Procedura concorsuale, copertura dei posti e discrezionalità tecnica

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In questo approfondimento, dedicato a una recente sentenza del Consiglio di Stato, l’Avvocato Maurizio Lucca fornisce una completa disamina su procedura concorsuale, copertura dei posti e discrezionalità tecnica.

Il concorso era il sistema ordinario di accesso esterno al pubblico impiego (ex art. 97 Cost.), infranto dalla riserva mediante sviluppo di carriera, di cui alla legge 2 luglio 2026, n. 119 [1], sicché quando l’Amministrazione decida di coprire un posto vacante in organico, ritenendo di alimentare il principio di autosufficienza con nuove “risorse umane” [2], gode di ampia discrezionalità, con valutazioni di merito incoercibili dal GA.

La sez. VI del Consiglio di Stato, con la sentenza 7 luglio 2026, n. 5409 (est. Consigliere Poppi), affronta la procedura di assunzione di alcuni vincitori di un concorso interno riservato, affermando che l’Amministrazione non è onerata di assumere tutti coloro che risultano in graduatoria, ma operando in relazione alle proprie esigenze funzionali alla propria organizzazione, avendo piena potestà di individuare il numero e la decorrenza, indipendentemente dai posti liberi in organico (disponibili).

La procedura concorsuale

La procedura concorsuale, così come tutte le procedure amministrative, deve concludersi entro un termine stabilito, termine funzionalmente volto alla celerità e certezza di conclusione del concorso e non ha natura perentoria, da ciò non potendo derivare, in caso di sua inosservanza, alcun vizio di legittimità tale da invalidare e annullare l’intero concorso, potendo semmai rilevare in una eventuale sede risarcitoria sotto il profilo del danno da ritardo [3].

Di converso, quando l’Amministrazione, nell’esercizio del proprio potere discrezionale, decide di autovincolarsi, stabilendo le regole poste a presidio del futuro espletamento di una determinata potestà, la stessa è tenuta all’osservanza di quelle prescrizioni, con la duplice conseguenza che ne è impedita la successiva disapplicazione e che la violazione dell’autovincolo determina l’illegittimità delle susseguenti determinazioni [4]: nella procedura concorsuale l’autovincolo costituisce un limite al successivo esercizio della discrezionalità, che l’Amministrazione pone a se medesima in forza di una determinazione frutto dello stesso potere che si appresta ad esercitare, e che si traduce nell’individuazione anticipata di criteri e modalità, in guisa da evitare che la complessità e rilevanza degli interessi possa, in fase decisionale, complice l’ampia e impregiudicata discrezionalità, favorire in executivis l’utilizzo di criteri decisionali non imparziali, specie nelle procedure selettive.

La garanzia dell’autovincolo, nelle procedure concorsuali, è fondamentalmente finalizzata alla par condicio: conoscere in via anticipata i criteri valutativi e decisionali della Commissione valutatrice, in un contesto in cui le regole di partecipazione sono chiare e predefinite, mette in condizione i concorrenti di competere lealmente su quei criteri, con relativa prevedibilità degli esiti [5].

In dipendenza di ciò, i requisiti di partecipazione sono suscettibili soltanto di stretta interpretazione [6], statuendo che – qualora il bando di concorso richieda tassativamente il possesso di un determinato titolo di studio per l’ammissione ad un concorso pubblico – non è consentita la valutazione di un titolo di studio diverso, salvo che non ne sia stabilita l’equipollenza in virtù di una norma di legge: la carenza, infatti, di un requisito previsto per la partecipazione ad un concorso pubblico non può essere integrata o sostituita da titoli diversi rispetto a quelli richiesti e per i quali la legge non abbia espresso un chiaro ed univoco giudizio di equipollenza [7].

Le su estese considerazioni portano a ritenere che la definizione del titolo di studio occorrente per la partecipazione ai concorsi pubblici, ferma la definizione del livello del titolo (laurea, diploma di scuola secondaria o altro titolo di studio) affidata alla legge o ad altra fonte normativa, l’Amministrazione che indice il concorso – in assenza di specifiche indicazioni di legge – è titolare di un potere discrezionale nella definizione della tipologia del titolo di studio, in relazione alla professionalità ed alla preparazione culturale richieste per il posto che, attraverso il concorso e la selezione dei soggetti più meritevoli, si intende ricoprire [8].

