili e risorse variabili, e attraverso le disposizioni dedicate all’utilizzo delle stesse. Il CCNL del 23 febbraio 2026, a sua volta, non sostituisce integralmente tale impianto, ma lo integra in modo significativo, soprattutto per quanto concerne gli incrementi del fondo e alcuni profili delle relazioni sindacali e dell’utilizzo delle risorse.

Accanto alla fonte legislativa e alla fonte contrattuale, un ruolo non secondario è svolto dagli orientamenti ARAN. Pur non avendo valore normativo in senso stretto, tali orientamenti rappresentano un riferimento tecnico di particolare autorevolezza per le amministrazioni, specie in una materia caratterizzata da un elevato grado di complessità e da frequenti rinvii tra disposizioni di diversa origine e di diversa epoca. Proprio la presenza di una così intensa produzione interpretativa è, al tempo stesso, una risorsa e un indice di problematicità del sistema: una risorsa, perché consente agli enti di orientarsi in un quadro difficile; un indice di problematicità, perché dimostra che la sola lettura combinata di legge e contratto spesso non è sufficiente a garantire un’applicazione uniforme.

Nel sistema delle fonti occorre poi considerare almeno altri due elementi. Il primo è costituito dai principi contabili armonizzati, che incidono sulla gestione delle risorse accessorie sotto il profilo dell’imputazione, dell’impegno e della conservazione degli stanziamenti. Il secondo è rappresentato dalla giurisprudenza contabile, in particolare dalle deliberazioni delle sezioni regionali e centrali della Corte dei conti, che hanno contribuito a qualificare la costituzione del fondo come atto necessario e vincolato nei suoi presupposti giuridici, pur senza escludere margini di discrezionalità amministrativa in relazione ad alcune componenti variabili e alla destinazione di risorse ulteriori nei limiti consentiti.

Ne deriva che il fondo risorse decentrate non può essere correttamente interpretato se non come istituto “di frontiera”, nel quale convergono quattro ordini di regole: quelle legislative, quelle contrattuali, quelle contabili e quelle interpretative. La complessità della materia discende esattamente da questa sovrapposizione. E non è un caso che una parte rilevante delle difficolta applicative non sorga tanto nell’individuazione astratta delle finalità del fondo, quanto piuttosto nella ricostruzione concreta delle singole voci che lo compongono, nella loro corretta imputazione temporale, nella verifica della loro compatibilità con i limiti normativi e nella successiva traduzione di tali risorse in criteri di utilizzo coerenti con la contrattazione integrativa.

Funzione e struttura del fondo risorse decentrate

Il fondo risorse decentrate costituisce quindi il presupposto finanziario della contrattazione integrativa e, al tempo stesso, il contenitore attraverso il quale l’amministrazione rende concretamente disponibili le risorse utilizzabili per gli istituti accessori previsti dal contratto collettivo.

La sua funzione non si esaurisce nella mera quantificazione di un importo complessivo. Il fondo svolge infatti una funzione di selezione, poiché consente di distinguere tra risorse che possono legittimamente confluire nella sfera del salario accessorio e risorse che ne restano escluse; una funzione di garanzia, in quanto permette di verificare il rispetto dei limiti previsti dalla legge e dalla contrattazione collettiva; e una funzione di programmazione, perché condiziona le scelte dell’ente in ordine alla distribuzione delle somme e agli obiettivi organizzativi e premiali che si intendono perseguire.

Nella disciplina contrattuale vigente, il fondo si articola in due grandi componenti: parte stabile e parte variabile. Tale distinzione, ormai tradizionale nel comparto, ha una portata non meramente classificatoria, ma sostanziale. Essa riflette infatti la diversa natura delle risorse, il diverso grado di certezza della loro acquisizione, la diversa continuità temporale e, in parte, il diverso regime giuridico e contabile applicabile.

Le risorse stabili sono quelle aventi caratteri di certezza, stabilita e continuità. Una volta legittimamente acquisite nel fondo, esse tendono a permanervi anche per gli esercizi successivi, salvo diverse disposizioni contrattuali o normative. Proprio per questa ragione, la parte stabile rappresenta il nucleo strutturale del fondo e assicura agli enti una base di riferimento relativamente costante per il finanziamento degli istituti accessori ricorrenti.

