Il nuovo ordine mondiale avrà più potenze e meno regole condivise

L’ordine internazionale nato dopo il 1945 è sempre meno capace di governare le crisi. Allo stesso tempo, l’economia mondiale resta così interdipendente che una divisione netta in blocchi avrebbe costi elevati che nessuno vuole affrontare. Gli Stati Uniti mantengono una forza militare e finanziaria senza equivalenti, mentre la superiorità che per decenni ha consentito a Washington di plasmare istituzioni e regole si è progressivamente ridotta, tendenza che la sciagurata presidenza Trump ha accelerato. La Cina ha ormai abbastanza peso per mettere in discussione una parte significativa di quell’assetto, pur non disponendo di un sistema alternativo capace di raccogliere un consenso paragonabile a quello di cui ha goduto l’ordine a guida occidentale. In questo rompicapo si muovono potenze che un tempo avremmo chiamato non allineate e che usano la rivalità fra Washington e Pechino per aumentare il proprio margine di manovra.

Il mondo sta entrando in una fase di multipolarità più disordinata e difficile da governare. Non sappiamo cosa succederà, ma almeno qualcuno ha già battezzato questo fenomeno: «mondo a ordini multipli». L’ha coniato Trine Flockhart, professoressa di relazioni internazionali all’Università della Danimarca Meridionale, spiegando in uno studio pubblicato dalla British Academy che il cambiamento in corso va oltre il semplice spostamento dei rapporti di forza fra gli Stati. Il potere si sta distribuendo fra un numero maggiore di attori, ma soprattutto stanno prendendo forma ordini diversi, fondati su regole, interessi e idee di legittimità non sempre compatibili.

Questo riequilibrio ha radici materiali. Ricchezza e capacità politica si sono progressivamente diffuse fuori dall’Occidente, restringendo il vantaggio sul quale si era retto per decenni il primato delle democrazie industriali. Anche al loro interno il terreno è cambiato. Globalizzazione e automazione hanno colpito settori produttivi e gruppi sociali che avevano sostenuto l’apertura economica e una politica estera internazionalista.

Uno studio dell’European Council on Foreign Relations pubblicato a febbraio mostra come le piccole potenze abbiano guadagnato margine sfruttando questa zona grigia. La Turchia resta nella NATO, ma conserva canali con Mosca. Il Qatar ha investito per anni in una rete diplomatica che gli permette di parlare con attori incompatibili fra loro. L’Arabia Saudita ha ampliato i rapporti con la Cina senza sciogliere il legame strategico con Washington. Il vantaggio nasce dalla possibilità di essere utili a interlocutori che faticano a comunicare direttamente.

Le istituzioni costruite nel secondo dopoguerra devono quindi gestire un sistema diverso da quello per cui erano state progettate. Il limite appare soprattutto quando entrano in gioco gli interessi diretti delle grandi potenze. Nel Consiglio di sicurezza dell’ONU, il diritto di veto può impedire una decisione proprio sulle crisi nelle quali sarebbe più necessario un accordo fra Washington, Pechino e Mosca. La rappresentanza universale continua a dare alle Nazioni Unite una legittimità difficile da sostituire; meno efficace è la loro capacità di produrre rapidamente un compromesso politico fra potenze rivali.

In un approfondimento su Foreign Policy, Charles Kupchan, professore a Georgetown e senior fellow al Council on Foreign Relations, sostiene che questo limite sia strutturale e avanza una proposta: un’architettura distribuita su più livelli. Le organizzazioni regionali dovrebbero assumersi una parte maggiore della gestione della sicurezza e della cooperazione nei rispettivi territori. Sopra di loro opererebbe il Global Concert, un organismo ristretto che riunirebbe Stati Uniti, Cina, Russia e India, insieme a Giappone e Unione europea. Le aree prive di una singola potenza dominante avrebbero una rappresentanza affidata alle rispettive organizzazioni regionali, come ASEAN, Unione africana e Lega araba.