Criteri di valutazione

L’attività di determinazione dei criteri di valutazione rientra nell’ampia discrezionalità della Commissione esaminatrice ed è pertanto sottratta al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, impingendo nel merito dell’azione amministrativa, salvo che non sia “ictu oculi” inficiata da irragionevolezza, irrazionalità, arbitrarietà o travisamento dei fatti [9].

Ne consegue che la Commissione deve predeterminare i criteri di valutazione ai quali si atterà nello scrutinio prima che siano conosciute le generalità di concorrenti, onde scongiurare il rischio che la confezione dei criteri predetti avvenga su misura, in modo da poter favorire taluno dei competitori [10].

Il giudizio della Commissione concorsuale

A completamento, va annotato che il giudizio della Commissione sulla valutazione delle prove è espressione di ampia discrezionalità e come tale assoggettato ad un sindacato giurisdizionale debole che consente un apprezzamento ab externo dell’intrinseca congruità, proporzionalità e ragionevolezza della valutazione, limitato al rilievo di evidenze tali da comprovare, ancorché sotto il solo profilo sintomatico, un distorto esercizio del potere valutativo o di un travisamento nell’apprezzamento degli elementi di fatto [11], restando esclusa ogni possibilità di rivalutazione del merito del giudizio da parte del giudice, essendo pacifico in giurisprudenza che a fronte di decisioni implicanti l’esercizio di discrezionalità tecnica, il giudice non può sostituirsi alla parte pubblica nello svolgimento di valutazioni su fatti complessi – costituenti i presupposti del provvedere – ex lege riservate alla sede amministrativa [12].

Inoltre, è stato osservato che la valutazione sulla corretta formulazione dei quesiti, essendo ascritta alla discrezionalità tecnica impedisce al Giudice amministrativo compiere un sindacato sostitutivo sulla esattezza delle risposte ritenute corrette dalla Commissione di esperti che li ha elaborati [13]: sindacare la correttezza delle risposte significa sconfinare nel merito amministrativo, ambito precluso al GA, il quale non può sostituirsi ad una valutazione rientrante nelle competenze valutative specifiche degli organi dell’Amministrazione a ciò preposti, e titolari della discrezionalità di decidere quale sia la risposta esatta ad un quiz formulato; ciò secondo la propria visione culturale, scientifica e professionale che ben può essere espressa in determinazioni legittime nei limiti, complessivi, della attendibilità obiettiva, nonché della sua non manifesta incongruenza/travisamento rispetto ai presupposti fattuali assunti [14].

È stato affermato, in tema di concorso notarile, che le valutazioni espresse dalle Commissioni giudicatrici in merito alle prove di concorso, seppure qualificabili quali analisi di fatti (correzione dell’elaborato del candidato con attribuzione di punteggio o di giudizio) e non come ponderazione di interessi, costituiscono pur sempre l’espressione di ampia discrezionalità, finalizzata a stabilire in concreto l’idoneità tecnica e/o culturale, ovvero attitudinale, dei candidati, con la conseguenza che le stesse valutazioni non sono sindacabili dal giudice amministrativo, se non nei casi in cui sussistono elementi idonei ad evidenziarne uno sviamento logico od un errore di fatto, o ancora una contraddittorietà ictu oculi rilevabile: il giudicante non può ingerirsi negli ambiti riservati alla discrezionalità tecnica dell’organo valutatore (e, quindi, sostituire il proprio giudizio a quello della Commissione), ma deve limitarsi al riscontro delle eventuali ipotesi liminari sopra richiamate [15].

Ciò posto, l’eventuale contestazione a sostegno del non corretto giudizio della Commissione mediante l’allegazione in giudizio di una perizia di parte (parere pro veritate) non può essere contrapposta all’attività di valutazione della Commissione, proprio per le considerazioni che precedono, essendo connotata da discrezionalità tecnica: valutazioni di tale genere sono sostanzialmente irrilevanti ai fini di confutare il giudizio della Commissione, in quanto spetta a quest’ultima la competenza a valutare gli elaborati degli esaminandi e, a meno che (come detto) non ricorra l’ipotesi residuale del macroscopico errore logico, non è consentito al giudice della legittimità sovrapporre alle determinazioni da essa adottate il parere reso da un soggetto terzo [16].