Le risorse variabili, invece, sono caratterizzate da eventualità e variabilità. Esse dipendono da presupposti che possono mutare di anno in anno: decisioni discrezionali dell’amministrazione, specifiche condizioni previste dalla contrattazione collettiva, entrate vincolate, contributi esterni, progetti particolari, economie o residui riportabili alle condizioni stabilite dal sistema vigente. La loro presenza nel fondo richiede quindi una più attenta verifica del titolo giuridico che ne consente l’inserimento e della loro concreta utilizzabilità nell’esercizio di riferimento.

Questa bipartizione ha almeno tre implicazioni di rilievo. La prima è che la costituzione del fondo non può essere ridotta a un’operazione contabile automatica: occorre distinguere con precisione la natura di ciascuna voce, verificare il relativo fondamento normativo o contrattuale e collocarla nella corretta sezione del fondo. La seconda è che la struttura del fondo condiziona l’utilizzo delle risorse, poiché alcune poste sono maggiormente compatibili con istituti di carattere continuativo, mentre altre si prestano a finanziare misure collegate a specifiche annualità o a particolari progetti. La terza è che la distinzione tra stabile e variabile rileva ai fini del rapporto con i limiti di spesa e con i principi contabili, specialmente quando si tratta di imputare correttamente somme riferite a esercizi precedenti o di qualificare nuovi incrementi contrattuali.

Sotto questo profilo, si evidenzia un punto essenziale: il fondo non è solo una dotazione finanziaria, ma un meccanismo di raccordo tra regole di costituzione e regole di utilizzo. Alcune voci di costituzione sono pensate in funzione di determinati impieghi; alcune voci di utilizzo, a loro volta, trovano alimentazione in componenti del fondo specificamente tipizzate. Questa circolarità aumenta il tasso di complessità della materia e impone una lettura sistematica, soprattutto quando si affrontano le questioni relative agli incrementi sopravvenuti e al trattamento delle annualità già chiuse.

Contrattazione integrativa e utilizzo del fondo

Se la costituzione del fondo individua e rende disponibili le risorse, è la contrattazione integrativa che ne governa la distribuzione e la concreta finalizzazione. In questa prospettiva, il fondo risorse decentrate costituisce il presupposto finanziario della contrattazione di ente, ma non si identifica con essa. La prima riguarda l’an e il quantum delle risorse legittimamente allocabili; la seconda interviene sui criteri di riparto, di impiego e di collegamento con gli istituti accessori previsti dal contratto collettivo.

Il rapporto tra costituzione e utilizzo del fondo è quindi strutturalmente sequenziale. Prima l’ente deve ricostruire il perimetro delle risorse disponibili secondo le regole normative e contrattuali; solo successivamente può aprirsi, nei limiti consentiti, lo spazio della contrattazione integrativa. In questo spazio si definiscono i criteri di attribuzione delle risorse destinate a performance, indennità, specifiche responsabilità, trattamenti collegati a condizioni di lavoro particolari e ad altri istituti accessori previsti dall’ordinamento del comparto.

La contrattazione integrativa, tuttavia, non è libera nel senso privatistico del termine. Essa si muove entro un perimetro rigidamente delimitato.

• In primo luogo, non può derogare ai vincoli di legge e alle clausole imperative del contratto collettivo nazionale.
• In secondo luogo, non può impiegare risorse prive di idonea copertura o non correttamente costituite nel fondo.
• In terzo luogo, non può violare i limiti di spesa e gli obiettivi di finanza pubblica che gravano sull’amministrazione.

I vincoli di finanza pubblica e il limite al trattamento accessorio

Qualunque analisi del fondo risorse decentrate sarebbe incompleta se non affrontasse il tema dei vincoli di finanza pubblica, che costituiscono il principale elemento di condizionamento esterno della materia. La logica del trattamento accessorio nel pubblico impiego, infatti, non è mai stata affidata esclusivamente alla contrattazione, ma è stata costantemente accompagnata da interventi legislativi volti a contenere la dinamica della spesa.

Nel corso del tempo, tali vincoli hanno assunto forme diverse: blocchi generalizzati, limiti al turn over, tetti ai fondi, neutralizzazioni parziali, esclusioni tipizzate di determinate voci. L’effetto complessivo e stato quello di costruire un sistema nel quale l’autonomia contrattuale, pur formalmente riconosciuta, si esercita in spazi spesso compressi e fortemente tecnicizzati.

