Il principio di equivalenza delle offerte e il divieto di aliud pro alio

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Principio di equivalenza negli appalti pubblici: giurisprudenza 2019-2026, limiti dell’aliud pro alio e indicazioni operative per i RUP.

Dove finisce la conformità sostanziale e dove comincia la modifica dell’oggetto del contratto: disamina della giurisprudenza amministrativa (2019-2026) alla luce dell’art. 79 e dell’Allegato II.5 del D.Lgs. n. 36/2023

Il principio di diritto

Il principio di equivalenza consente di ammettere offerte tecnicamente difformi dalle specifiche della lex specialis ma funzionalmente corrispondenti alle esigenze dell’amministrazione; esso opera solo in presenza di una vera “specifica tecnica” e incontra un limite invalicabile e non rimediabile quando l’offerta propone un bene radicalmente diverso da quello descritto nella lex specialis, tale da rendere indeterminato l’oggetto dell’appalto e modificarlo surrettiziamente: in tal caso si configura un aliud pro alio, insanabile in nome dell’equivalenza. La linea di confine è disegnata, prima che dal giudice, dalla qualità redazionale della disciplina di gara.

1. Premessa: due principi in tensione

La materia delle specifiche tecniche richieste in un appalto pubblico è governata da una tensione strutturale tra due esigenze, entrambe meritevoli di tutela. Da un lato, l’imperativo pro-concorrenziale impone alla stazione appaltante di non cristallizzare le specifiche in forme tali da precludere la partecipazione di operatori in possesso di soluzioni funzionalmente equivalenti (favor partecipationis); dall’altro, l’amministrazione ha l’interesse a definire un oggetto contrattuale univoco e a non vedersi consegnare, in esecuzione, qualcosa di diverso da quanto richiesto.

Il punto di equilibrio è il confine — mobile e di non agevole tracciamento — tra il principio di equivalenza e il divieto di aliud pro alio. La giurisprudenza amministrativa, dal 2019 alle pronunce del 2026 qui esaminate, ha costruito un orientamento consolidato nelle premesse, ma che conserva margini di incertezza applicativa di rilievo per chi redige i bandi. Lo scopo di questo commento è quello di ricostruire i nessi tra le singole pronunce, isolarne la regola comune e trarne indicazioni operative per la predisposizione di lex specialis robuste.

2. Il quadro normativo: l’art. 79 e l’Allegato II.5 del D.Lgs. 36/2023

Nel previgente assetto il principio era contenuto in una disposizione di rango primario, l’art. 68 del D.Lgs. n. 50/2016. Nel nuovo Codice l’art. 79 si limita a stabilire che «le specifiche tecniche sono definite e disciplinate dall’allegato II.5», rinviando dunque all’Allegato II.5 (Parte II-A), destinato ad assumere rango regolamentare. L’ANAC, nel parere di funzione consultiva n. 25 del 15 maggio 2024, ha confermato che tale Allegato si pone “in sostanziale continuità” con il previgente art. 68, secondo quanto si legge nella stessa Relazione Illustrativa del Codice.

La disciplina rilevante si articola in più punti della Parte II-A: il punto 5 fissa l’ordine di preferenza nella formulazione delle specifiche (prestazioni/requisiti funzionali; rinvio a norme europee e standard, sempre con l’espressione «o equivalente»); il punto 6vieta — salvo che sia giustificato dall’oggetto — ogni menzione di marchio, brevetto, provenienza o procedimento riconducibile a un singolo operatore, ammessa in via eccezionale solo con la clausola «o equivalente»; il punto 7 vieta l’esclusione dell’offerta difforme che «ottempera in modo equivalente»; il punto 8 pone a carico dell’offerente l’onere di dimostrare l’equivalenza, già nell’offerta, con qualsiasi mezzo appropriato, compresi i mezzi di prova di cui all’art. 105.

Il principio resta espressione dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento (art. 97 Cost.) e di libertà d’iniziativa economica (art. 41 Cost.), nonché del principio eurounitario di concorrenza di cui all’art. 42 della direttiva 2014/24/UE. Completano il quadro l’art. 101 (chiarimenti e soccorso istruttorio), l’art. 105 (mezzi di prova) e, soprattutto, l’art. 107, che subordina l’aggiudicazione alla previa verifica della conformità dell’offerta ai documenti di gara.