Variazione dei componenti della Commissione

L’organo – commissione, una volta costituito, esiste come entità giuridica a sé stante, la cui soggettività permane invariata nonostante il mutare dei suoi componenti fisici: la sostituzione dei commissari, anche integrale, non determina alcuna “soluzione di continuità” nell’esistenza e nella funzione dell’organo, ma una mera successione funzionale delle persone fisiche che lo compongono.

Nel silenzio della legge – diversamente da quanto essa invece dispone in altri casi, come per gli organi degli Enti locali in caso di dimissioni di una percentuale qualificata dei relativi componenti – devono trovare applicazione i principi generali – di tendenziale indifferenza del collegium rispetto alle vicende individuali dei suoi componenti (come il populus romanus quirites che è sempre uguale a se stesso, nonostante la continua sostituzione dei cives che lo compongono) – che unicamente presidiano l’attività degli organi plurisoggettivi: e che, con riguardo alle vicende concorsuali, unicamente ne preservano la gestibilità rispetto alle contrapposizioni (anche se radicali e perseguite a mezzo delle dimissioni) tra i componenti delle Commissioni dei concorsi (di qualunque genere, anche universitari).

In ogni caso, al variare (per qualsiasi ragione) di uno, o più, o eventualmente anche tutti, dei suoi componenti, non si verifica mai un fenomeno di avvicendamento tra Commissioni diverse, bensì sempre un fenomeno di prosecuzione dell’attività della stessa Commissione, sebbene diversamente composta in tutto o in parte [17].

Voto numerico e limiti

Le valutazioni possono essere espresse dal solo voto numerico che esprime e sintetizza l’apprezzamento tecnico compiuto dalla Commissione esaminatrice in ordine alle prove d’esame o ai titoli dei partecipanti al concorso [18], recando in sé stesso la motivazione, senza bisogno di ulteriori spiegazioni, a condizione però che la Commissione stessa abbia preventivamente fissato i criteri di massima della valutazione, che sovrintendono all’assegnazione del voto, in modo tale da consentire di verificare a posteriori l’omogeneità delle valutazioni effettuate e la gradualità dei giudizi espressi mediante l’indicazione della cifra numerica [19].

Detti criteri assolvono una precisa funzione di trasparenza e imparzialità dell’azione amministrativa, rappresentando un adeguato canone di esplicazione e verifica della coerenza delle scelte operate dalla Commissione, tradottesi nell’assegnazione del voto numerico o nella mera valutazione d’inidoneità, che consente al candidato di comprendere appieno i motivi e al giudice di ricostruire l’iter logico che ha condotto la commissione ad attribuire quel voto [20].

Altro orientamento, considera la valutazione numerica non idonea a giustificare una valutazione finale al termine di un percorso formativo di un corso-concorso, dovendosi esplicitare nel dettaglio il modo in cui i criteri valutativi sono stati applicati: «un singolo voto numerico all’esito della prova finale non può bastare, se non è meglio specificato quali siano le manchevolezze nella preparazione o nell’esposizione dialettica o nella condotta generale del candidato, durante lo svolgimento del corso e della prova finale», portando a riferimento «la giurisprudenza che si sta da tempo formando in ordine all’adeguatezza della motivazione nella valutazione dei discenti negli istituti scolastici pubblici, laddove si è stabilito che la motivazione del giudizio di inidoneità deve essere personalizzata e dedicata, dovendosi in concreto indicare le ragioni per le quali, avuto riguardo alla posizione dello studente candidato, non possa valutarsi con favore l’esito finale del percorso di studi» [21].

Verbalizzazioni

Sotto il profilo della verbalizzazione, eventuali irregolarità o carenze nella verbalizzazione non inficiano, di per sé, il concorso se non vi è prova di una incidenza effettiva sulla regolarità della correzione, precisando che, fermo restando tale principio di carattere generale:

• la sottoscrizione del verbale può anche non avvenire contestualmente alla sua redazione;
• il verbale può essere validamente sottoscritto dal solo Presidente e dal Segretario;
• non è richiesta la sottoscrizione dei compiti all’atto della correzione;
• la presenza di una firma in più, così come la presenza di allegati, non va ad inficiare la correttezza del giudizio espresso, né vale a contestare la veridicità del contenuto del verbale [22].

