Oltre il codice penale: quattro parole chiave per leggere la nuova direttiva europea anticorruzione

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La nuova Direttiva europea anticorruzione oltre il codice penale: integrità pubblica, formazione e trasparenza al centro.

La Direttiva (UE) 2026/1021 ha l’obiettivo di armonizzare il diritto penale anticorruzione nei Paesi dell’Unione europea. Ma i suoi cinquanta considerando indicano una traiettoria molto più ampia e promettente che mira alla creazione di una reale cultura dell’integrità pubblica in Europa.

La direttiva europea anticorruzione oltre il codice penale: quattro parole chiave per leggerla

La nuova Direttiva europea anticorruzione potrebbe finire subito nel perimetro più angusto del dibattito giuridico: quali reati introdurre, quali fattispecie riscrivere, quali pene adeguare nel Codice penale italiano.

Il diritto penale è il punto di arrivo più visibile della Direttiva. Il suo baricentro innovativo, però, si trova altrove: nella scelta di collegare la repressione penale a una strategia più ampia di prevenzione, integrità pubblica e governo delle relazioni che attraversano i processi decisionali. Proviamo allora a individuare quattro parole-chiave di questa architettura che emergono dai cinquanta considerando. I considerando sono passaggi spesso letti rapidamente, quasi come una premessa formale, ma che in realtà custodiscono il senso profondo del provvedimento e ne orientano l’intera interpretazione.

La prima parola chiave è fenomeni.

Uno dei punti deboli dell’architettura anticorruzione italiana è stata la difficoltà di individuare con precisione ciò che il sistema dovrebbe presidiare. Piani, misure, obblighi dichiarativi e controlli hanno spesso occupato il centro della scena, lasciando sullo sfondo le dinamiche che generano il rischio dentro i processi decisionali pubblici.

Il considerando 5 della Direttiva offre, da questo punto di vista, una chiave decisiva:

“Affinché siano efficaci, gli approcci anticorruzione in tutti gli Stati membri dovrebbero basarsi su misure volte a migliorare la trasparenza e l’integrità, anche disciplinando ambiti quali il conflitto di interessi, il lobbismo e il fenomeno delle porte girevoli”

Il passaggio sposta l’attenzione sui luoghi in cui la decisione pubblica prende forma. Un processo decisionale pubblico è un’arena nella quale si incontrano interessi pubblici e privati, circolano informazioni, si costruiscono priorità, si selezionano soluzioni, si orientano programmi e politiche. Il rischio nasce quando alcuni interessi particolari acquisiscono una posizione di vantaggio. Ovvero accedono prima ai decisori, possiedono più informazioni, sfruttano relazioni personali o professionali, condizionano le alternative disponibili, trasformano la prossimità in influenza.

La prevenzione della corruzione dovrebbe quindi spostare il proprio asse verso i momenti generativi delle decisioni: agenda degli incontri, qualità delle informazioni, tracciabilità delle interlocuzioni, dichiarazione degli interessi, gestione delle relazioni pregresse e future, posizione dei portatori di interessi, capacità dell’amministrazione di mantenere aperto, imparziale e conoscibile il processo decisionale.

La seconda parola chiave è decisori pubblici.

Se il rischio nasce nei processi decisionali, il presidio dell’integrità deve raggiungere tutti i soggetti che quei processi possono orientare. La direttiva adotta un perimetro ampio: il considerando 11 include anche persone che esercitano funzioni pubbliche “senza ricoprire un incarico formale”, soggetti nominati, eletti, assunti su base contrattuale, prestatori di servizi pubblici investiti di pubblici poteri, società controllate, fondazioni e soggetti privati che svolgono funzioni di pubblico servizio.

Il considerando 12 compie un ulteriore passaggio e individua i “funzionari di alto livello”: persone che esercitano “funzioni esecutive, amministrative, legislative o giudiziarie chiave”, anche attraverso la definizione e attuazione di politiche, decisioni di spesa pubblica, nomine, atti normativi e procedimenti giudiziari. Nel perimetro rientrano governi, sottosegretari, consulenti politici principali, gabinetti ministeriali, parlamentari e vertici istituzionali.

Il messaggio è rilevante: l’integrità pubblica è una competenza di ruolo. Riguarda chi istruisce, chi valuta, chi indirizza, chi nomina, chi assegna risorse, chi incontra portatori di interessi, chi costruisce priorità politiche e amministrative. La qualità del decisore pubblico si misura nella capacità di riconoscere gli interessi che attraversano la decisione, governare le relazioni, proteggere l’autonomia tecnica degli uffici, rendere trasparenti le interlocuzioni e mantenere indipendente il processo decisionale.

Questa lettura supera una prevenzione concentrata solo sugli uffici e sugli adempimenti. I fenomeni corruttivi, come conflitti di interessi, porte girevoli, sequestro della funzione pubblica e centri decisionali paralleli, attraversano sia gli uffici amministrativi sia gli organi di indirizzo politico. Per questo intervenire soltanto sulla “buona amministrazione” lascia scoperti i processi decisionali strategici e le interferenze che li possono condizionare.

La direttiva suggerisce quindi un cambio di asse: dal dipendente pubblico al decisore pubblico; dall’atto finale alla formazione della decisione; dalla conformità formale alla qualità del ruolo esercitato. In questa prospettiva, promuovere integrità significa costruire decisori capaci di abitare il potere pubblico con consapevolezza, trasparenza e indipendenza da influenze indebite.

La terza parola chiave è formazione.

