Manifestazione di interesse, la PA può fare "dietrofront"

07 Ottobre 2026 - 13:35

lentepubblica.it

Avviso esplorativo e manifestazione di interesse: il Consiglio di Stato chiarisce quando nasce un vincolo per la Pubblica amministrazione.

Un avviso esplorativo finalizzato a raccogliere manifestazioni di interesse non obbliga la Pubblica amministrazione a concludere il successivo accordo con uno degli operatori che hanno presentato la propria proposta. È questo, in sintesi, il principio ribadito dal Consiglio di Stato, Sezione V, con la sentenza 15 settembre 2026, n. 6902, intervenuto su una vicenda relativa a una possibile compravendita immobiliare.

La pronuncia assume particolare interesse perché chiarisce la funzione di questo particolare strumento utilizzato dalle amministrazioni per sondare il mercato prima di decidere se e come procedere con un’operazione. La semplice partecipazione a un’indagine conoscitiva, infatti, non attribuisce all’operatore economico un diritto alla conclusione dell’affare e non crea, di per sé, neppure una posizione di affidamento tutelabile sulla sua positiva definizione.

Il punto centrale della decisione riguarda proprio la natura dell’avviso esplorativo: si tratta di un atto preparatorio, destinato a raccogliere informazioni e a individuare eventuali soggetti interessati, ma non di una proposta contrattuale attraverso la quale l’amministrazione assume automaticamente un impegno nei confronti dei partecipanti.

Che cos’è un avviso esplorativo per manifestazione di interesse

Prima di entrare nel merito della decisione, è utile comprendere quale sia la funzione concreta di un avviso di questo tipo. Le amministrazioni pubbliche possono avere la necessità di conoscere preventivamente quali operatori economici siano interessati a una determinata operazione. Per farlo possono pubblicare un avviso con il quale invitano i soggetti potenzialmente interessati a manifestare la propria disponibilità.

Lo strumento consente quindi di effettuare una prima ricognizione del mercato, senza che questa fase preliminare coincida necessariamente con l’avvio di una vera e propria procedura di affidamento. L’amministrazione può acquisire elementi utili per comprendere l’offerta disponibile, confrontare le possibili soluzioni e valutare se esistano le condizioni per procedere successivamente.

Nel caso esaminato dal Consiglio di Stato, l’attività esplorativa riguardava un’operazione immobiliare. Anche in questa situazione, tuttavia, la pubblicazione dell’avviso non poteva essere interpretata come una decisione definitiva di acquistare uno specifico immobile o di stipulare un contratto con uno dei soggetti che avevano manifestato interesse.

La distinzione è fondamentale: presentare un’offerta in risposta a un avviso non equivale a ottenere l’impegno dell’amministrazione ad accettarla. La fase conoscitiva rimane separata dal momento nel quale l’ente manifesta formalmente la propria volontà di concludere un determinato negozio.

La manifestazione di interesse non equivale a un contratto

Secondo il ragionamento seguito dal giudice amministrativo, l’avviso esplorativo possiede una natura essenzialmente pre-negoziale e strumentale. Il suo obiettivo non è creare immediatamente rapporti contrattuali, ma mettere l’amministrazione nelle condizioni di conoscere le possibili alternative presenti sul mercato.

Questo significa che l’operatore economico che risponde all’avviso non può considerare la propria proposta come l’ultimo passaggio prima della conclusione automatica dell’affare. L’amministrazione, infatti, deve conservare un adeguato margine di valutazione fino a quando non abbia formalizzato la propria decisione di procedere.

La semplice circostanza che l’ente abbia mostrato interesse verso una o più proposte non modifica questa conclusione. Anche eventuali interlocuzioni, valutazioni preliminari o orientamenti favorevoli maturati nel corso dell’istruttoria non sono sufficienti, da soli, a trasformare l’indagine di mercato in un rapporto contrattuale.

La sentenza sottolinea così la necessità di distinguere tra interesse dell’amministrazione e volontà negoziale formalmente espressa. Sono due momenti differenti e non possono essere sovrapposti.