Fatto

La questione verte su una procedura concorsuale semplificata e derogatoria di accesso al ruolo (selezione per soli titoli e non anche per esami), con la quale si disponeva (secondo la disciplina settoriale) la copertura di una determinata percentuale di posti (da un minino ad un massimo) entro il 31 dicembre di ogni anno, con decorrenza economica dal giorno successivo alla data di conclusione del corso di formazione (la procedura veniva giustificata dalla particolare fase transitoria di riordino delle carriere).

Gli appellanti rivendicano il c.d. principio di annualità dei concorsi che imporrebbe all’Amministrazione di effettuare una ricognizione delle vacanze alla data del 31 dicembre di ogni anno, procedendo alla loro copertura mediante concorso e nomina dei vincitori con effetto retroattivo al 1° gennaio dell’anno successivo a quello cui è riferita la ricognizione dei posti vacanti: la carenza di organico giustificherebbe (un obbligo) l’assunzione.

Merito

La questione affrontata, al di là delle modalità di copertura dei posti e delle regole concorsuali, risulta di interesse avendo il giudice di appello confermato un orientamento secondo il quale non si può sostenere un automatismo tra assunzione e carenza o vacanza dei posti, esigendo (invece) una splendida valutazione da parte dell’Amministrazione, coerente con i propri bisogni.

In termini diversi, la PA:

• dispone di ampia discrezionalità del decidere se coprire o meno i vuoti di organico, trattandosi di valutazione attinente alla potestà di autoorganizzazione dell’ente pubblico [23];
• scelta che appartiene alla più ampia valutazione di merito dell’Amministrazione, sia con riferimento al momento in cui bandire il concorso per la copertura di posti vacanti in organica, che per l’individuazione del numero delle unità di personale da assumere in relazione alle esigenze funzionali ed organizzative dell’ente [24].

La coerente lettura della norma comporta, altresì, che la decorrenza giuridica dei nominati per la «copertura dei posti disponibili in organico alla data del 31 dicembre 2017» non possa che essere il 1° gennaio 2018 con decorrenza economica dal giorno successivo alla data di conclusione del corso di formazione.

L’appello viene respinto con condanna alle spese.

Note

[1] Cfr. Corte conti, sez. giur. Liguria, 29 luglio 2021, n. 151, sul danno erariale per l’assunzione senza concorso.

[2] La Pubblica Amministrazione deve provvedere allo svolgimento dei compiti che le sono propri con l’organizzazione che si è data e con il personale di cui dispone, dovendosi ritenere l’affidamento di incarichi esterni ipotesi del tutto eccezionale e sottoposto al rispetto di regole piuttosto stringenti, Corte conti, sez. II Appello, 9 febbraio 2017, n. 82 e 30 dicembre 2016, n. 1459. Invero, la nomina di un responsabile esterno può ritenersi lecita solo in assenza totale di figure interne con professionalità equivalente, Cass. civ., sez. lavoro, ordinanza 3 luglio 2026, n. 22647.

[3] Cons. Stato, sez. III, 26 agosto 2025, n. 7107; sez. VI, 6 luglio 2010, n. 4298. L’eventuale diritto al risarcimento del danno da omessa o ritardata assunzione va parametrata al periodo compreso tra la data della possibile assunzione in servizio e quella di effettiva costituzione del rapporto, Cons. Stato, sez. V, 5 maggio 2026, n. 3500. In generale, deve ricordarsi che il danno per mancata o tardiva assunzione, derivante da una fattispecie di responsabilità extracontrattuale, non può necessariamente ed automaticamente comportare una vera e propria “restitutio in integrum” (che può rilevare soltanto sotto il profilo della responsabilità contrattuale), occorrendo invece, caso per caso, individuare l’entità dei pregiudizi di tipo patrimoniale e non patrimoniale che trovino causa nella condotta illecita del datore (mancato) di lavoro alla stregua dell’art. 1223, cod. civ., Cons. Stato, sez. V, 30 giugno 2011, n. 3934; sez. VI, 2 dicembre 2021, n. 8042. Ai sensi del cit. art. il pregiudizio non è individuabile nella mancata erogazione della retribuzione e della contribuzione, ma negli effetti dannosi dell’operato dell’Amministrazione, atteso che l’obbligo di retribuzione della prestazione lavorativa sorge con la costituzione del rapporto di impiego e l’effettivo svolgimento della prestazione, Cons. Stato, sez. VI, 16 maggio 2025, n. 4248; TAR, Lazio, Roma, sez. I bis, 19 settembre 2022, n. 11910.