Il riferimento storico è il Concerto d’Europa nato dopo la sconfitta di Napoleone Bonaparte, quando le principali potenze europee cercarono di evitare che il continente precipitasse di nuovo in una guerra generale creando un sistema di consultazione stabile fra gli Stati più forti. Regno Unito, Austria, Prussia, Russia e poi Francia non formarono un governo sovranazionale e non rinunciarono alle proprie rivalità. Si impegnarono però a discutere le crisi prima che degenerassero, riconoscendo reciprocamente un ruolo nella gestione dell’equilibrio europeo. Kupchan recupera proprio questa logica: un gruppo ristretto di potenze con interessi diversi, persino regimi politici incompatibili, che mantiene aperto un canale permanente di negoziato per contenere i conflitti e impedire che la competizione sfugga di mano.

Per i dossier più complessi verrebbero creati gruppi più piccoli: uno per l’Ucraina, un altro per Taiwan, altri ancora per il clima o la regolazione dell’intelligenza artificiale. Gli accordi raggiunti in queste sedi potrebbero poi essere recepiti e attuati dall’ONU o dalle istituzioni regionali competenti.

La scommessa di Kupchan è che un mondo più frammentato possa essere governato accettando una certa frammentazione anche nelle istituzioni, ma è anche vero che un direttorio ristretto potrebbe rendere più facile il negoziato fra le grandi potenze, al prezzo di attribuire loro un peso ancora maggiore sulle scelte degli Stati più piccoli. La regionalizzazione pone un problema analogo: può rafforzare la cooperazione fra paesi vicini oppure trasformarsi nella legittimazione di nuove sfere d’influenza. Ed è difficile immaginare un concerto stabile fra governi che oggi non concordano nemmeno sulle regole fondamentali entro cui dovrebbe svolgersi la loro competizione.

La regionalizzazione lascia però scoperti proprio i dossier che attraversano ogni confine. Il clima ne è l’esempio più ovvio. Lo stesso vale per la regolazione dell’intelligenza artificiale, per la finanza e per la proliferazione nucleare. Questi problemi rischiano di essere affrontati sempre più spesso all’interno di ordini differenti, con standard tecnologici incompatibili e regole commerciali sempre meno uniformi. La governance globale sopravviverebbe, ma con un raggio d’azione più stretto.

C’è poi un aspetto del Concerto d’Europa difficilmente replicabile oggi. Le potenze che si sedettero al tavolo dopo il 1815 avevano combattuto guerre devastanti, ma condividevano un interesse preciso nella conservazione dell’assetto raggiunto a Vienna. Oggi alcune delle principali potenze considerano parti importanti dell’ordine esistente ingiuste o obsolete. La Cina contesta una distribuzione del potere istituzionale ancora fortemente segnata dal dopoguerra. La Russia rivendica apertamente una revisione della sicurezza europea. Negli Stati Uniti è cresciuta la diffidenza verso gli stessi vincoli internazionali che Washington aveva contribuito a costruire.

Anche la geografia economica rende più complicata una divisione ordinata in sfere. Gli interessi cinesi arrivano ben oltre l’Asia orientale. Pechino è diventata un partner commerciale essenziale per gran parte dell’America Latina e ha investito in infrastrutture africane. Gli Stati Uniti considerano l’Indopacifico decisivo per la propria sicurezza. L’Europa continua a dipendere da mercati e fornitori collocati in aree che un sistema di blocchi più rigido assegnerebbe a campi concorrenti. Il potere politico tende a regionalizzarsi più velocemente dell’economia.

Resta poi il problema della rappresentanza: ridurre il numero dei partecipanti facilita il negoziato, ma concentra il potere nelle mani di pochi. Affidare alcuni seggi alle organizzazioni regionali attenua lo squilibrio senza eliminarlo. L’Unione europea possiede istituzioni comuni sufficientemente sviluppate da parlare con una certa continuità a nome dei suoi membri in diversi campi. La Lega araba ha una capacità più limitata. L’ASEAN dipende da un consenso che spesso produce formulazioni prudenti proprio sulle questioni più controverse. In Asia meridionale manca ancora una struttura regionale in grado di svolgere il ruolo previsto dal progetto di Kupchan.

La condizione decisiva è capire quando il regionalismo produce cooperazione e quando diventa gerarchia. I paesi più piccoli accettano più facilmente la leadership del vicino forte se esistono regole capaci di limitarne l’arbitrio. L’integrazione europea ha funzionato anche perché gli Stati con meno peso hanno trovato nelle istituzioni comuni una protezione dall’asimmetria con Francia e Germania. Kupchan applica una logica simile ad altri organismi regionali. Quando quelle regole cedono, l’influenza torna a dipendere soprattutto dalla forza.

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