3. La nozione di equivalenza e il suo presupposto: la pronuncia del CdS n. 5258/2019

Il primo documento analizzato relativo alla materia trattata è la sentenza del Cons. Stato, Sez. V, n. 5258/2019 (teleria medica: grammatura richiesta 44 gr/mq, offerta 32 gr/mq) ed assume un ruolo centrale per comprendere i limiti del principio di equivalenza negli appalti pubblici. Il Collegio muove da una premessa pro-concorrenziale — l’equivalenza serve a prevenire restrizioni competitive ingiustificate, segnatamente quando le specifiche siano eccessivamente dettagliate o nominative — per affermare, però, che il principio può essere invocato solo se la specifica tecnica costituisce un vero standard (certificazione, omologazione, attestazione). Ove la previsione si limiti invece a definire l’oggetto della fornitura tramite una grandezza comune — quale il peso o la grammatura — non si è in presenza di uno standard soggetto a equivalenza: la discrepanza tra quanto offerto e quanto richiesto integra allora un aliud pro alio, che rende l’offerta sostanzialmente inadeguata e non recuperabile in nome dell’equivalenza.

La regola — poi replicata da tutte le pronunce successive — è netta: ricorre aliud pro alio quando il richiamo all’equivalenza avrebbe «l’effetto di distorcere l’oggetto del contratto, al punto da consentire ai partecipanti di offrire un bene radicalmente diverso rispetto a quello descritto nella lex specialis, così finendo per rendere sostanzialmente indeterminato l’oggetto dell’appalto e per modificarne surrettiziamente i contenuti in danno della stessa stazione appaltante e dei concorrenti che abbiano puntualmente osservato la disciplina di gara». Lo stesso principio è ribadito, in materia di forniture sanitarie e di tubazioni, da Cons. Stato n. 5034/2022 e n. 7558/2022, che individuano nel «bene radicalmente diverso» il limite non rimediabile dell’equivalenza.

4. Il test dell’aliud pro alio: i tre profili tipologico, strutturale e funzionale

La verifica circa la natura — meramente difforme ovvero radicalmente diversa — del bene offerto si conduce su tre profili: tipologico, strutturale e funzionale. La tripartizione risale a Cons. Stato, Sez. V, n. 2873/2019, secondo cui si ha aliud quando le modifiche, sul piano tipologico, strutturale o funzionale, stravolgono i caratteri essenziali dell’opera, mentre resta ammissibile la variante che li conserva migliorandone la funzionalità. Quale è il “test” da eseguire affinché si possa distinguere tra una semplice “miglioria” tecnica (accettabile) e un’offerta che modifica l’oggetto stesso del contratto (aliud pro alio)?

La giurisprudenza si riferisce a questi tre profili non in maniera separata ma trattandoli come aspetti interconnessi che definiscono l’intera “identità” di un bene o di un sistema. Se una proposta altera significativamente uno qualsiasi di questi profili rispetto a quanto richiesto dalla lex specialis, si configura la totale difformità del bene.

Sul piano tipologico:

rileva la natura, la categoria o il tipo fondamentale dell’oggetto: occorre stabilire se il bene offerto appartenga al medesimo genere di quello richiesto (È lo stesso genere di cosa che è stato richiesto?). Esemplificando con la fattispecie decisa, ove la lex specialis prescriva un sistema montacarichi a trazione oleodinamica — vale a dire un macchinario idraulico a pistone e pompa — l’offerta di un argano elettrico a trazione con pulegge muta la tipologia stessa dell’apparecchiatura, ancorché entrambi assolvano alla medesima funzione di sollevamento.

Sul piano strutturale:

rileva la composizione fisica e dimensionale del bene e la sua compatibilità con il luogo di installazione (Come si adatta fisicamente al luogo di installazione?). L’alterazione può manifestarsi nel diverso posizionamento dei componenti — nella specie, la diversa collocazione del locale macchinario imposta dalla soluzione elettrica — o nell’incompatibilità con le preesistenze edilizie, sino a richiedere la modifica di elementi portanti: in tale ipotesi la difformità si traduce in una modifica sostanziale del progetto.

Sul piano funzionale:

rileva non la funzione astratta, comune alle soluzioni a confronto, bensì le modalità con cui essa è conseguita e le prestazioni misurabili che ne derivano (Funzionerà correttamente nei termini richiesti?). La trazione oleodinamica garantisce una dinamica di movimentazione e gestione dei carichi diversa da quella propria dell’argano elettrico, con riflessi sulla sicurezza, sui punti di snodo e sull’alimentazione; e il conseguimento di un obiettivo prestazionale — ad esempio la riduzione dei consumi — può a sua volta ripercuotersi sui profili tipologico e strutturale, ove implichi la sostituzione del motore o dell’attuatore.