In questo contesto, un ruolo centrale è svolto dall’art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75/2017, che ha rappresentato per anni il principale tetto di riferimento in materia di trattamento accessorio. La ratio della disposizione è nota: impedire che la spesa per il salario accessorio possa crescere oltre il livello di riferimento individuato dal legislatore, salvo le deroghe o esclusioni espressamente previste. Tale logica ha prodotto effetti molto rilevanti soprattutto negli enti locali, nei quali la capacità del fondo di accompagnare nuove esigenze organizzative e professionali è risultata spesso limitata dall’impossibilità di superare il tetto, anche in presenza di bisogni concreti di rafforzamento amministrativo.

Le criticità di questo modello sono evidenti. Un limite statico, applicato a sistemi organizzativi dinamici, tende a produrre effetti di irrigidimento. Gli enti con maggiori difficoltano di turnover, o che si trovano ad affrontare nuove funzioni senza adeguato ampliamento delle strutture, incontrano ostacoli significativi nel riconoscere forme di incentivazione coerenti con il carico effettivo di lavoro e con la complessità crescente delle attività amministrative. Il problema e ancora più sensibile nei comuni di minori dimensioni e negli enti privi di dirigenza, dove il fondo rappresenta spesso uno dei pochi strumenti concretamente utilizzabili per sostenere la motivazione del personale e valorizzare responsabilità diffuse.

Le novità del CCNL Funzioni Locali del 23 febbraio 2026

Il CCNL Funzioni Locali del 23 febbraio 2026 segna un passaggio importante nella disciplina del fondo risorse decentrate. Le innovazioni più rilevanti, per quanto qui interessa, si concentrano negli artt. 58 e 59, collocati nel Titolo VII dedicato al trattamento economico. In particolare, l’art. 58 introduce un’integrazione alla disciplina dei precedenti contratti collettivi, incidendo sia sul versante della parte stabile del fondo sia su quello delle risorse variabili e delle risorse destinate agli incarichi di elevata qualificazione.

L’incremento della parte stabile

Il primo elemento di interesse riguarda l’incremento della parte stabile del fondo. L’art. 58, comma 1, stabilisce che, a decorrere dal 1° gennaio 2024, la parte stabile del fondo risorse decentrate di cui all’art. 79 del CCNL 16 novembre 2022 e incrementata di un importo annuo lordo pari allo 0,14% del monte salari dell’anno 2021 di ciascuna amministrazione, relativo al personale destinatario del contratto.

La disposizione è significativa sotto diversi profili.

• In primo luogo, essa introduce una misura di rafforzamento strutturale del fondo, cioè una misura destinata non a esaurirsi in una singola annualità, ma a consolidarsi nella sua componente stabile.
• In secondo luogo, il riferimento al monte salari 2021 consente di ancorare l’incremento a una base oggettiva e omogenea.
• In terzo luogo, la decorrenza retroagita al 1° gennaio 2024 produce effetti anche sulle annualità pregresse, con la conseguenza che gli enti devono gestire non solo il nuovo assetto a regime, ma anche il trattamento delle somme maturate per il 2024 e il 2025.

Sotto il profilo sistematico, tale intervento va letto come un correttivo alla rigidità del fondo, volto a rafforzarne la capacità di sostenere il trattamento accessorio in una fase caratterizzata da crescenti esigenze organizzative e professionali. Tuttavia, il suo impatto non deve essere sopravvalutato: l’incremento migliora la consistenza della base strutturale, ma non incide sui meccanismi complessivi di ricostruzione del fondo, ne elimina la necessita di coordinamento con i vincoli legislativi.

L’ulteriore incremento fino allo 0,22% e la capacità di bilancio

Il comma 2 dell’art. 58 introduce una seconda innovazione, anch’essa di notevole rilievo. Tenuto conto di quanto previsto dalla legge di bilancio 2025, gli enti possono incrementare, in base alla propria capacità di bilancio, le risorse di cui all’art. 79, comma 2, lett. c), del CCNL 16 novembre 2022 e quelle di cui all’art. 16, comma 6, concernenti la retribuzione di posizione e di risultato degli incarichi di elevata qualificazione, in misura complessivamente non superiore allo 0,22% del monte salari 2021.