L’amministrazione può cambiare idea e interrompere la procedura

Un altro aspetto particolarmente rilevante riguarda la possibilità per l’ente pubblico di interrompere il percorso avviato. L’avviso esplorativo, proprio perché destinato a una fase preliminare, non impedisce all’amministrazione di modificare successivamente le proprie valutazioni.

La Pubblica amministrazione può quindi decidere di non proseguire con l’operazione, modificare le proprie esigenze oppure abbandonare la procedura quando non ritenga più opportuno procedere. Ciò vale soprattutto quando lo stesso avviso abbia previsto espressamente la possibilità di sospendere, modificare o interrompere l’iter.

Questa clausola assume una funzione importante perché rende evidente, sin dall’inizio, che la manifestazione di interesse non costituisce una promessa di conclusione dell’affare. L’operatore che partecipa all’indagine deve quindi essere consapevole del carattere ancora provvisorio dell’iniziativa.

Il principio non significa, naturalmente, che l’amministrazione possa agire al di fuori delle regole che disciplinano l’attività pubblica. Significa piuttosto che, prima della formalizzazione della volontà di concludere uno specifico accordo, l’ente conserva la facoltà di rivalutare la propria posizione e di decidere di non andare avanti.

Nessun affidamento qualificato prima della decisione formale

La questione affrontata dal Consiglio di Stato riguarda anche un profilo particolarmente delicato: quello dell’affidamento dell’operatore economico che ha partecipato alla procedura preliminare.

Chi investe tempo e risorse per predisporre una proposta potrebbe infatti ritenere che l’interesse manifestato dall’amministrazione rappresenti un segnale concreto dell’imminente conclusione dell’affare. La sentenza chiarisce però che questa convinzione, in assenza di una precisa manifestazione di volontà dell’ente, non è sufficiente a far sorgere un’aspettativa qualificata alla conclusione positiva dell’operazione.

Il passaggio è significativo perché distingue l’interesse meramente economico del privato da una posizione giuridica effettivamente consolidata. Fino a quando l’amministrazione non abbia formalizzato la propria decisione, l’operatore non può considerare acquisito il risultato finale della procedura.

In altre parole, la partecipazione a un’indagine di mercato comporta necessariamente l’accettazione di un certo grado di incertezza. L’avviso serve a raccogliere elementi utili alla futura decisione dell’amministrazione, ma non anticipa quella decisione.

Il ruolo della volontà formalizzata dell’ente

Il momento decisivo, secondo la pronuncia, è dunque quello nel quale l’amministrazione esterna in maniera formale la propria volontà di procedere alla conclusione di uno specifico accordo.

Prima di tale passaggio, gli elementi acquisiti durante l’indagine rimangono inseriti all’interno di una fase preparatoria. Anche un orientamento interno favorevole, per quanto possa apparire significativo, non equivale necessariamente a una determinazione definitiva destinata a produrre effetti nei confronti del soggetto interessato.

La differenza è particolarmente importante nel settore pubblico, dove le decisioni devono essere adottate attraverso gli strumenti e secondo le procedure previste dall’ordinamento. Un’intenzione interna non ancora formalizzata non può essere automaticamente equiparata a una manifestazione negoziale.

Per questo motivo, l’operatore economico deve verificare attentamente il contenuto dell’avviso e le modalità attraverso le quali l’amministrazione prevede di assumere la decisione conclusiva. La presenza di una fase esplorativa non consente infatti di anticipare gli effetti propri della successiva scelta dell’ente.

La differenza tra indagine di mercato e procedura di affidamento

La decisione offre anche l’occasione per ribadire una distinzione che può essere facilmente trascurata: un’indagine di mercato non coincide con una procedura finalizzata direttamente alla stipula di un contratto.

Nel primo caso l’amministrazione raccoglie informazioni, valuta l’esistenza di un interesse da parte degli operatori e acquisisce dati utili per orientare le proprie scelte. Nel secondo, invece, l’attività amministrativa è già inserita in un percorso destinato a individuare un contraente secondo regole e modalità definite.