L’aliud pro alio si configura, in definitiva, quando la variazione non incide su un aspetto marginale, ma produce un effetto a cascata su almeno due dei tre profili: muta la tecnologia (oleodinamica in luogo di elettrica), ne deriva una diversa gestione di carichi e spinte e, con essa, un assetto dimensionale e di posizionamento incompatibile con lo stato dei luoghi. I medesimi criteri sono espressamente ripresi dalle sentenze gemelle Cons. Stato, Sez. V, nn. 5706 e 5707/2025 e si saldano con Cons. Stato, Sez. IV, n. 2418/2025, per la quale, negli appalti integrati, solo l’alterazione delle caratteristiche essenziali e della funzione dell’opera — un «mutamento dell’oggetto del contratto» — integra l’aliud pro alio.

5. I legami tra le pronunce: una catena precedenziale coerente

L’esame comparativo delle pronunce giurisprudenziali riportate nella seguente tabella ha permesso di individuare una notevole coerenza interpretativa nell’applicazione del Principio di Equivalenza. Le decisioni emesse dal Consiglio di Stato in diverse sedute, e singolarmente rappresentate dalle sentenze Sez. V, n. 2873/2019, Sez. III, n. 3084/2020, Sez. III, n. 6306/2023, Sez. IV, n. 10471/2023 e dalle successive integrazioni (in particolare le sentenze Sez. V, n. 5706/2025; Sez. V, n. 5707/2025), oltre che presentare una certa coerenza genealogica costituiscono un vero e proprio corpus dottrinale armonizzato. La ratio delibativacristallizzata nella Sez. V, n. 2873/2019 qualifica un «indirizzo condiviso dal quale non vi sono ragioni per discostarsi». Le successive pronunce, benché affrontino variabili contestuali ed equiparabili in esame (dal settore dei materiali ad altri ambiti di fornitura), non rappresentano mutamenti sostanziali del paradigma interpretativo, bensì momenti successivi di sviluppo e cristallizzazione dei principi.

Pertanto, la sequenza delle decisioni opera come un modello esemplare che illumina i diversi profili operativi dell’istituto. Ciò evidenzia una lineare evoluzione interpretativa: le sentenze citate non sono entità giuridiche autonome, bensì sezioni adiacenti di un unico corpus normativo-interpretativo, dove ogni singola decisione contribuisce a definire i limiti e la portata applicativa del principio stesso.

6. Il nodo controverso: principio di equivalenza e requisiti minimi “obbligatori”

Se le premesse sono consolidate, il punto realmente controverso attiene all’applicabilità del principio ai requisiti minimi qualificati come obbligatori. Le pronunce convergono su un approccio funzionale: ciò che conta non è la natura del requisito “in sé”, bensì se la lex specialis espliciti la finalità che la caratteristica è destinata a soddisfare. Dove la finalità è dichiarata, è ammissibile la prova che essa sia conseguibile con soluzioni diverse; dove non lo è, la prescrizione opera come confine rigido.

Su questo crinale Cons. Stato, Sez. III, n. 4155/2024 è la pronuncia chiave: pur estendendo l’approccio funzionale fino ad ammettere prodotti in materiale diverso da quello richiesto a pena di esclusione, riconosce espressamente che la distinzione tra requisiti minimi “strutturali” (asseritamente mai derogabili) e “funzionali” è «molto sfumata e opinabile», dipendendo non dalla natura del requisito ma dall’esplicitazione, o meno, delle finalità nella lex specialis. È il rilievo più importante per chi redige i bandi: la dicotomia, pur diffusa, non offre un criterio sicuro di esclusione.

Coerentemente, Cons. Stato, Sez. III, n. 7102/2024 fissa la regola operativamente decisiva per il RUP: la difformità dalle caratteristiche essenziali può risolversi in aliud pro alio e giustificare l’esclusione anche senza espressa comminatoria espulsiva, ma «soltanto nei casi in cui» la lex specialis «fornisce una descrizione che ne rivela in modo certo ed evidente il carattere essenziale»; in difetto, prevalgono favor partecipationis e tassatività (la pronuncia richiama TAR Campania, Napoli, n. 6374/2023, che impone una lettura sistematica della disciplina di gara). Sul versante delle specifiche standardizzate, Cons. Stato, Sez. V, n. 423/2023 conferma che la certificazione qualificata espressamente come requisito minimo è inderogabile e non superabile per equivalenza.

7. Migliorie, varianti e interpretazione funzionale della lex specialis

Sul versante dei lavori, Cons. Stato, Sez. IV, n. 2418/2025 precisa che le migliorie possono liberamente esplicarsi, ma trovano un limite insuperabile nelle caratteristiche essenziali dell’opera; la regola si salda con Cons. Stato, Sez. IV, n. 3024/2022 e Cons. Stato, Sez. IV, n. 10471/2023, che qualifica come aliud, e non come miglioria, la soluzione che muta il nucleo essenziale del servizio.