La direttiva Ue anticorruzione collega in modo esplicito la prevenzione della corruzione alla qualità delle competenze presenti nelle istituzioni. Il considerando 5 afferma che “un servizio pubblico dotato di personale con un elevato livello di competenze e integrità” costituisce un pilastro fondamentale per Stati membri efficienti, trasparenti ed efficaci. Il considerando 43 aggiunge un elemento decisivo: le vulnerabilità alla corruzione cambiano da settore a settore e richiedono misure proporzionate ai rischi individuati. L’articolo 24 traduce questa impostazione in un obbligo operativo, prevedendo una formazione aggiornata che consenta ai funzionari di individuare le diverse forme di corruzione, riconoscere i rischi connessi all’esercizio delle funzioni e reagire in modo appropriato alle attività sospette.

Questo è uno dei passaggi che impedisce di leggere la direttiva come un semplice cantiere del codice penale. Il diritto penale presuppone che il fenomeno abbia già assunto una forma sufficientemente definita. La formazione, invece, interviene prima: costruisce la capacità individuale e organizzativa di riconoscere le condizioni che rendono possibile la caduta dell’integrità.

Da anni sosteniamo che la prevenzione della corruzione richiede una vera grammatica dell’integrità pubblica.

Le persone chiamate a esercitare funzioni pubbliche devono disporre di categorie, criteri e strumenti per decodificare ciò che accade nei processi decisionali. Ovvero quali interessi sono presenti, quali relazioni possono incidere sulla decisione, quali informazioni risultano disponibili o asimmetriche, quali pressioni attraversano il ruolo, quali vantaggi diretti o indiretti possono orientare condotte formalmente corrette ma sostanzialmente rischiose.

In questa prospettiva, la formazione all’integrità pubblica ha una funzione tecnica: collegare i fenomeni ai processi decisionali. Una formazione costruita solo sulla trasmissione di obblighi produce conoscenza del dispositivo normativo, ma non necessariamente capacità di riconoscere i rischi nei processi reali. Una formazione orientata alla prevenzione, invece, costruisce capacità di analisi: permette a dipendenti, dirigenti, amministratori e soggetti apicali di leggere il rischio dentro il proprio contesto operativo.

Il considerando 43 rafforza questa impostazione, perché richiama la necessità di valutare settori e professioni più esposti. Questo significa che la formazione deve essere contestualizzata, ad esempio, attraverso l’utilizzo di casi concreti. Sanità, appalti, urbanistica, autorizzazioni, controlli, società partecipate, uffici di diretta collaborazione politica espongono i decisori a configurazioni diverse di interessi, informazioni, pressioni e relazioni. Ciascun contesto richiede casi, linguaggi, criteri valutativi e strumenti di gestione coerenti con i propri rischi.

L’ultima parola chiave è effettività.

La nuova direttiva europea dedica molta attenzione ai reati, alle sanzioni e alla responsabilità delle persone giuridiche. Ma introduce anche un criterio decisivo per valutare i sistemi di prevenzione: la loro capacità effettiva di incidere sui comportamenti organizzativi. Il considerando 29 afferma che, nel sanzionare una persona giuridica, può assumere rilievo l’esistenza di programmi di controllo interno, etica e conformità “effettivi, efficaci e debitamente valutati”. Lo stesso considerando richiama anche il caso opposto: programmi di conformità adottati solo per apparenza, una pratica definita “window dressing”.

Questo passaggio è rilevante anche per il settore pubblico. Dopo oltre dieci anni di politiche anticorruzione, l’Italia dispone di una infrastruttura ampia: piani, codici, misure, obblighi dichiarativi, sezioni trasparenza, piattaforme di whistleblowing, moduli sui conflitti di interessi, procedure, controlli. La questione centrale riguarda il loro funzionamento.

Da questa prospettiva, il recepimento della direttiva dovrebbe evitare una doppia riduzione. Da un lato, l’aggiornamento del solo codice penale; dall’altro, la moltiplicazione di nuovi adempimenti anticorruzione. Il punto è verificare la tenuta reale dei presidi già esistenti: qualità delle dichiarazioni di interessi, tracciabilità delle relazioni con i portatori di interessi, gestione delle porte girevoli, protezione dei segnalanti, capacità dei dirigenti di valutare situazioni complesse, integrazione tra formazione, controlli e decisioni organizzative.

Per concludere… una proposta

La traiettoria di recepimento della Direttiva sarà lunga e complessa. Proprio per questo può diventare uno spazio prezioso di lavoro pubblico: un tempo utile per discutere, sperimentare, correggere strumenti e coinvolgere chiunque abbia da dire su questo tema.

Il recepimento potrà seguire una strada minima: adeguare le norme penali, aggiornare alcuni presidi, introdurre qualche nuovo obbligo. Oppure potrà aprire una stagione più ambiziosa, capace di usare la Direttiva come leva per rafforzare la cultura dell’integrità pubblica.

Questa seconda strada richiede metodo, conoscenza dei fenomeni e capacità di accompagnare le organizzazioni dentro problemi concreti. Per parte nostra, mettiamo a disposizione l’esperienza sviluppata in questi anni sui temi che la Direttiva porta al centro.

Il punto, in fondo, è semplice. La Direttiva europea anticorruzione offre all’Italia una occasione per avanzare culturalmente, oltre che normativamente. Sprecarla vorrebbe dire aggiungere un altro capitolo alla lunga storia di recepimenti al ribasso. Usarla bene, invece, significherebbe cominciare a costruire una cultura dell’integrità in un momento storico in cui la fiducia nelle istituzioni, la qualità della democrazia e l’indipendenza della funzione pubblica hanno bisogno di presidi più forti, efficaci e coraggiosi.

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