La previsione presenta una natura diversa rispetto a quella del comma 1. Qui non si tratta di un incremento strutturale automatico della parte stabile, ma di una facoltà riconosciuta agli enti entro il limite della sostenibilità finanziaria. Il contratto, in altri termini, apre uno spazio potenziale di espansione, ma lo subordina alla concreta possibilità dell’amministrazione di sostenerne l’onere.

Questo passaggio è particolarmente rilevante perché riconosce, almeno implicitamente, che gli enti locali non si trovano tutti nelle medesime condizioni organizzative e finanziarie. La clausola della capacità di bilancio introduce un elemento di differenziazione, che consente agli enti più solidi di utilizzare in misura più ampia gli spazi offerti dal contratto. Al tempo stesso, essa segnala un limite: la nuova facoltà non si traduce in un diritto uniforme e pienamente esigibile, ma resta condizionata alla situazione del singolo ente.

Fondo risorse decentrate CCNL 2026: persistenti criticità del sistema

L’analisi sin qui svolta consente di cogliere con sufficiente chiarezza un dato di fondo: il rinnovo contrattuale del 2026 ha apportato integrazioni importanti, ma non ha modificato la struttura profonda della disciplina del fondo risorse decentrate. Permangono, infatti, alcune criticità sistemiche che continuano a incidere in misura rilevante sulla sua applicazione.

La prima criticità è data dalla stratificazione delle fonti. La disciplina del fondo resta il risultato di una continua sovrapposizione di disposizioni legislative, clausole contrattuali appartenenti a stagioni diverse, principi contabili, giurisprudenza contabile e orientamenti ARAN. Tale stratificazione obbliga gli operatori a un costante lavoro di ricostruzione retrospettiva, spesso necessario anche per risolvere problemi attuali. In termini scientifici, ciò segnala una ridotta autosufficienza del testo contrattuale vigente.

La seconda criticità concerne il rapporto tra flessibilità teorica e rigidità pratica. In astratto, il fondo dovrebbe consentire agli enti di modulare il trattamento accessorio in funzione delle proprie esigenze organizzative e dei risultati perseguiti. In concreto, però, tale flessibilità è spesso attenuata da limiti legislativi, vincoli di bilancio, oneri procedimentali e dubbi interpretativi. Il risultato è che il fondo, anziché operare come leva snella di gestione del personale, finisce talvolta per configurarsi come un campo ad alta densità tecnico-burocratica.

Una terza criticità riguarda la disomogeneità tra enti. Le novità del 2026, in particolare la facoltà di incremento fino allo 0,22% in base alla capacità di bilancio, possono accrescere le differenze tra amministrazioni. Gli enti dotati di maggiore solidità finanziaria e di strutture tecniche più robuste saranno in grado di sfruttare meglio gli spazi offerti dal contratto; gli enti più fragili, invece, potrebbero restare esclusi da tali opportunità o incontrare maggiori difficolta nel tradurle in atti corretti e tempestivi.

Infine, permane la criticità relativa alla funzione premiale del fondo. Il sistema continua a dichiarare la valorizzazione del merito, della performance e delle responsabilità come obiettivi centrali, ma non sempre offre strumenti abbastanza semplici, certi e coerenti per realizzarli. Il rischio è che la dimensione procedimentale e difensiva prevalga su quella autenticamente organizzativa e motivazionale.

In conclusione, il fondo delle risorse decentrate è destinato a mantenere un ruolo strategico nelle politiche retributive e organizzative degli enti locali, quale principale strumento di raccordo tra l’uniformità del trattamento economico fondamentale e le esigenze di flessibilità organizzativa. Tuttavia, l’evoluzione del sistema richiede non tanto l’introduzione di ulteriori deroghe o incrementi, quanto una profonda razionalizzazione della disciplina, capace di semplificare le regole, ridurre le incertezze interpretative e rendere più chiaro il quadro applicativo. Solo in questo modo il fondo potrà sostenere efficacemente i processi di innovazione organizzativa, favorendo l’attrazione, la valorizzazione e la permanenza delle professionalità necessarie alle amministrazioni. Una riforma realmente efficace dovrà, inoltre, tenere conto delle esigenze degli enti di minori dimensioni, affinché la semplificazione normativa diventi non solo un obiettivo di efficienza amministrativa, ma anche uno strumento di equità istituzionale e di rafforzamento della capacità amministrativa dell’intero sistema delle autonomie locali.

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