Sul piano del merito, due pronunce illustrano i due esiti opposti del medesimo criterio. TAR Puglia, Bari, Sez. III, n. 932/2025(dispositivi per sala operatoria) impone un’interpretazione “sistematica e funzionale” della lex specialis, letta alla luce del principio di risultato e di equivalenza (artt. 1 e 79 del Codice) e orientata all’uso clinico effettivo: la difformità formale non esclude se l’obiettivo è raggiunto, salvo che l’offerta difetti di uno dei requisiti essenziali, nel qual caso si profila l’aliud pro alio. Specularmente, TAR Umbria, Sez. I, n. 757/2025 (diagnostica di laboratorio) conferma che l’omessa offerta di un elemento essenziale comporta esclusione a prescindere dalla comminatoria, e che il chiarimento reso in gara, se inteso in senso modificativo della lex specialis, sarebbe palesemente» inammissibile.

8. Quando e come si verifica: profilo temporale (n. 2471/2026) e onere di allegazione (nn. 4508/2026 e 8094/2025)

Le pronunce più recenti spostano l’attenzione dal se al quando e al come. Cons. Stato, Sez. V, n. 2471/2026 — fornitura di idrossido ferrico per l’abbattimento dell’arsenico — chiarisce che le specifiche tecniche del capitolato costituiscono condizioni minime di aggiudicazione (requisiti di partecipazione), da verificare già in fase di gara e non in esecuzione, sul fondamento dell’art. 107; una lex specialis che differisse il controllo di conformità alla fase esecutiva renderebbe il contratto «nullo per contrarietà a leggi imperative». L’aggiudicazione — osserva la Sezione — è un «matrimonio per corrispondenza» tra la volontà cristallizzata nella lex specialis e il prodotto offerto, che non tollera la consegna di un aliud.

Sul “come”, Cons. Stato, Sez. V, n. 4508/2026 riconosce all’equivalenza un carattere etero-integrativo: la commissione può apprezzarla «anche in forma implicita», ove desumibile dalla documentazione tecnica. Resta però fermo — e lo ribadisce con nettezza Cons. Stato, Sez. III, n. 8094/2025 — l’onere dell’offerente di indicare l’equivalenza funzionale già in sede di gara, «non potendo integrare ex post e tantomeno in sede giudiziale la propria offerta». Per il principio di autovincolo, la stazione appaltante non può disattendere le regole che si è data, né il favor partecipationis può prevalere sulla par condicio; i chiarimenti sono ammessi solo per interpretare l’offerta, mai per integrarla. Il limite, anche qui, è l’aliud pro alio.

9. Principio di equivalenza negli appalti: profili critici e ricadute operative

Dall’esame di quanto sopra riportato emergono alcune debolezze ricorrenti e altrettante indicazioni per la redazione dei bandi.

9.1. I punti deboli che la giurisprudenza lascia aperti

1. a) La distinzione “strutturale/funzionale” non è un criterio affidabile. La stessa giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. III, n. 4155/2024) la definisce «sfumata e opinabile»: la qualificazione non discende dalla natura del requisito, ma dall’esplicitazione della finalità. Affidarsi alla presunta “strutturalità” per escludere è rischioso.
2. b) Il doppio rischio speculare. Escludere come aliud un’offerta quando il requisito non era definito essenziale «in modo certo ed evidente» espone l’atto ad annullamento (Cons. Stato, Sez. III, n. 7102/2024 e Cons. Stato, Sez. III, n. 3084/2020; TAR Napoli n. 6374/2023); ammettere come equivalente ciò che è in realtà aliud viola la par condicio. La stazione appaltante è esposta su entrambi i fronti.
3. c) L’ambiguità sul momento della verifica. La Cons. Stato, Sez. V, n. 2471/2026 ha dovuto correggere una lex specialis che collocava la verifica di conformità in fase esecutiva: la prassi continua a confondere requisiti di partecipazione ed esecuzione, con sanzione severa (nullità del contratto).
4. d) L’onere di allegazione dell’equivalenza è spesso trascurato. Le Cons. Stato, Sez. V, n. 4508/2026 e Cons. Stato, Sez. III, n. 8094/2025 ammettono la valutazione implicita ma ancorano l’equivalenza a elementi che devono già essere in offerta, escludendo integrazioni postume: bandi silenti su questo onere generano contenzioso.