Confondere i due momenti potrebbe portare a ritenere che la presentazione di una manifestazione di interesse produca conseguenze che, in realtà, non sono previste. Il Consiglio di Stato invita invece a considerare la concreta funzione dell’atto e il suo contenuto, senza attribuirgli effetti ulteriori rispetto a quelli effettivamente perseguiti.

Nel caso dell’avviso esplorativo, la finalità rimane quindi principalmente conoscitiva: l’amministrazione vuole sapere chi è interessato e quali possibilità offre il mercato. Soltanto in un momento successivo potrà assumere la decisione di procedere concretamente.

Il principio vale anche quando l’ente aveva già maturato un orientamento

Un ulteriore elemento della pronuncia riguarda gli eventuali orientamenti che l’amministrazione possa aver maturato prima di rendere pubblica la propria decisione. Anche in presenza di valutazioni interne già formulate, l’ente non è necessariamente vincolato a portare a compimento l’operazione.

Finché non viene formalizzata la volontà di concludere uno specifico accordo, infatti, l’amministrazione conserva la possibilità di modificare le proprie determinazioni. Può quindi cambiare strategia, rivalutare l’interesse pubblico sottostante o decidere di non procedere affatto.

Il principio affermato dal Consiglio di Stato è, pertanto, piuttosto netto: gli intendimenti interni dell’amministrazione non possono essere considerati equivalenti a una volontà negoziale già perfezionata. Per produrre conseguenze nei confronti del privato occorre un atto attraverso il quale la decisione venga effettivamente esternata e formalizzata.

Ne deriva che l’operatore che partecipa a un avviso esplorativo non può pretendere la conclusione dell’affare soltanto sulla base del fatto che la propria proposta sia stata valutata positivamente o abbia incontrato l’interesse dell’ente.

Cosa cambia per Comuni e operatori economici

Il principio espresso nella sentenza n. 6902 del 2026 può essere particolarmente utile nella gestione delle procedure preliminari da parte di Comuni, Province e altre amministrazioni pubbliche. Gli enti possono utilizzare gli avvisi esplorativi per acquisire informazioni dal mercato mantenendo la necessaria flessibilità decisionale.

Allo stesso tempo, gli operatori economici devono prestare attenzione alla reale natura dell’iniziativa alla quale partecipano. La presentazione della propria disponibilità non deve essere interpretata come garanzia di aggiudicazione o di successiva stipula.

Diventa quindi essenziale leggere con attenzione tutte le condizioni contenute nell’avviso, comprese quelle relative alla possibilità per l’amministrazione di interrompere, sospendere o modificare il procedimento. Tali indicazioni contribuiscono a definire il perimetro entro il quale si sviluppa la fase preliminare.

La pronuncia del Consiglio di Stato, in definitiva, conferma che la manifestazione di interesse appartiene ancora a una fase antecedente rispetto alla vera e propria assunzione dell’impegno contrattuale. Il suo scopo è consentire all’amministrazione di conoscere il mercato e raccogliere elementi utili alla decisione, non creare automaticamente diritti in capo ai partecipanti.

Solo quando l’ente rende formalmente riconoscibile la propria volontà di concludere uno specifico accordo può cambiare la posizione del privato. Prima di quel momento, l’amministrazione conserva la facoltà di rivedere le proprie valutazioni e, se lo ritiene necessario, di interrompere il percorso intrapreso.

La sentenza Consiglio di Stato, Sezione V, 15 settembre 2026, n. 6902 ribadisce così un principio di particolare rilievo per la contrattualistica pubblica: l’avviso esplorativo non è una promessa di contratto, ma uno strumento conoscitivo destinato a preparare eventuali successive decisioni. La semplice partecipazione dell’operatore e l’interesse manifestato dall’amministrazione non sono sufficienti, da soli, a trasformare una fase di ricognizione in un obbligo di concludere l’affare.