[4] Va aggiunto che i titoli di preferenza sono valutabili pur qualora non siano stati dichiarati nella domanda di partecipazione, purché posseduti alla data della stessa ed esibiti, superate le prove selettive, nel termine stabilito dal bando, Cons. Stato, sez. V, 3 dicembre 2024, n. 9667.

[5] TAR Lombardia, Milano, sez. V, 22 luglio 2025, n. 2751.

[6] I requisiti richiesti debbono essere posseduti al momento della scadenza del termine perentorio stabilito dal bando per la presentazione della domanda di partecipazione, al fine di non pregiudicare la par condicio tra i candidati ad una selezione pubblica, che sempre deve assistere lo svolgimento di una siffatta procedura amministrativa, anche solo quale precipitato del principio di cui all’art. 97 Cost., oltre che dei principi, criteri e disposizioni recati dall’art. 1 della legge n. 241/1990, che disciplina anche le attività amministrative di tipo selettivo, TAR Lombardia, Milano, sez. V, 24 giugno 2026, n. 3356.

[7] TAR Puglia, Lecce, sez. II, 16 luglio 2025, n. 1220. L’istituto dell’equipollenza fra i titoli di studio posseduti ha carattere eccezionale e non è quindi suscettibile di mera interpretazione analogica, Cons. Stato, sez. VI, 8 febbraio 2016, n. 495 e 18 agosto 2010, n. 5886.

[8] Cfr. Cons. Stato, sez. V, 18 ottobre 2012, n. 5351; sez. VI, 3 maggio 2010, n. 2494.

[9] TAR Lazio, Roma, sez. I, 11 gennaio 2018, n. 306; Cons. Stato, sez. IV, sentenza n. 5862/2008; 8 giugno 2007, n. 3012; 11 aprile 2007, n. 1643; TAR Lazio, Roma sez. I, sentenze nn. 3560 e 2900 del 2012 e n. 35387/2010.

[10] TAR Lazio, Roma, sez. III, 7 marzo 2022, n. 2609.

[11] Cons. Stato, sez. III, 14 settembre 2023, n. 8319; 26 agosto 2025, n. 7113; 13 ottobre 2025, n. 8021.

[12] Cons. Stato, sez. VI, 17 maggio 2023, n. 4918.

[13] Cons. Stato, sez. VI, 29 marzo 2022, n. 2296 e 2302, 26 gennaio 2022, n. 531.

[14] TAR Lazio, Roma, sez. III bis, 7 luglio 2026, n. 12409; Cons. Stato, sez. VI, sent. 29 marzo 2022, n. 2302.

[15] Cons. Stato, sez. IV, 18 giugno 2019, n. 4127.

[16] Cons. Stato, IV, 17 marzo 2026, n. 2208 e 7 giugno 2021, n. 4331; sez. VII, 4 aprile 2024, n. 3070; sez. III, 24 maggio 2021, n. 4018.

[17] CGARS, sez. giur., 13 marzo 2026, n. 170.

[18] Il voto numerico è la sintesi del giudizio tecnico discrezionale della Commissione ed è sufficiente a soddisfare l’onere di motivazione della PA, TAR Marche, sez. II, 14 giugno 2025, n. 502, idem TAR Emilia Romagna – Bologna, sez. I, 9 agosto 2024, n. 564; TAR Puglia, Lecce, sez. II, 18 aprile 2024, n. 567; TAR Umbria, sez. I, 5 aprile 2024, n. 240; Cons. Stato, ad. Plenaria, 20 settembre 2017, n. 7.

[19] Cons. Stato, sez. VI, 1° aprile 2026, n. 2652; sez. II, 27 aprile 2023, n. 4247; sez. V, 10 novembre 2022, n. 9845.

[20] Cons. Stato, sez. VI, 14 ottobre 2025, n. 8036.

[21] TAR Lazio, Roma, sez. I quater, sentenze nn. 7610/2026, 7608/2026, 4840/2026. Vedi, anche, TAR Lombardia, Brescia, sez. II, 14 maggio 2026, n. 645.

[22] Cfr. TAR Lazio, Roma, sez. I, sentenza n. 10022/2022.

[23] Cons. Stato, sez. VI, sentenza n. 2654/2021.

[24] Cons. Stato, sez. V, sentenza n. 4533/2022.

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