5. e) Specifiche “nominative” mascherate. Il parere ANAC n. 25/2024 segnala il caso, ricorrente, di specifiche che richiamano un procedimento proprietario (riconducibile a un solo operatore) anche se accompagnate dalla formula “o equivalente”: tali clausole, ove non giustificate dall’oggetto, violano il punto 6 dell’Allegato II.5 e ostacolano la concorrenza.

9.2. Indicazioni per bandi e capitolati robusti

1. a) Esplicitare sempre la finalità della specifica. Per ciascuna caratteristica rilevante indicare il bisogno/funzione che soddisfa. È questo — non l’etichetta “strutturale” — a determinare se la prescrizione tollera l’equivalenza e a rendere difendibile l’eventuale esclusione (Cons. Stato, Sez. III, n. 4155/2024 e Cons. Stato, Sez. III, n. 7102/2024).
2. b) Qualificare con chiarezza i requisiti essenziali. Distinguere in modo espresso e «in modo certo ed evidente» i requisiti minimi inderogabili (a pena di esclusione) dai parametri valutabili e dalle migliorie premiali, evitando elenchi indistinti (Cons. Stato, Sez. V, n. 423/2023).
3. c) Rispettare l’ordine di preferenza del punto 5 e la clausola «o equivalente». Formulare le specifiche per prestazioni/requisiti funzionali o per rinvio a norme europee/standard, evitando riferimenti a marchi, brevetti o procedimenti proprietari; ove indispensabili, accompagnarli sempre con «o equivalente» (Allegato II.5, punti 5-6; ANAC, parere 25/2024).
4. d) Disciplinare l’onere di prova dell’equivalenza. Richiamare l’Allegato II.5 e l’art. 105 e prescrivere che l’operatore alleghi, già in offerta, i mezzi di prova della corrispondenza funzionale (Cons. Stato, Sez. V, n. 4508/2026 e Cons. Stato, Sez. III, n. 8094/2025).
5. e) Collocare la verifica di conformità in fase di gara. Strutturare la lex specialis perché la conformità sia condizione di ammissione/aggiudicazione (art. 107), non di esecuzione, salvo si tratti di requisiti realmente esecutivi (Cons. Stato, Sez. V, n. 2471/2026).
6. f) Curare la coerenza tra disciplinare e capitolato. Per giurisprudenza pacifica il disciplinare prevale sul capitolato, chiamato a integrarlo e non a modificarlo: evitare antinomie tra i due documenti (Cons. Stato, Sez. V, n. 2471/2026).
7. g) Prevedere il contraddittorio istruttorio sull’equivalenza. In caso di dubbio, attivare un sub-procedimento in contraddittorio prima dell’eventuale esclusione, motivando l’esito e senza consentire integrazioni dell’offerta (Cons. Stato, Sez. III, n. 8094/2025).

10. Conclusioni

La giurisprudenza esaminata disegna un sistema concettualmente lineare: l’equivalenza è la regola, l’aliud pro alio il suo limite esterno e non rimediabile. La linearità, però, è solo apparente, perché l’intero edificio poggia su un fatto che precede il giudice: la qualità della lex specialis. È la disciplina di gara a stabilire, esplicitando le finalità e qualificando i requisiti, dove corra il confine tra conformità sostanziale e modifica dell’oggetto. Il messaggio per gli uffici è univoco: il contenzioso sull’equivalenza si vince — o si previene — in sede di redazione del bando, non in sede di valutazione delle offerte.

11. Atti esaminati

Consiglio di Stato: Sez. V, 3 maggio 2019, n. 2873; Sez. V, 25 luglio 2019, n. 5258; Sez. V, 20 giugno 2022, n. 5034; Sez. III, 30 agosto 2022, n. 7558; Sez. IV, 21 aprile 2022, n. 3024; Sez. V, 12 gennaio 2023, n. 423; Sez. III, 28 giugno 2023, n. 6306; Sez. IV, 4 dicembre 2023, n. 10471; Sez. III, 9 maggio 2024, n. 4155; Sez. III, 12 agosto 2024, n. 7102; Sez. IV, 24 marzo 2025, n. 2418; Sez. V, 2 luglio 2025, nn. 5706 e 5707; Sez. III, 20 ottobre 2025, n. 8094; Sez. V, 24 marzo 2026, n. 2471; Sez. V, 5 giugno 2026, n. 4508.

TAR Campania, Napoli, Sez. IV, 20 novembre 2023, n. 6374.

TAR Puglia, Bari, Sez. III, 8 luglio 2025, n. 932.

TAR Umbria, Sez. I, 31 ottobre 2025, n. 757.

ANAC, parere funz. cons. n. 25 del 15 maggio 2024.

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